Як співвідносяться загальні правила, які встановлює ЄС для доступу країн-членів до коштів європейської політики згуртованості, і їх власна логіка планування регіонального розвитку?  Перше жодним чином не замінює друге. У всіх країн ЄС є спільні пріоритети, усі вони дотримуються спільних стандартів підготовки базових документів, на основі яких після узгодження з Єврокомісією здійснюється фінансування, усі вони дотримуються спільних правил використання цих коштів та моніторингу його ефективності. Але, готуючи ці документи і визначаючи конкретні напрямки застосування цих коштів, кожна країна відштовхується від свого розуміння актуальних проблем і своїх власних традицій планування свого розвитку. І тому, коли ми говоримо про регіональну політику конкретних європейських країн, ми знаходимо одночасно багато спільного і багато відмінного.

Досвід цього «руху назустріч» у різних країн цікавий для України, яка насправді ще не пройшла навіть половину цього шляху. Огляди особливостей регіональної політики різних європейських країн, які ми публікуємо, покликані сприяти кращому розумінні того, як європейські стандарти поєднуються з національними особливостями і які конкретні рішення в рамках цього поєднання можуть бути підказками і для нас. Цього разу – в фокусі нашої уваги Румунія.

 

РУМУНІЯ ТИПОВА І НЕТИПОВА

Румунія – одна з пост-соціалістичних країн, яка набула членство в ЄС (2007) і НАТО (2004). В Євросоюзі вона сьома  за площею (238 397 км²) і шоста за чисельністю населення (приблизно 20 мільйонів).

Адміністративно Румунія включає 41 повіт (жудець, județ) і столицю Бухарест як окремий муніципалітет. На локальному рівні вона поділена на 103 більші міста (муніципії, municipii), 216 міста або селища (towns, orașe) з меншою чисельністю населення, доходами і повноваженнями та 2 862 сільські громади (комуни, comună). В результаті на одну самоврядну одиницю припадає в середньому біля 6 тисяч мешканців, що говорить про достатньо високу, але не найвищу порівняно з іншими країнами фрагментованість. Але через великий відсоток саме сільських громад Румунія відноситься до країн ЄС з найнижчим рівнем урбанізації – 55% (разом зі Словаччиною, для порівняння для України цей показник становить 69%). Проте в документах Світового Банку зазначається, що якщо враховувати малі громади, які фактично є пригородами більших міст, то цей показник може становити понад 60%.

Відповідно до європейської статистичної класифікації повіти є одиницями NUTS 3 і вони об’єднані в 8 регіонів розвитку NUTS 2.

 

Малюнок 1. Повіти і статистичні регіони NUTS 2. Джерело: OECD (2023), Enhancing Strategic Planning and Innovation Services: Supporting Romanian Regional Development Agencies

 

Цікаво, що при цьому Румунія має досить нетиповий розподіл міст за чисельністю населення. Якщо здебільшого на рівні країн графік на якому розташовані міста від найбільшого до найменшого має досить плавний характер, то в Румунії за столичним Бухарестом з майже 2 мільйонами мешканців з великим відривом йде група приблизно з 10 міст, які мають населення біля 200 -300 тисяч.

 

Малюнок 2. Розподіл міст країни за чисельністю населення (логарифмічна крива). Зліва – Італія, справа – Румунія (2010).  Джерело: World Bank Group. Romania - Growth poles policy : the next phase

 

Однією з особливостей Румунії є виражена нерівномірність її економічного розвитку. Так, за даними Євростат на 2023 рік, Бухарест разом з повітом Ілфов, які утворюють одну з цих одиниць NUTS 2, за показниками ВВП на душу населення перевищує найбідніший в країні (і один з найбідніших в ЄС) Північно-Східний регіон приблизно в 4 рази і приблизно в і2,5 рази наступний за показниками Західний регіон. Якщо взяти місто Бухарест окремо (рівень NUTS 3), то різниця з одним з найбідніших повітів Васлуй доходить до семикратного розриву. Незважаючи на зусилля, які спрямовані на подолання регіональних диспаритетів і загальний економічний прогрес країни, за цим показником Румунія залишається чи не лідером серед країн ЄС. І хоча ця проблема є загалом типовою для постсоціалістичних країн, але в більшості з них розриви на рівні одиниць NUTS 2 менші і знаходяться в діапазоні 2,5 -  3-кратного перевищення.

 

Малюнок 3. Рівень ВВП на душу населення в Румунії і її регіонах NUTS 2 в порівнянні з середніми показниками по ЄС і ОЕСР в динаміці. Джерело: OECD (2023) Enhancing Strategic Planning and Innovation Services: Supporting Romanian Regional Development Agencies

 

Варто звернути увагу на ще одну особливість Румунії – за час з моменту набуття членства в ЄС вона понесла значні демографічні втрати, в основному через відтік населення. Скорочення його чисельності  оцінюється на рівні понад 2,5 мільйонів за цей період, тобто більше 10%. Такі втрати серед пост-соціалістичних країн також типові, а у деяких країн цієї групи вони навіть ще більш відчутні.

