Авторка: Олена Бойко, консультантка Ради Європи

---

Парламентський Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування 12 травня 2025 року представив проєкт Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку співробітництва територіальних громад (№11412). За результатами засідання Комітету 29 квітня 2025 цей проєкт рекомендовано Верховній Раді України прийняти в другому читанні та в цілому.

Під час заходу були представлені основні положення законопроекту, які сприятимуть покращенню співпраці між територіальними громадами та посиленню регіонального розвитку в Україні.

Закон України «Про співробітництво територіальних громад», один із перших «децентралізаційних» законів, прийнято ще у червні 2014 року з метою «визначення організаційно-правових засад співробітництва територіальних громад, принципів, форм, механізмів такого співробітництва, його державної підтримки, фінансування та контролю».

Міжмуніципальне співробітництво є одним із ефективних інструментів подолання викликів, спричинених російською військовою агресією, з якими територіальні громади наразі стикаються щодня. Об`єднання ресурсів та потенціалу дозволяє громадам-партнерам долати поточні виклики ефективніше, аніж поодинці.

Саме тому увага до удосконалення законодавчого забезпечення співробітництва територіальних громад є актуальною і нагальною.

 

Яка мета змін до закону про співробітництво?

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту 11412, його метою є «удосконалення порядку ініціативи, організації співробітництва територіальних громад, припинення співробітництва, спрощення процедур укладання та припинення договірних відносин, що сприятиме розвитку міжмуніципальних зв`язків та реалізації територіальними громадами спільних проектів для покращення якості надання публічних послуг жителям, сприятиме розвитку територіальних громад».

Поштовхом до змін стали ініціативи самого місцевого самоврядування: практика довела, що процедури організації співробітництва складні, а в умовах воєнного стану окремі з них є організаційно неможливими. При цьому є спільні проекти, впровадження яких є невідкладними, тобто немає часу на довгі підготовчі процедури та бюрократичні умовності. Наприклад, це стосується проектів національної безпеки, оборони, подолання наслідків російської збройної агресії тощо.

Окрім того, форми співпраці територіальних громад трансформуються, виникає потреба більш ретельного урегулювання різних етапів реалізації проектів співробітництва.

 

У чому полягає спрощення процедур співробітництва, передбачене законопроектом?

Насамперед, це спрощення процедур ініціювання. Наприклад, у разі, якщо до схвалення проекту договору про співробітництво один із потенційних суб’єктів співробітництва відмовився від участі у співробітництві, комісія може прийняти рішення про підготовку нового проекту договору про співробітництво. Тобто, не потрібно заново «з відправної точки» починати процеси. Це суттєва економія часу та ресурсів ініціаторів співробітництва.

Суб`єкти ініціативи не будуть звітуватись перед Мінрозвитку. А до набрання чинності Законом України «Про публічні консультації» порядок проведення публічних консультацій органами місцевого самоврядування визначатиметься рішеннями рад.

Більше того, вимоги, передбачені статтями 5-8 закону щодо ініціювання, переговорів, створення комісії, схвалення проекту договору, можуть не застосовуватися на період дії воєнного стану та шість місяців після його припинення (скасування) для договорів, що стосуються підтримки сектору безпеки та оборони, ліквідації наслідків збройної агресії, забезпечення прав і свобод ВПО, створення умов для реабілітації Захисників та Захисниць, ветеранів війни та членів їх сімей. Ці положення також можуть не застосовуватись на період дії надзвичайного стану для договорів, що стосуються  ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій державного, регіонального та місцевого рівнів.

 

Законопроект передбачає удосконалення прозорості та відкритості процесів ініціативи. У який саме спосіб?

Законодавець передбачає, що робота комісії з підготовки проекту договору про співробітництво працюватиме прозоро і відкрито, а саме: засідання підлягатиме відеофіксації. Сам відеозапис, що стане  невід’ємною частиною протоколу засідання Комісії,  має оприлюднюватись на офіційних веб-сайтах усіх суб’єктів співробітництва протягом 5 робочих днів та зберігатиметься не менше 5 років. А рішення комісією прийматиметься більшістю від її складу.

 

Чи передбачені зміни у процедурах фінансування?

Законодавець уточнює, що у разі узгодження між суб’єктами співробітництва фінансування заходів співробітництва може розпочинатися раніше наступного бюджетного періоду в межах бюджетних призначень. Це зробить процес співробітництва незалежним від умовностей бюджетного року.

 

Чи є зміни вимог до самих договорів про співробітництво?

Пропоновані в цій частині зміни до закону передбачають лише уточнення, що передача як «первинних», так і додаткових договорів до Мінрозвитку має бути не пізніше як на 5 день з дня підписання, бо наразі не всі сумлінно і швидко передають договори для внесення в базу Реєстру про співробітництво територіальних громад. Також уточнюється, що пролонгація договорів може відбуватись без проведення публічних консультацій.

 

Яким буде звітування та моніторинг?

