На розгляді Верховної Ради України є законопроєкт “Про дерадянізацію порядку вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України” № 8263 від 05 грудня 2022 року.

Наразі Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування завершив опрацювання при підготовці його до другого читання. Комітет 13 липня підтримав на своєму засіданні оновлений текст законопроєкту з новою назвою: «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України». Експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» проаналізували законопроект, який планується до розгляду найближчим часом в залі парламенту.

---

Яка мета законопроєкту 8263.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроєкту, «метою прийняття законопроекту є законодавче визначення порядку врегулювання окремих питань адміністративно-територіального устрою незалежної України, а також затвердження окремих засад функціонування територіальних одиниць України, зокрема врегулювання порядку їх утворення, ліквідації, встановлення та зміни межі, віднесення до різних категорій, найменування та перейменування тощо».

Як наразі регулюються питання адміністративно-територіального устрою.

Питання адміністративно-територіального устрою закріплені в Конституції України: у статті 132 визначено засади територіального устрою України, стаття 133 визначає систему, стаття 92 встановлює, що виключно законами визначається територіальний устрій, а стаття 85 регламентує повноваження парламенту з цих питань.

Але досі, на жаль, питання адмінтерустрою регламентуються архаїчним Указом Президії Верховної Ради Української РСР “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” 1981 року. Він має застарілі поняття, оперує неактуальними нормами. Проте навіть ним взагалі не врегульовано питання правового статусу, критеріїв, класифікації адміністративно-територіальних одиниць, визначення повноважень щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою тощо.

Іншою проблемою правового регулювання є відсутність змін до Конституції України в частині децентралізації, де серед іншого мали б уніфікуватись дефініції і щодо адміністративно-територіального устрою.

Отже, питання осучаснення законодавчого забезпечення засад адміністративно-територіального устрою є актуальним.

Що пропонує законопроєкт

Головна задача законопроекту №8263 – забезпечити осучаснення правового регулювання окремих питань адміністративного-територіального устрою.

У першу чергу – визначення статусу населених пунктів, процедура їх створення, ліквідації, встановлення та зміни меж, віднесення населених пунктів до інших категорій та правові наслідки цього. Окрема увага приділена створенню та ліквідації, встановленню та зміні меж районів, районів у містах.

Особливо актуальним наразі постає питання зміни назви населених пунктів, тому в проєкті також приділено увагу процедурі найменування та перейменування населених пунктів, районів, районів у місті.

Чи врегульовані інші питання адміністративно-територіального устрою у законопроекті №8263, наприклад, питання утворення (зміни) меж територіальних громад тощо.

На жаль, окрім зазначених аспектів, проєкт №8263 не містить ширшого регулювання засад адміністративно-територіального устрою. Але такий крок був, вочевидь, свідомим і обумовленим складністю регулювання питань, з огляду на те, що досі не були прийняті зміни до Конституції України в частині децентралізації, які б дали змогу логічно побудувати систему регулювання основних засад адміністративно-територіального устрою.

Ймовірним наступним кроком законодавця може бути повернення до розгляду законопроєкту №4664 (про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України). Цей проєкт є, так би мовити, «розширеним варіантом» нинішнього №8263. Він містить визначення понятійно-категорійного апарату, засади адміністративно-територіального устрою. У №4664 визначено місце територіальної громади в системі адміністративно-територіального устрою. Також №4664 пропонує вирішення питань оскарження рішень щодо адміністративно-територіального устрою, функціонування державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць, регулювання питань зміни областей тощо. І що важливо, цей проєкт пропонує регулювання функціонування органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у разі зазначених змін.

Чому проєкт у першому читанні мав у назві аспект «дерадянізації».

Певно, логіка законодавця полягала саме у відході від ганебної практики використання законодавчої бази радянського періоду, адже порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою був прийнятий ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР, і, як зазначалось, залишвється чинним. У ньому є багато термінів, які наразі взагалі не є вживаними: «Президія Верховної Ради Української РСР», «ради народних депутатів», «республіканські органи» тощо.

Які категорії населених пунктів пропонує законопроєкт.

Законопроект №8263 має на меті позбавитись від архаїчних понять міст обласного та районного значення, селищ міського типу. І при цьому нові назви не пропонує, оскільки Конституція України оперує поняттями «місто», «село», «селище». Тому населеними пунктами вважатимуться саме місто, селище та село.