Проте, незважаючи на ці виклики, Румунія має помітні успіхи щодо темпів економічного росту і подолання відставання від більш розвинутих країн ЄС. Так, за показниками ВВП на душу населення на 2024 рік вона досягла рівня 78%. Цей показник не найвищий серед групи пост-соціалістичних країн, однак, як зазначається в документах Єврокомісії, у Румунії найбільш значний його приріст - від рівня 44% з моменту вступу в ЄС у 2007 році. Частково це пояснюється ефектом так званого «наздоганяючого розвитку», тобто низькою стартовою базою, але загалом за темпами росту національного ВВП Румунія протягом років її членства є одним з лідерів серед країн ЄС.

З викликами, подібними до тих, з якими зіткнулась Румунія, нам теж доводиться мати справу, а в майбутньому вони ймовірно будуть ще гострішими. Тому досвід Румунії у їх подоланні може бути особливо цікавим для України, хоча, зазначимо, вона не завжди і не у всьому була успішною в процесі її євроінтеграції.

 

НЕПРОСТИЙ ШЛЯХ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ

Слід визнати, що система стратегічного планування в Румунії не відзначається особливою стрункістю.

Перші спроби її вибудувати відносяться до періоду напередодні вступу Румунії до ЄС. За підтримки проєкту ЄС PHARE[1]  була розроблена Стратегія вдосконалення системи розробки, координації та планування державної (публічної) політики на рівні центральної органів влади, яка була затверджена урядовим рішенням ще 24.07.2006 року. Проведений в рамках підготовки цього документу аналіз процесу формування державної політики виявив проблеми, знову ж таки схожі з тими, які маємо і ми:

• відсутність чіткого ієрархічного зв’язку між різними документами державної політики;
• домінування законодавчого підходу (переважання нормативних актів над іншими типами документів політик);
• слабке узгодження політик з бюджетом;
• брак належних консультацій з різними стейкхолдерами;
• недостатня взаємодія державних службовців і політик;
• брак навичок формування політик

В результаті була запропоновано визначити три типи документів державної політики – стратегії, плани, пропозиції державної політики, -їх структуру, варіанти ієрархії. В документі також акцентується необхідність аналізу впливів при розробленні політик, визначення індикаторів ефективності, налагодження координації і консультацій зі стейкхолдерами, узгодження з процесом бюджетування тощо. І хоча цей документ уже майже 20-річної давності, він може слугувати прикладом системного підходу до формування державних політик, якого в Україні, принаймні в деяких сферах досі бракує[2].

Відносно недавно, 23.03.2022, рішенням румунського уряду була затверджена оновлена методологія розроблення, впровадження, моніторингу, оцінки та оновлення урядових стратегій. В нІй зокрема дається наступне визначення стратегій:

урядова стратегія – документ державної політики, ініційований та застосовуваний на урядовому рівні, який визначає бачення, пріоритети, цілі, дії, ресурси та пов’язані з ними показники ефективності, за потреби, щодо певної сфери діяльності у середньостроковій та довгостроковій перспективі

Ст.7  документу визначає її структуру, яка загалом досить стандартна, проте має одну цікаву особливість - достатньо нетиповим для такого роду документів є те, що візія визначається на початку стратегії, а не за результатами аналізу поточної ситуації. Такий підхід до стратегічного планування називають vision-driven на відміну від класичного evidence-driven підходу (візійно-орієнтований на противагу доказово-орієнтованого). Кожен з них має свої переваги і недоліки:

• візійно-орієнтовані стратегії більш доречні, коли мова йде про глобальні мобілізаційні стратегії, однак тут існує ризик, що надто амбітна мета може виявитись нереалістичною;
• доказово-орієнтовані стратегії ставлять реалістичні цілі, досяжність яких обґрунтована, але буває, що такі цілі надто скромні і приземлені.

Насправді ці два підходи доповнюють один одного і їх протиставлення знімається, якщо процес розробки стратегії побудований ітерактивно – коли відбувається декілька циклів переходу від аналізу до визначення візії і цілей і в зворотному порядку. Слід зазначити, що візійно-орієнтований підхід і в Румунії наразі не став повністю переважаючим.

Також варто звернути увагу, що обидві спроби побудувати методологію стратегічного планування схвалені урядовими рішеннями і система стратегічного планування не закріплена окремим законом.

