ІІ ЧАСТИНА

Агломерації, інструменти реалізації та планувальні документи: від кантонів до громад

 

У першій частині статті ми оглянули базові принципи швейцарської регіональної політики, роль стратегічних документів просторового планування,  ідею «функціональних територій» та фінансові механізми NRP. У цій частині заглянемо в те, як визначають агломерації, хто їх об’єднує і координує (добровільні асоціації громад і кантонів), які проєкти проходять конкурсний відбір і чому транспортні рішення — через Програму агломераційного транспорту та Національний фонд — стали центральним інструментом AggloPol. Наведемо також приклади місцевої координації й критерії відбору.

 

Агломерації, метрополії і політика щодо агломерацій (AggloPol)

 

Одна з регіональних політик Швейцарії носить назву політики щодо агломерацій (AggloPol).

Перш за все нам потрібно уточнити поняття агломерацій у тому значенні, в якому воно вживається в Швейцарії. Базовим є визначення, яке дає Швейцарського бюро статистики. В документі «Території міського типу у Швейцарії 2012 року. Нове визначення агломерацій та інших міських просторових категорій»  агломерації визначаються як  сукупність громад із загальною чисельністю населення понад 20 000 мешканців, які складаються з одного або декількох ядер та агломераційного поясу. Громада вважається таким, що належить до агломераційного поясу, якщо більше третини працівників, що там проживають, працюють в одному з ядер. Вказуються варіанти, що громади можуть бути поліорієнтованими - фактично належати до декількох поясів, якщо їх мешканці їздять працювати в ядра різних агломерацій. Зазначається також, що можуть бути транскордонні агломерації.

Згідно цього підходу за даними на 2022 рік у Швейцарії налічувалось 52 агломерації з населенням приблизно 6,6 млн осіб (74 % населення). Ще 4% проживало в містах за межами агломерацій, 14% - в сільських територіях, 8% - в так званих проміжних (слабоурбанізованих) поселеннях. Агломерації понад 250 тисяч вважаються великими (Цюріх, Женева, Базель, Берн, Лозана), від 100 до 250 тисяч – середніми, решту – малими або дуже малими.

 

Малюнок 4. Мапа агломерацій в Швейцарії. Темно-фіолетовим позначені їх ядра, коричневим – пояс, жовтим – поліорієнтовані громади, синім – міські ядра за межами агломерацій

 

Однак статистичний підхід до визначення агломерацій не повною мірою співпадає з функціональним, на якому базуються політики в цій сфері. Ми уже зустрічали визначення метрополій у Швейцарській  просторовій концепції. При цьому бюро  статистики  не використовує поняття метрополій (метрополійних регіонів) в національних статистичних класифікаціях, вживаючи натомість класи 1 або 2 для великих агломерацій більше 250 тисяч мешканців.

Є деякі особливості підходу до визначення агломерацій і в інших політиках. Так,  Постанова 901.022 про надання податкових пільг у рамках NRP визначає як метрополійні центри міста, які виконують важливу центральну функцію на національному та міжнародному рівнях і мають загалом щонайменше 200 000 мешканців та зайнятих.

 

Малюнок 5. Швейцарські метрополії згідно Просторової концепції[1].

 

При подачі заявок на фінансування проєктів через інструменти AggloPol межі агломерацій також не обов’язково повинні співпадати зі статистичними агломераціями, якщо між громадами існують тісні зв’язки зокрема в сфері мобільності.

Треба зазначити, що функціонування агломерації і метрополій не регулюється окремим законом. Здебільшого вони утворюють асоціації, членами яких можуть бути громади та/або їх об’єднання, кантони, а також інші партнери, які займаються економічною або науковою діяльністю. Статути асоціацій столичного метрополійного регіону (Берна) і метрополії Цюріха загалом схожі:

• членство є добровільним;
• членами асоціацій можуть бути кантони, міста та громади, які мають функціональний та просторовий зв'язок з відповідним метрополійним регіоном і знову ж таки необов’язково відповідно до статистичного їх визначення (у випадку Цюріха це спеціально підкреслено в статуті);
• рішення асоціацій носять рекомендаційний характер, вони жодним чином не обмежують власні компетенції громад та кантонів, але членами асоціацій враховуються;
• асоціації відграють важливу роль у координації політики, розробці стратегічних документів та супроводі їх реалізації, лобіювання спільних інтересів та ініціюванні спільних проєктів;
• вони включають членів з правом голосу і без права голосу. Право голосу мають переважно представники громад і кантонів відповідного регіону. Голоси громад і рахуються пропорційно чисельності мешканців. Між кантонами розподіляється така ж кількість голосів, яку мають громади (розподіл голосів між кантонами в двох цих метрополіях дещо різний). Рішення приймаються за більшістю голосів (Берн) і/або потребують схвалення обох палат –громад і кантонів (Цюріх);
• органами асоціацій є загальні збори (метрополійна конференція), які обирають співпрезидентів (президента і віце-президента) і правління, яке своєю чергою формує виконавчу дирекцію;
• в правлінні голоси кантонів і громад також врівноважені. Так, в метрополії Берна правління включає по одному представнику від кожного кантону і по одному представнику від громад кожного кантону плюс ще стільки інших представників громад. При цьому представники кантонів для балансу мають подвійний голос;
• асоціації існують за рахунок внесків членів, які рахуються від кількості голосів, але для членів без права голосу теж можуть бути встановлені внески