Чи будуть змінені категорії населених пунктів після прийняття закону.

Законопроєкт передбачає, що населені пункти, які до дня набрання чинності цим Законом було віднесено до категорії селищ міського типу, з дня набрання чинності цим Законом відноситимуться до категорії селищ. Міста республіканського, обласного та районного значення будуть просто в категорії міст. Інших змін в категоріях не передбачено.

З якою метою у законопроєкті вводиться нове поняття «поселення».

Відповідно до статті 133 Конституції України, «систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села». Однак на практиці ми маємо компактні поселення і поза межами міст, сіл, селищ. Наприклад, поселення на території садових товариств. Або наразі є актуальним поселення в «мобільних» забудовах для внутрішньо переміщених осіб, що постраждали від російської агресії. І питання правового статусу таких місць проживання наших громадян також варто унормувати у правовому полі.

Тому №8263 пропонує визначення поняття поселення: «є компактним місцем проживання людей за межами населеного пункту, яке не має сталого складу населення».

Окрім того, проєкт передбачає унормування питань порядку включення поселень до складу міст, селищ, сіл.

Як враховуватиметься громадська думка.

Законопроєктом передбачено громадське обговорення при прийнятті рішень з питань адміністративно-територіального устрою. При чому з окремих питань воно є обов`язковим, зокрема при утворенні населених пунктів, утворенні (ліквідації) районів у місті, при зміні категорії населених пунктів, перейменуванні чи найменуванні, при включенні поселень до складу населених пунктів. А порядок проведення такого громадського обговорення визначається відповідною місцевою радою.

Хто має право зміни адміністративно-територіального устрою.

У цьому проєкті законодавець максимально врахував інтереси держави та громад у визначенні суб`єкта як ініціативи, так і суб`єкта прийняття рішення, але відповідно до положень Конституції України.

Так, утворення, ліквідація, встановлення (зміна) меж районів, зміна адмінцентру району, встановлення та зміна меж міста, включення поселення до складу міста, віднесення сіл, селищ  до категорії міст здійснюватиметься Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Найменування (перейменування) населених пунктів здійснюватиметься також парламентом.

А ось утворення населених пунктів, віднесення сіл до категорії селищ (чи навпаки: селищ до категорії сіл) пропонується покласти на Уряд. Зміна меж сіл та селищ стане правом відповідних місцевих рад, якщо це не призводить до зміни меж території громади (в іншому випадку – це повноваження Уряду на підставі подання місцевої ради).

Хто фінансуватиме витрати при зміні адміністративно-територіального устрою.

До цього чутливого питання законодавець застосував принцип справедливості: хто є ініціатором, той і фінансує заходи по зміні в системі адміністративно-територіального устрою.

Чи пріоритетний №8263 в умовах дії воєнного часу.

Законопроєкт є важливим і в ці нелегкі часи передусім тим, що встановлює процедури зміни адмінтерустрою, які, на жаль, є неминучими саме з огляду на військову агресію та масштабні руйнування цілих населених пунктів та виникненню нових поселень для внутрішньо переміщених осіб.

Які очікування після прийняття №8263.

Вочевидь, найбільшим позитивом у прийнятті №8263 стане врегулювання окремих питань адміністративно-територіального устрою, як перший крок до більш глибинних змін у цій царині. І, звісно, це відхід від рудименту «радянського» законодавства, що вже давно б мало бути вирішеним. Зрештою, процедури змін адмінтерустрою мають стати гнучкими та відповідати викликам сьогодення.

Яка роль Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» в урегулюванні питань законодавчого забезпечення засад адміністративно-територіального устрою України.

Проєкт USAID “Підвищення ефективності роботи і підзвітності органів місцевого самоврядування” (“ГОВЕРЛА”) сприяє Уряду України у впровадженні реформи децентралізації. Усвідомлюючи важливість чітких правил формування системи адміністративно-територіального устрою України, Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» від початку свого існування приділяла максимальну увагу законодавчим ініціативам з цього питання, надаючи експертну, аналітичну та організаційну допомогу при підготовці законопроєктів №4664, №8263, аналізі ініціатив змін до Конституції України в частині децентралізації. Варто відмітити, що переважна більшість пропозицій та рекомендацій консультантів проєкту була підтримана та врахована при опрацюванні названих законопроєктів. Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» й надалі матиме за пріоритет питання адміністративно-територіального устрою України і сподівається на швидке прийняття парламентом законопроєкту №8263.