В результаті на сьогодні паралельно діє доволі багато різних стратегій, а ситуація з деякими загальнонаціональними стратегічними документами неоднозначна. Так, після декількох років напрацювань у 2016 році була фіналізована і схвалена урядом Стратегія територіального розвитку Румунії до 2035 року, яка за своїм змістом значною мірою суміщає стратегію просторового і регіонального розвитку. Однак вона так і не була схвалена парламентом, хоча при цьому залишається документом, на який орієнтується розроблення багатьох інших стратегічних документів. Натомість у 2018 році парламент Румунії ухвалив закон про розроблення та оновлення довгострокової національної стратегії «Румунія 2040». Однак Конституційний суд визнав це рішення неконституційним, оскільки воно створює «заплутаний правовий режим щодо Комісії «Румунія 2040»», передбаченої для координації її розроблення.

То ж цей досвід може слугувати для нас підтвердженням необхідності впорядкування системи стратегічного планування на законодавчому рівні.

 

СТРАТЕГІЇ І ПЛАНИ НАЦІОНАЛЬНОГО РІВНЯ

Неоднозначна ситуація і з національною стратегією регіонального розвитку. Законодавство Румунії не містить прямої норми щодо її розроблення, хоча в Законі № 315 про регіональний розвиток в Румунії, який був розроблений у 2004 році і в який потім вносились зміни, згадується (ст.12) про те, що до повноважень Національної ради регіонального розвитку відноситься затвердження національної стратегії регіонального розвитку, а відповідальність за її розробку покладено на міністерство, відповідальне за євроінтеграцію. Однак документ під такою назвою у відкритому доступі відсутній.  Очевидно, закон не відображає зміни, які відбулись після його прийняття і які децентралізували більшу частину повноважень щодо планування регіонального розвитку і менеджменту відповідних операційних програм на рівень розвиткових регіонів (NUTS2).

Якщо говорити про національний рівень, то слід назвати наступні рамкові стратегічні документи, які мають так чи інакше відношення до планування регіонального розвитку:

• Стратегію сталого розвитку Румунії до 2030 року, яка була схвалена у 2018 році. Вона структурована відповідно до 17 цілей сталого розвитку ООН, для кожної з яких визначається стан справ на момент прийняття стратегії, кроки, уже зроблені для досягнення відповідної цілі, план в горизонті-2020 і цілі-2030. До питань регіонального розвитку мають відношення більшість ЦСР, але найбільш пряме - Ціль 10 «Скорочення нерівності» та Ціль 11 «Сталий розвиток міст і громад». Щодо першої з них в стратегії акцентується необхідність подолання відставання від середнього рівня ЄС, міжрегіональних диспаритетів та розривів між урбанізованими і сільськими територіями;
• Національний план відновлення та стійкості, який Румунія, як і інші країни ЄС,  у 2021 році розробила для залучення коштів тимчасового надзвичайного фонду Next Generation EU, створеного для підтримки відновлення економік країн ЄС після кризи COVID-19. За цим механізмом Румунія отримала доступ до 28,5 млрд євро у виглядів безповоротних коштів та кредитів. Такі плани передбачали, згідно Регламенту 2021/241 Європейського парламенту і Ради, не просто компенсацію втрат, які країни понесли через пандемію, але виступали як інструмент модернізації -  не менше 37% коштів мало спрямовуватись на заходи забезпечення зеленого переходу і не менше 20% - цифрової трансформації, а загальний принцип передбачав, що план мав бути пов'язаний з національним планом реформ. В контексті регіональної політики тут слід згадати про  компонент 10 плану (загалом їх 15) з бюджетом 2,1 млрд євро, який стосується місцевого розвитку і який передбачає розвиток сталої мобільності, підвищення сталості міських та сільських територій, вдосконалення просторового планування і заходи місцевого характеру для підвищення якості життя. Зазначається, що для більшої ефективності заходів буде заохочуватись партнерство різних адміністративно-територіальних одиниць (метрополійні території, функціональні сільські території, адміністративні консорціуми);
• Національна стратегія досліджень, інновацій та розумної спеціалізації, ще один документ розроблення якого є обов’язковим для країн-членів ЄС. Одна з конкретних цілей цієї стратегії – підтримка розумної спеціалізації на регіональному рівні. Зазначається, що стратегії розумної спеціалізації будуються «знизу вгору» - в  Румунії кожен регіон NUTS 2 розробляє таку стратегію. Національна стратегія містить короткий виклад їх змісту і передбачає збільшення їх фінансування для підвищення конкурентоспроможності регіонів;
• Стратегію територіального розвитку Румунії до 2035 року, про яку ми уже згадували і на змісті якої варто зупинитись детальніше.

Розроблення такого документу як Стратегія територіального розвитку Румунії передбачена Законом № 350 від 6 червня 2001 року з питань просторового планування та міського планування, який визначає її як довгостроковий програмний документ з 20-тирічним терміном дії.