Таким чином, статистичний і функціональний підхід до визначення агломерацій в Швейцарії можуть відрізнятись, що дає можливість більш гнучко застосовувати інструменти регіональної політики для розвитку агломерацій. Але очевидно також, що агломераціям і метрополіям відводиться значна роль в житті Швейцарії, тому зрозуміло, що вони є важливим фокусом швейцарської регіональної політики. Варто також звернути увагу, що коли мова йде про метрополії (великі агломерації), то наголошується їх роль як двигунів економічного розвитку і їх значення для міжнародного позиціонування країни.

 

Чому агломерації підняли мобільність в пріоритет

 

AggloPol, політика, спрямована на підтримку і розвиток агломерацій, була започаткувала у 2001 році. Ключовим поштовхом стала зокрема проблема мобільності - усвідомлення того, що з великим обсягом транспортного сполучення в агломераціях можна впоратися лише за умови співфінансування федеральним урядом транспортних проєктів кантонів та громад.

В документі «Доповідь (звіт) щодо федеральної агломераційної політики» (Bericht zur Agglomerationspolitik des Bundes 2016+) визначено три периметри дій AggloPol – агломерації, стратегічні підрайони – території  в межах агломерацій, які стали або можуть стати їх центрами, - та метрополії.

AggloPol може бути спрямована:

• на розвиток співпраці вертикальної, горизонтальної та багатосекторальної співпраці;
• координації питань розселення та транспорту;
• сталий розвиток;
• забезпечення соціальної згуртованості;
• посилення конкурентоспроможності;
• балансування додаткових навантажень, пов’язаних з виконанням завдань на благо всього регіону, а іноді навіть на благо всієї країни.
•  

PAV / NAF — гроші на транспортні рішення

 

Програма агломераційного транспорту (Programm Agglomerationsverkehr, PAV) є центральним елементом реалізації політики AggloPol. Для її забезпечення у 2006 році було створено Фонд інфраструктури для фінансування транспортної інфраструктури агломерацій, який у 2018 році був  замінений постійним Національним фондом дорожнього та агломераційного транспорту (NAF).

З 2007 року розпочався прийом заявок для першого покоління проєктів в рамках PAV, кожне з яких базується на чотирирічному циклі. Нещодавно, з 2024 року стартувало уже п’яте покоління проєктів PAV, на фінансування яких подало заявку 42 агломерації (в попередньому циклі – 32).

 

Trägerschaft — як створити «один голос»

 

Щоб подати заявку громади, кантони і інші партнери в рамках проєкту мають об'єднатись у «Trägerschaft» (керуючий орган, консорціум), визначити, хто буде представляти їх у взаємодії з федеральним урядом («один голос»), показати стратегічне узгодження просторового і транспортного планування.

Заходи, які подаються на фінансування, можуть стосуватись:

• розширення пропускної здатності доріг (розвантаження основних та об'їзних доріг та перехресть);
• управління дорожнім рухом (системи контролю дорожнього руху, коригування інфраструктури з метою покращене управління дорожнім рухом);
• покращення безпеки вуличного простору;
• багато- та інтермодальних пересадочних пунктів;
• мережі пішохідних та велосипедних доріжок та іншої пішохідної та велосипедної інфраструктури;
• розвитку трамваїв та легкого рейкового транспорту;
• модернізація зупинок;
• інфраструктура та модернізації автобусів/громадського транспорту, зупинок, інфраструктури електрифікації або переобладнання на електробуси;
• громадської інфраструктури для електромобільності в приватному транспорті;
• комерційні перевезення та логістика.

Проєкти агломерацій конкурують за підтримку.

