У Києві відбулася XV Всеукраїнська конференція з питань самоорганізації населення. Цього року ми говорили про органи самоорганізації населення (ОСН) одразу в трьох контекстах: війни, майбутнього відновлення та європейської інтеграції України. Таке поєднання ще кілька років тому могло б здаватися незвичним, тому що ОСН традиційно асоціювали передусім із дуже конкретними справами свого будинку, вулиці чи мікрорайону, такими як благоустрій, освітлення, дороги, комунальні проблеми. Ці питання нікуди не зникли, але практика громад сьогодні значно ширша.

Під час конференції ми почули про ОСН, які допомагали людям під час оточення міста, займалися евакуацією та гуманітарною підтримкою, шукали самотніх і маломобільних жителів, організовували людей для вирішення проблем своєї території. У Ніжині представники ОСН сьогодні долучені до стратегічного планування та обговорення майбутнього мікрорайону, який постраждав від обстрілів. Досвід Донеччини показав іншу ситуацію, коли громада може втратити доступ до своєї території, а сформовані роками зв'язки між людьми продовжують працювати вже в релокації.

Тому одна з головних тем конференції стосувалася вже не того, чи потрібні ОСН українським громадам. Ми говорили про їхнє місце в системі місцевого самоврядування, можливості представляти інтереси жителів, участь у плануванні та відновленні і про правила, за якими все це має працювати.

Сильні ОСН не створюють конкуренції місцевій владі

Відносини між ОСН та органами місцевого самоврядування залишаються одним із ключових питань. Експертна спільнота обговорює, що орган самоорганізації може робити самостійно, які повноваження йому можна передати, якими ресурсами їх забезпечити та де проходить межа відповідальності.

Голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк сформулювала свою позицію так: «Чим сильніші ОСНи, тим сильнішою буде і місцева влада, і громада, і місцеве самоврядування».

Народна депутатка України Таміла Ташева говорила про ту саму взаємодію з точки зору якості місцевих рішень: «ОСНи допомагають ухвалювати рішення з урахуванням реальних потреб. Як на мене, ОСНи не забирають функції органів місцевого самоврядування, а навпаки – посилюють їх».

На конференції прозвучали щонайменше дві різні практики такої взаємодії. У Вінниці ОСН мають програму розвитку та фінансування. Потреби формуються на рівні квартальних комітетів і передаються далі для роботи з міською владою, а представники самоорганізації беруть участь в апаратних нарадах міського голови. У Дніпрі свого часу програма підтримки ОСН передбачала їхнє право пріоритетно подавати пропозиції до плану соціально-економічного розвитку. Представники ОСН приходили з потребами своїх територій на бюджетну комісію. Після початку повномасштабної війни фінансування програми припинилося, і цей механізм значною мірою перестав працювати так, як раніше.

Ці приклади цікаві саме в порівнянні. Право жителів на самоорганізацію існує в обох містах. Реальні можливості впливати на вирішення питань своєї території відрізняються залежно від місцевих програм, ресурсів і того, яке місце ОСН відведене в процесі прийняття рішень.

Одеса показала, чому важливо не втратити вже створені механізми партнерства. Як розповіла голова Спілки ОСН міста Одеси Антоніна Наконечна, у місті діяли профільне управління, програма підтримки та об’єднання ОСН. Під час війни органи самоорганізації допомагають військовим, внутрішньо переміщеним і людям, які потребують підтримки, розвивають співпрацю з поліцією та громадськими формуваннями у сфері безпеки. Водночас профільне управління ліквідовано, а фінансування міської програми фактично припинилося. Тому йдеться не лише про нові повноваження, а й про відновлення дієвого зв’язку між жителями, ОСН і міською владою.

Кого представляють ОСН

Під час конференції багато говорили про представницький статус органів самоорганізації населення. Це не суто юридична дискусія про формулювання в законі.

Директор програми «Демократія і належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» Олексій Орловський зауважив: «Удосконалюючи законодавство, ми не повинні погіршувати статус органів самоорганізації населення, а навпаки, говорити про його посилення. Якщо вони обираються за такою складною процедурою, то, вочевидь, вони когось представляють».

Після децентралізації ця тема набула іншого масштабу. Територіальні громади стали більшими, одна рада може представляти десятки населених пунктів, а в межах великих міст сусідні мікрорайони часто мають зовсім різні проблеми. ОСН у цій конструкції представляє жителів конкретної території. Цим він відрізняється від громадської організації і водночас не перетворюється на ще один орган влади. Для місцевого самоврядування такий рівень представництва дає можливість отримувати інформацію не про умовну «середню потребу громади», а про ситуацію на конкретній території. Особливо помітною ця різниця стає, коли йдеться про планування.

