Мазовецький воєвода Яцек Козловський у програмі "Погляд" на "5 каналі" розповів про те, за що повинен відповідати префект і які права він матиме, чому не можна зловживати розпуском органів місцевого самоврядування і як захистити самоврядування від надмірного втручання уряду, а також про те, на чиєму боці симпатії поляків в українсько-російському конфлікті.

ПОЛЬСЬКА РЕФОРМА САМОВРЯДУВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗУВАЛА КРАЇНУ ТА СТАЛА ФУНДАМЕНТОМ УСІХ ДЕМОКРАТИЧНИХ ЗМІН

– Наскільки відомо, ви консультуєте український уряд у галузі закону про префектів…
– Так, мене попросили до такої спільної роботи як консультанта, експерта і практика, бо я вже вісім років є воєводою в найбільшому воєводстві Польщі. А "префект" – це аналог нашого "воєводи".

– Ви вже ознайомилися з українським проектом реформи самоврядування. Коли влада писала проект, вона представляла його суспільству як аналог польської реформи самоврядування. Яка різниця між польським варіантом і українським?
– Це не є принципові відмінності. Ми вважаємо, що польська реформа самоврядування децентралізувала країну та стала фундаментом усіх наших демократичних змін. І вони стабілізують та посилюють демократію і дуже добре служать жителям, мають високий рівень схвалення. Відмінність стосується самого визначення позиції префекта, який трошки інакше… він базується на французькому прикладі цивільної служби. Воєвода незалежний від місцевих політичних впливів, але він є політиком, він підлягає прем'єрові. Зазвичай, коли змінюється прем'єр – змінюється і воєвода. В Україні префект має бути більш незалежним від політичних змін, як у Франції…

– Тобто префект в Україні має бути не-політиком, так?
– Так.

– Як ви вважаєте, як краще?
– Важливо, насамперед, щоб префект був вільним від політичних впливів місцевого середовища, того регіону, в якому він керує урядовою адміністрацією. Бо це важливий представник уряду, і він має представляти уряд, а не політичні сили. Його не жителі призначають, а уряд. Щоб він провадив політику уряду.

– І все ж як, на вашу думку, краще?
– І одне, і друге рішення має як свої переваги, так і недоліки. Префект, що є незалежний політично, і від нього вимагається, щоб він не виявляв політичних поглядів – такий урядовець розглядається, як більш незалежний самими жителями регіону. І він більш об'єктивний, викликає більшу довіру, особливо серед прихильників опозиції. З іншого боку, префект, що є політично заангажований у політику правлячої партії, може краще реалізовувати політику уряду. Мені важко сказати, що є краще, але важливо, щоб у нього була політична незалежність від місцевого середовища. Як польське рішення, так і українське відповідають цій вимозі.

– Основна одиниця польського самоврядування – "гміна", у нас – "громада". Як вони з'явилися у вас?
– У Польщі до 1989 року, подібно до інших країн соцтабору, панував принцип повної централізації. Народні ради, які існували у нас і які є в Україні, були фіговим листком, який був покликаний створити враження, що якась демократія існує. На ділі органи влади нижчого рівня підпорядковувалися органам влади вищого рівня і така система зумовлювала таке, що виконавча влада навіть на цьому найбільш місцевому рівні була орієнтована на задоволення потреб влади центральної. Так і вибудовувалася схема "гміни – повіти – воєводства – центр". Саме так було спрямовано, а не на вирішення проблем, чого очікують, власне, громадяни. Самоврядування робить владу у гміні залежною від волі жителів, а не від рішення керівників нагорі. Органи самоврядування, якщо вони справді незалежні, мають керівниками тих, кого обирають громадяни і перед якими вони звітують. Це привело до відродження самоврядування в Польщі і появи місцевої влади, яка перестала орієнтуватися на очікування чогось від влади центральної. Вона почала орієнтуватися на очікування громадян.

ЗАВДАННЯМ СУДУ Є ЗАХИСТ ОРГАНУ САМОВРЯДУВАННЯ ВІД НАДМІРНОГО ВТРУЧАННЯ УРЯДУ

– Про функцію нагляду. У вас теж воєвода здійснює функцію нагляду, чи має адміністративні функції? В чому полягає його робота?
– Воєвода відповідає за виконання політики уряду у воєводстві, за безпеку і громадський порядок і ті завдання держави, які не можна децентралізувати.

– Наприклад?
– Наприклад, ви згадували про рішення стосовно іноземного громадянина (Польща нещодавно видворила з країни російського журналіста), який з огляду на безпеку держави має бути депортований. Воєвода виконує завдання, які необхідні державі. Як Польща, так і Україна не є федеральними державами і не прагнуть такими бути. Ми є унітарні держави, і закони однаково діють у нас на всій території країни. Отже, воєвода робить те, що потрібно уряду, а також наглядає за тим, щоб всі норми законодавства виконувались. Важливим для реформи є нагляд над органами самоврядування, але він не може суперечити суті самоврядування, бо якщо він був би владчим, то самоврядування перестало б таким бути. Таким чином, нагляд є дуже обмеженим і є лише наглядом з точки зору законності діяльності органів самоврядування. Воєвода перевіряє, контролює, чи місцеві нормативні акти відповідають нормам, положенням законів держави, але він не може скасувати жодного рішення органа місцевого самоврядування. Він може скасувати це тільки тоді, коли виявить, що це не відповідає законам Польщі. В цьому функція воєводи, який слідкує за тим, щоб житель Щеціна, Закопаного, маленьких сіл у своїй гміні завжди зустрічався з одним трактуванням закону. Але воєвода не може втручатися в те, як орган самоврядування буде реалізовувати свої, місцеві функції. Яким чином відбувається управління ввіреною йому територією, яким чином витрачаються фінанси…

– Чи може воєвода зупиняти рішення громад, яким чином?
– Так, може. Він може скасувати ради гміни, повіту, але тільки тоді, коли виявить, що їхні рішення не відповідають нормам законів.