 

MOCA — як обирають проєкти (і чому це важливо)

 

Відбір проєктів відбувається за індикаторами MOCA (Monitoring und Controlling Agglomerationsverkehr):

• частка моторизованого індивідуального транспорту у щоденних подорожах
  – покажчик ступеня залежності агломерацій від автомобілів;
• кількість потерпілих (поранених і загиблих) на автошляхах на 1 000 осіб (враховуючи мешканці і зайнятих);
• частка населення, яке проживає у зонах різних класів обслуговування громадським транспортом (A–E), які визачаються залежно від відстані до найближчої зупиники і регулярності руху транспорту по ній;
• частка працівників, чиї робочі місця знаходяться в тих самих класах обслуговування громадським транспортом (A–E) - вимірює доступність робочих місць громадським транспортом;
• щільність населення й працюючих на гектар забудованої зони - вказує на ефективність землекористування та ущільнення.

Федеральне і місцеве (кантони і громади) фінансування відібраних проєктів відбувається в пропорції приблизно 50 на 50% залежно від проєкту. Так, зокрема на четверте покоління проєктів уряд зі свого боку виділив 1,6 мільярда швейцарських франків.

Таким чином, пріоритетом підтримки державної підтримки в рамках агломераційної політики є розвиток транспортного сполучення, яке є ключовим для міського розвитку і є передумовою «зв’язності» як в мережі  поселень всередині агломерацій, так і в національній мережі агломерацій.

 

ПЛАНУВАЛЬНІ ДОКУМЕНТИ НА РІВНІ КАНТОНІВ І ГРОМАД

 

Кантональні плани: стратегія не для кабінету

В Швейцарії законодавчо встановлена зобов’язання кантонів розробляти лише просторові плани (орієнтовні плани, Richtpläne).  Згідно ст. 8.1 Закону про просторове планування 700 (Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG)) :

Кожен кантон розробляє просторовий план, у якому зазначається щонайменше:

1. як кантон повинен розвиватися просторово;
2. як узгоджуються між собою просторово значущі дії з огляду на бажаний розвиток території;
3. у якій часовій послідовності та якими засобами мають бути виконані завдання.

Постанова про просторове планування (Raumplanungsverordnung, RPV) 700.1 від 28.06.2000 просторово значущі дії визначає наступним чином:

Конфедерація, кантони та громади здійснюють просторово значущі дії, зокрема, коли вони:

a. розробляють або затверджують просторові та зональні плани, концепції, галузеві плани і необхідні для них базові документи;
b. планують, будують, змінюють або експлуатують публічні або в інтересах громадськості будівлі і споруди;
c. надають концесії або дозволи на будівництво та споруди, а також на вирубку лісу, водокористування, видобуток, транспортування чи інші права користування;
d. надають фінансові внески на будівництво і споруди, зокрема для заходів з охорони водних ресурсів, транспорту, забезпечення, житлового будівництва, покращення земель, водокорекцій або захисних заходів.

Просторовий план по суті є ключовим стратегічним документом на рівні кантону так само, як Просторова концепція – на рівні країни. Терміни його перегляду не фіксовані, але на практиці це відбувається раз в 5-10 років. Ст.11 Закону визначає, що ці плани затверджуються Федеральною радою і після цього набувають обов’язкової юридичної сили.

Як приклад можна розглянути просторовий план кантону Берн. Це об’ємний документ (більше 300 сторінок), який складається просторової концепції кантону Берн, стратегій та заходів. В документі визначено 6 стратегічних цілей:

1. економно використовувати землю і запобігати розпорошеній урбанізації;
2. узгодити розвиток транспортного сполучення з розвитком поселень;
3. створювати просторові умови для розвитку економіки;
4. підвищувати якість і формувати житлові та робочі простори з урахуванням локальної специфіки;
5. захищати ландшафт та природні ресурси;
6. сприяти розвитку функціональних просторів і регіональних сильних сторін

Далі аналогічно, як в Просторовій концепції, визначені просторові цілі відносно різних типів територій:

• посилювати роль агломерацій і міських ядер як двигунів розвитку;
• здійснювати цілеспрямоване ущільнення в агломераційних поясах і за осями розвитку;
• забезпечувати концентрацію сільських громад навколо центрів
• сприяти збереження житлових і економічних зон в гірських районах;
• захищати і дбати про високогірні території

Стратегії перетворюють основні цілі на тематичні завдання, під які далі визначають конкретні заходи (проєкти).

Другий документ, який розробляється на рівні кантонів, – це чотирьох річні кантональні програми впровадження (Kantonale Umsetzungsprogramme, KUP) в рамках NRP. Їх розроблення передбачено ст.15 Закону  про регіональну політику 901.0:

Кантони розробляють на основі вимог багаторічної програми разом зі своїми партнерами з розвитку, регіональними офісами або іншими регіональними акторами багаторічні кантональні програми впровадження і періодично їх оновлюють.