Від ремонту дороги до стратегії громади

У Ніжині під час війни виник новий вуличний комітет, тому що жителі хотіли домогтися асфальтування своєї вулиці. Через бюджетні обмеження місто не могло повністю профінансувати роботи, люди долучилися до співфінансування і питання вдалося вирішити. Водночас представники ніжинських ОСН сьогодні входять до робочої групи з формування стратегії розвитку громади. Їх залучили й до обговорення розвитку мікрорайону Космонавтів, який постраждав від ракетних ударів. Між ремонтом однієї вулиці та стратегією розвитку громади насправді є прямий зв'язок. В обох випадках ідеться про можливість жителів конкретної території сформулювати свої потреби та донести їх туди, де ухвалюються рішення.

Олена Шуляк під час конференції звернула увагу саме на цю функцію: «Якщо ОСНи не будуть долучені до розроблення стратегії розвитку громади, ми отримаємо папірці, які кожний потім керівник громади покладе в шухляду».

Для відновлення це питання стане ще гострішим. Визначати майбутнє постраждалого мікрорайону чи населеного пункту без людей, які там живуть або планують повернутися, означає ризикувати отримати інфраструктуру, яка не відповідає реальним потребам. ОСН можуть підтримувати постійний зв’язок із жителями конкретної території та передавати їхні потреби тим, хто планує відновлення. Разового обговорення окремого проєкту для цього часто замало.

Українські ОСН і європейська логіка розвитку знизу

Європейська інтеграція додала до цієї дискусії ще один вимір. Мова йде про розвиток демократичних інституцій, субсидіарність і реальну участь людей у рішеннях, які стосуються їхньої території.

Директор з розвитку, заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації громад Ігор Абрамюк під час конференції говорив про це через ресурс, який місцеве самоврядування часто недооцінює: «Без ефективних механізмів громадської участі обійтись місцевому самоврядуванню складно. Тільки через місцеву демократію можна виявити і залучити до розвитку той основний ресурс, який є в громаді: людський, інтелектуальний, матеріальний, фінансовий». Він також звернув увагу на впровадження в Україні підходу LEADER/CLLD, заснованого на розвитку територій «знизу вгору» та партнерстві місцевої влади, громадськості й бізнесу.

Тут для України є цікаве питання. У європейських країнах ми не обов'язково знайдемо інституцію, яка повністю повторюватиме українську модель ОСН. Та й шукати точну копію навряд чи потрібно. У нас уже є власний інститут територіальної самоорганізації. Значно продуктивніше зрозуміти, як він може працювати в логіці субсидіарності, місцевого партнерства та розвитку знизу і як синхронізувати його подальший розвиток із процесами, через які Україна проходить на шляху до ЄС.

Що має змінити нове законодавство

Учасники конференції підтримали невідкладний розгляд і ухвалення законопроєкту №15165. За 25 років дії чинного закону накопичилося чимало питань: складність створення ОСН, визначення території діяльності, представницький статус, повноваження, ресурсне забезпечення, відкритість і підзвітність. Законопроєкт пропонує простішу процедуру створення ОСН, чіткішу основу їхньої діяльності та механізм наділення окремими повноваженнями разом із ресурсами. Він також передбачає право ОСН подавати пропозиції до місцевих програм, стратегії розвитку та проєкту бюджету громади. Так потреби жителів конкретної території зможуть системніше потрапляти до рішень про розвиток і відновлення.

Неможливо одним законодавчим актом створити у кожній громаді вінницьку модель співпраці. Закон не ухвалить замість міської ради програму підтримки ОСН і не визначить за неї місцеві бюджетні пріоритети. Так само він не створить автоматично довіру між посадовцями та активними жителями.

Прийняття №15165 має стати початком наступного етапу: державі потрібно підготувати умови для застосування закону, місцевим радам варто оновити свої правила та практики співпраці, а ОСН посилити взаємодію, відкритість і підзвітність перед жителями.

Після конференції

XV Всеукраїнська конференція дала можливість поставити поруч речі, які часто обговорюються окремо: досвід ОСН під час війни, відносини з місцевою владою, стратегічне планування, майбутнє відновлення, оновлення законодавства та європейську інтеграцію. За підсумками обговорення учасники ухвалили резолюцію, у якій закликали Верховну Раду невідкладно розглянути й прийняти законопроєкт №15165.

ОСН продовжують займатися дорогами, освітленням і благоустроєм, але цим їхня робота вже не вичерпується. Під час війни в частині громад ОСН стали елементом взаємодопомоги та комунікації з жителями. Десь вони вже включені у стратегічне планування. Десь отримали реальні механізми впливу на місцеві програми та бюджетні рішення. В інших громадах таких можливостей досі немає або вони були втрачені.

Тепер важливо втілити пропозиції конференції. Після ухвалення закону уряду належить підготувати необхідні акти та рекомендації, місцевим радам – оновити правила роботи з ОСН і програми їх підтримки. Самим ОСН та їхнім об’єднанням варто поширювати досвід, навчатися й спільно відстоювати зміни.

Війна вже розширила практику самоорганізації, а сучасні правила й партнерство у громадах допоможуть використати цей досвід для відновлення, стійкості та місцевої демократії.

Конференцію провела Асоціація самоорганізації населення спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».