На запит представників місцевого самоврядування, чинні положення закону про звітування взагалі вилучаються. Передбачається, що моніторинг договорів буде здійснюватись Мінрозвитку за даними Реєстру про співробітництво територіальних громад виключно за вичерпним переліком критеріїв, а саме: загальна кількість договорів про співробітництво; кількість договорів про співробітництво за формами; кількість договорів про співробітництво за галузями економіки; кількість територіальних громад - суб`єктів співробітництва; кількість договорів про співробітництво, які припинено; кількість договорів про співробітництво, договірні відносини яких не виконуються. Таким чином, з одного боку відбудеться спрощення процедур нагляду за процесами співробітництва, а з іншого - вибудується логічна система щоквартального моніторингу. Адже задача полягає не в контролі, а в тому, щоб держава тримала, як кажуть, «руку на пульсі» і своєчасно приймались ефективні рішення на підтримку міжмуніципального партнерства. 

 

У законі не диференційовано процедури припинення співробітництва у зв`язку із закінченням строку договору та достроковим припиненням співробітництва. Чи очікуємо ми тут зміни?

Так, законопроектом передбачено і спрощення процедур припинення співробітництва. Наразі потрібно рішення місцевої ради для завершення договірних відносин в усіх випадках, що не логічно, наприклад, коли договірні відносини виконано уповні і строк дії договору сплинув, або коли відбулись зміни адміністративно-територіального устрою, у результаті яких усі суб’єкти співробітництва об`єднуються в одну територіальну громаду. Законодавець пропонує у таких випадках завершення договірних відносин з дня настання таких обставин. А у разі прийняття рішення судом про припинення співробітництва - з дня, наступного за днем набрання законної сили рішенням суду.

 

Проектом передбачено нову додаткову форму співробітництва – агломерації. Що це і навіщо?

Наразі стаття четверта закону передбачає виключний перелік із п`яти форм співробітництва, а саме:

«делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;

реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;

спільного фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, об’єктів інфраструктури;

утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій, спільних об’єктів інфраструктури;

утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень».

Законопроектом передбачено додати нову форму співробітництва у вигляді агломерації. При цьому законодавець пропонує її регулювання здійснювати окремим законом. Це аргументовано організаційно-правовими складнощами такої форми, особливостями організації та системи врядування.

Варто зазначити, що агломерація набуває актуальності, про що свідчить створення та активна діяльність Львівської агломерації. Її позитивний приклад став для парламенту аргументом до розширення самих форм співпраці територіальних громад.

 

Коли нам очікувати нових змін до закону?

Передбачається, що набуття чинності законом після його прийняття парламентом в цілому відбудеться через місяць з дня опублікування закону крім утворення агломерації як нової форми співробітництва. Це положення набирає чинності з дня набрання чинності окремим законом, що визначає порядок утворення агломерації. Наразі триває робота над законопроектом, сподіваємось на його появу найближчим часом.

І невідкладно набуває чинності доручення Кабміну протягом 1 місяця з дня опублікування цього закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим законом.

 

Які очікування від прийняття зазначених змін до закону?

Насамперед, прогнозуємо активацію процесів співробітництва за рахунок спрощення процедур ініціативи, організації та припинення співробітництва. Зрештою, маємо надію, що у такий спосіб співробітництво стане дієвим інструментом у процесах відновлення територіальних громад від наслідків російської збройної агресії, поштовхом до місцевого економічного і соціального розвитку. Окрім того, практики співробітництва можуть стати ефективним майданчиком обміну досвідом, що наразі теж важливо для дієвого менеджменту на місцях.

І що важливо, це допоможе малим громадам в роботі з програмами ЄС, а також стимулюватиме роботу національного проекту «Пліч-о-Пліч», який створений для об’єднання громад-партнерів (тилових і центральних) з громадами-форпостами, що знаходяться на лінії бойового зіткнення або поблизу кордонів.

 

Яка роль Ради Європи у підтримці співробітництва територіальних громад в Україні? І чи є зв’язок між міжмуніципальним співробітництвом та євроінтеграційними процесами?

Програми Ради Європи та її Центру експертизи багаторівневого врядування, вже традиційно багато років є добрими партнерами у підтримці розвитку місцевого самоврядування в Україні, у тому числі міжмуніципального партнерства. Це і системні дослідження стану процесів співробітництва, і вивчення та оприлюднення кращих українських та зарубіжних практик, і експертна підтримка. 

Сьогодні увагу до цього питання в Україні підсилюється також з огляду на євроінтеграційні процеси, де роль співпраці громад між собою та транскордонної співпраці є складовою плану інтеграції у європейську демократичну спільноту. Зрештою, це підтримка на рівні громад обороноздатності та стійкості України в умовах повномасштабної російської збройної агресії.

Співробітництво територіальних громад – це шлях до зміцнення спроможності та крок до відновлення і подальшого розвитку у кращих європейських традиціях згуртованості і злагодження. То ж кінцева наша спільна мета – сильні громади у вільній, незалежній європейській країні. Тому підтримка міжмуніципального, метрополійного та транскордонного співробітництва є й надалі пріоритетом Ради Європи.

---

Погляди, викладені в цій публікації, є відповідальністю його авторки і можуть не співпадати з офіційною політикою Ради Європи.