Посібник з підготовки програм впровадження визначає наступну структуру таких документів, яка аналогічна стандартним заявкам (карткам проєктів), які використовуються зокрема для фінансування проєктів з ДФРР, тільки тут мова йде про всю програму:

• SWOT-аналіз
• стратегічна рамка (узгодженість зі стратегією економічного розвитку кантону, зі структурним планом, кантональними зобов'язаннями щодо транскордонного співробітництва);
• цілі програми та моделі впливу (input –ouput- outcome- impact);
• процеси (залучення учасників, відбір проєктів, моніторинг)
• територія охоплення;
• вартість та план впровадження;
• заявка на фінансування в рамках NRP на період (розбивка по типам внесків, підтвердження кантонального внеску).

Актуальні програм впровадження доступні за посиланням.

Варто звернути увагу, що в структурі таких програм передбачено узгодження з кантональними стратегіями розвитку. Їх розроблення не передбачене законодавчо, але федеральний уряд заохочує їх розроблення і багато регіонів такі стратегії розробляють. У програмах можна знайти посилання такі документи. Здебільшого мова йде про достатньо компактні візійні документи, які в загальному визначають бачення і основні стратегічні цілі.

 

Місцеві документи: від стратегії до зонінгу

 

Ієрархію просторових планувальних документів на місцевому рівні продовжують плани землекористування (Nutzungspläne), які визначають будівельні, сільськогосподарські та захисні зони. Ст. 14 Закону про просторове планування 700 передбачає, що кантони забезпечують, щоб вся територія кантону була розділена на відповідні зони. Ці положення фактично накладають зобов’язання на громади щодо розроблення таких планів. Відповідні норми також часто містяться в кантональному законодавстві.

На кантональному рівні теж можуть міститись норми щодо розроблення стратегічних документів, але такі норми є не в усіх кантонах. Проте багато громад, особливо великі міста свої стратегії розробляють. Зокрема, усі п’ять найбільших міст Швейцарії мають стратегії. Слід звернути увагу на такі особливості цих стратегій:

• такі документи здебільшого носять візійний характер (опис бачення і ключових стратегічних цілей, декілька десятків сторінок);
• вони переважно так чи інакше  пов’язані з просторовим планування, наприклад містять просторову концепцію розвитку міста або посилаються на документи просторового планування, в яких їх цілі реалізуються;
• в них слово «стратегія» часто вживається в множині (Strategien 2040 Zürich), тобто швидше в тому значенні, в якому в Україні говорять про стратегічні цілі.

 

Тун — практичний кейс регіональної координації

 

Розглянемо набір стратегічні документів місцевого рівня на прикладі міста Тун в кантоні Берн, яке є одинадцятим за величиною містом Швейцарії і має біля 43 тисяч мешканців.

Основні планувальні документи міста Тун:

• Стратегія міського розвитку, короткий документ (24 стор.), у якому визначено 14 пріоритетних (під) стратегій, зокрема:
• сприяти розвитку привабливого житла;
• посилювати привабливість як місця локалізації бізнесу;
• покращувати туристичні пропозицій;
• розвивати та оновлювати місто в існуючих межах, обережно ставлячись до розширення;
• забезпечувати сталий розвиток природнього середовища та ландшафту;
• управляти міською мобільністю ефективно і з врахуванням екологічних вимог;
• задовольняти потреби міста в енергії екологічно безпечним способом;
• посилювати співпрацю міста в агломерації
• Концепція міського розвитку 2035 (Stadtentwicklungskonzept, STEK 2035), більш розгорнутий документ (116 стор.) просторового планування, який «акумулює» стратегію та визначає пріоритети просторового міського розвитку за на п'ятьма стратегічними напрямками (стратегіями - Strategien, Strategiebereiche): «житло», «робота», «зони та центри змішаного використання», «ландшафт та відкриті простори» та «міський простір та мобільність», а також формує основу для нових будівельних норм та плану зонування. Кожна стратегія розписана за такою структурою – ключові ідеї, цілі, реалізація в заходах, концепціях та процедурах і містить схематичну мапу майбутнього стану міста;
• Дорожня карта розвитку центру міста (Reiseführer Innenstadt), яка може слугувати дуже цікавим зразком реалізації концепції інтегрованого планування центру міста і містить як концептуальні ідеї, так і конкретні просторові рішення з часовою послідовністю їх реалізації.