– Це він сам вирішує, чи суд?
– А орган самоврядування має право оскаржити таке рішення воєводи в адміністративному суді. Це ключовий момент, який гарантує справжню незалежність самоврядування. По-перше, влада воєводи обмежується ситуацією, коли рішення органу місцевого самоврядування суперечить закону, а по-друге, воєвода є рівноправний з органами самоврядування. Саме тому самоврядування має право оскаржити рішення воєводи в суді, і для суду вони є рівноправними сторонами. Це діаметрально протилежна зміна відносно централізованої моделі. Там орган самоврядування мав не дискутувати з центральним органом влади, а виконувати. А тут є відмінність. І це важливо.

– Чи має право польський президент розпускати ради?
– Є дуже виняткові ситуації, коли Сейм або голова ради міністрів може розпустити раду гміни і призначити перевибори, або призупинити діяльність ради на певний період. І навіть призначити комісара з управління гміни. Є дві такі ситуації. Ситуація перша. Це коли орган самоврядування постійно порушує норми законів або конституції. Недостатньо одного порушення. Йдеться про ситуацію, коли орган місцевого самоврядування постійно це робить. У такому випадку за поданням воєводи Сейм може розпустити такий орган і призначити перевибори. Друга ситуація – це така, в якій місцевий орган втратив здатність виконувати обов'язки. Тобто перестав задовольняти громаду. Наприклад, має надмірну заборгованість, вичерпав ресурси, або неналежно керує фінансами і їх недостатньо на функціонування соціальної сфери. У таких ситуаціях також можна призупинити дію такого органа самоврядування. Але це робиться не одноденно. Спершу треба наказати органу провести програму виправлення, і якщо вона не буде діяти, то тоді йде призупинення. Це дуже рідкісні випадки. Я 8 років є воєводою в найбільшому воєводстві Польщі. У нас 314 гмін і 42 повіти – і за 8 років була тільки одна така ситуація.

– А вам не здається, як експерту, що в українському випадку такого буде більше?
– Вони не можуть бути надто частими, але можуть бути винятком із правила, коли орган самоврядування сам приймає рішення щодо того, що стосується місцевої громади. В Польщі такі випадки є рідкісними, і якщо в Україні органи самоврядування реально будуть займатися самоврядуванням, то такі випадки теж мають бути нечастими, з помірністю належить користуватися такими правами президенту чи прем'єру. Важливий і судовий аспект справи. Орган самоврядування, який має бути розпущений, може перед тим оскаржити таке рішення в суді. А завданням суду є захист органу самоврядування від надмірного втручання уряду. Це необхідно. Такі випадки були в Польщі і, мабуть, будуть в Україні. Це важливий запобіжник. Він необхідний, особливо в Україні, де на сході йде війна… Хоч на місцевому рівні такої загрози не існує, але може виникнути загроза в органі самоврядування вищого рівня. Так може бути, що такий орган буде приймати рішення, які суперечать Конституції України…

– Але на Схід це не буде поширюватися. Бо щодо Сходу діє закон, який регулює особливості самоврядування на Донбасі…
– Але я думаю, що ви в Україні ви вірите,як і я не втрачаю такої надії, що хоч ситуація на сході складна – її вдасться внормувати.

СИМПАТІЯ ПОЛЯКІВ НА СТОРОНІ УКРАЇНЦІВ

– Яке взагалі ставлення поляків, Польщі до цієї ситуації? Чи є усвідомлення в Польщі, що тут йде війна за всю Європу?
– Ми усвідомлюємо це і, я думаю, зараз йде зміна ставлення основної частини польського суспільства до України. Думаю, що одноголосно симпатія поляків є на стороні українців. Звичайно, існують певні винятки, маргінальні середовища, але в цілому поляки підтримують Україну в цій ситуації. Даний конфлікт звертає увагу на Україну, на ті проблеми, які є між нашими народами в історії, допомагає їх пояснювати… В цьому нещасті є якась добра сторона – що поглиблюються стосунки між нашими народам, країнами.

– Чи зміниться польська політика щодо України з приходом нового президента і з новими парламентськими виборами? Наскільки вона може змінитися?
– Сподіваюся, що не зміниться. Незважаючи не те, які зміни відбуваються, якої політичної партії буде президент, закордонна політика Польщі, в тому числі щодо України, є незмінною. Так було в минулому – президент Кваснєвський, який представляв ліві сили, представник правих сил Качинський, центрист Коморовський… Їхня політика відрізнялася нюансами, але вона була спрямована на підтримку суверенності України та її європейського шляху.

Тетяна Даниленко