 

Малюнок 6. «LE FIL BLEU» центру міста Тун (буквально «синя нитка» - метафоричний вислів, який може означати і провідну ідею (аналог «червона нитка» в укр.) і туристичний маршрут)

 

• План зонування (в форматі ГІС) і Правила забудови (Baureglement);
• Стратегія житлового будівництва до 2030 року;
• Загальна транспортна концепція міста Тун до 2035 року

На сторінці міста, де представлені основні планувальні документи, є також розділ «регіональна співпраця», в якому згадується про розвиток Туна в контексті трьох функціональних територій, які частково перетинаються:

• Простір розвитку міста Тун (Entwicklungsraum Thun, ERT) - функціонує як асоціація ОМС громад,  перші кроки по налагодженню співпраці між якими були здійснені ще у 1970 році. Станом на сьогодні вона включає 38 громад-членів, має 6 тематичних комісій:

• з природних ресурсів, звалищ та транспорту;
• з ландшафту;
• з сільського господарства;
• з енергетики та мобільності
• з пенсійних питань;
• з питань економіки;
• (комітет) з питань діяльності і розвитку асоціації

Простір розвитку Тун, згідно статуту асоціації, є

• планувальним регіоном відповідно до законодавства про просторове планування, готує і схвалює передбачені законодавством просторові плани;
• у співпраці з кантоном представляє інтереси агломерацї Тун у рамках політики агломерації;
• разом з іншими планувальними регіонами бере участь в підготовці регіональної програми впровадження в рамках NRP і реалізації її заходів

• Агломерація Тун, як видно з наведених нижче мап, покриває частково територію, охоплену Простором розвитку Тун, і є територією, на яку поширюється політика агломерацій і її інструменти, пов’язані з розвитком мобільності. Вона впроваджується через Програму агломерації уже 4 покоління (Agglomerationsprogramm V+S Thun 4. Generation), за розроблення якої разом з кантональними підрозділами і за координацію якої відповідає ERT

 

Малюнок 7. Зона розвитку Тун (зверху) і агломерація Тун (знизу)

 

• Тун також входить до функціонального регіону Тун — Західна частина Оберланд (Thun–Oberland West, TOW), який є частиною кантону Берн і включає в себе 51 громаду і три планувальні райони – ERT  і ще два – Кандерталь і Оберзімменталь-Зааненланд (Kandertal, Obersimmental-Saanenland), 165 000 мешканців, з яких майже 80% проживає в ERT. Планувальним документом для TOW є Комплексна регіональна концепція транспорту і розселення регіону (Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept Thun-Oberland West RGSK TOW), яка враховує як просторовий план кантону, так і планувальні документи міст і планувальних регіонів, які входять до складу TOW. Цей документ містить достатньо ґрунтовний просторовий аналіз регіону і тенденцій в сфері транспорту, просторову концепцію регіону, стратегії, які  традиційно для документів просторового планування простору секторально (розселення, ландшафти, транспорт і тп) і територіально орієнтовані, і заходи. Документ має силу регіонального просторового плану. Згадана вище агломераційна програма узгоджена з RGSK TOW. В рамках TOW розробляється також спільна програма фінансування (NRP-Förderprogramm Thun-Oberland West)  для реалізації NRP відповідно до кантональної програми впровадження.

Таким чином:

• навіть відносно невелике місто, незважаючи на формальне зобов’язання підготувати лише один документ, має достатньо широкий набір планувальних документів, які мають різні цілі, але добре узгоджені між собою;
• інтегрований підхід, який поєднує просторове і стратегічне планування, реалізуються на усіх рівнях – федеральному, кантональному, місцевому;
• місто при плануванні свого розвитку розглядає себе в контексті різного масштабу функціональних територій, кожна з яких є об’єктом тої чи іншої регіональної політики.

Загалом, можна сказати, що проаналізований нам підхід до планування регіонального розвитку підтверджує  репутацію «швейцарської якості». Цей підхід характеризується чіткою орієнтацією на актуальні виклики з врахуванням того, як вони проявляються в різних територіях, наявністю добре узгоджених між собою планувальних документів різного типу і рівня, їх підкріпленням ресурсами і конкретними інструментами, відслідковуванням ефективності і регулярним переглядом. І ще – ефективною співпрацею різних владних інституцій як горизонтальною, так і вертикальною, коли адміністративні межі громад чи кантонів не заважають ставити і досягати спільних цілей.

Швейцарські підходи містять багато корисних практичних ідей (функціональні території, модельні проєкти, конкурсний підхід, індикатори, револьверні фонди тощо). Але Україні потрібно не копіювати механічно і все відразу, а починати з невеликих пілотних проєктів, оцінювати їх результати і тоді вже їх поширювати і унормовувати.

---

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).