Розроблення цієї Стратегії тривало майже 4 роки і спиралось на низку консультацій та враховувало аналіз європейських документів.

Загалом це документ з якісним територіальним аналізом за типами територій, класифікація яких була закладена ще в Європейській хартії регіонального/просторового планування, яка була схвалена Європейською конференцією міністрів країн-членів Ради Європи, відповідальних за регіональне та просторове планування, у іспанському місті Торремолінос у  1983 році  (звідси її ще одна назва - Торремоліноська Хартія) і яка майже без особливих змін використовується в сучасній регіональній політиці:

• сільські території;
• міські території;
• прикордонні території;
• території в процесі структурного переходу;
• території, які занепадають;
• території з особливостями розвитку, зумовленими їх географічними ослобливостями
• гірські території;
• прибережні території і острови.

Для кожного типу територій в рамках аналізу цих територій береться до уваги достатньо багато аспектів – демографічні, економічні, інфраструктурні, соціо-культурні, екологічні - і в результаті визначаються сильні і слабкі сторони.

За результатами аналізу сформульована візія Румунії-2035:  «Країна з функціональною, адміністративно ефективною територією, яка забезпечує привабливі умови життя та побуту для своїх громадян, та відіграє важливу роль у розвитку Південно-Східної Європи».

Вона розгортається у два напрямки дій:

• на європейському рівні - інтенсифікація зв’язків з Європейським Союзом та створення інтегрованої Південно-Європейської зони зростання;
• на національному рівні - підтримка розвитку міських територій з економічним потенціалом як пріоритету та з'єднання їх з рештою території та повне забезпечення території базовою інфраструктурою, а також доступу до послуг загального інтересу для всіх громадян.

Формулювання цих двох напрямків перегукується зі сценарієм поліцентричного розвитку Румунії (цю стратегію іноді ще так і називають – «Поліцентрична Румунія»), який передбачає «розвиток національної території на рівні центрів концентрації людських, матеріальних, технологічних та капітальних ресурсів (великі/середні міста) з перспективою до 2035 року та ефективне зв'язок цих зон розвитку з європейськими територіями. Таким чином, румунська поліцентрична система слугуватиме функціональним інтерфейсом між західноєвропейською територією та східним простором».

«Зовнішній» вектор цих бачення та сценарію  зрозумілий в контексті прагнення Румунії подолати відставання від більш розвинених країн ЄС і забезпечити більш тісну інтеграцію у європейську спільноту. Що ж до «внутрішнього» вектору, то модель розвитку, яку просуває Стратегія, «базується на аргументі, що населені пункти розвиваються не ізольовано, а завдяки сильній взаємодії, особливо у випадку тих міст, які мають поляризуючу функцію на територіальному рівні для сусідніх населених пунктів». Такий підхід, який спирається на концепцію полюсів зростання, є однією з особливостей політики в сфері регіонального/територіального розвитку Румунії. Він впроваджувався в Румунії з 2007 року за підтримки Світового Банку. Нижче розглянемо його детальніше.

Але спершу підсумуємо. На наш погляд, Стратегія територіального розвитку виходить за звичні рамки документу просторового планування і могла б розглядатись як повноцінна стратегія регіонального розвитку. Для цього бракує лише, можливо, узагальнень на рівні регіонів розвитку (NUTS 2), хоча відсилка до існуючих на їх рівні диспаритетів неодноразово зустрічається в тексті. Однак загальні цілі, сформульовані в стратегії, як і бачення, цілком можуть розглядатись релевантним для планування регіонального розвитку:  

• забезпечення функціональної інтеграції національної території в європейський простір шляхом підтримки ефективного взаємозв'язку енергетичних, транспортних та широкосмугових мереж;
• підвищення якості життя шляхом розвитку технічної та муніципальної інфраструктури та державних послуг з метою забезпечення якісних, привабливих та інклюзивних міських та сільських просторів;
• розвиток мережі конкурентоспроможних та згуртованих населених пунктів шляхом підтримки територіальної спеціалізації та формування функціональних міських зон;
• захист природної та забудованої спадщини та використання елементів територіальної ідентичності;
• підвищення інституційної спроможності щодо управління процесами територіального розвитку.

Для нас важливо звернути увагу, що інтеграція в європейський простір – не на рівні декларацій, а на рівні розбудови взаємозв’язків, і посилання згуртованості – два вектори, які відповідають актуальним для країни викликам, - є наскрізними для її планувальних документів.

 

ПОЛЮСИ ЗРОСТАННЯ – «ЛОКОМОТИВИ» РОЗВИТКУ

Ідея того, що для успішного розвитку економіки потрібні «локомотиви», які будуть тягнути її вперед, здається очевидною. Власне так і відбувається – відомо, що успішні галузі створюють на кожне власне робоче місце кратну кількість робочих місць в суміжних сферах.  Цей механізм вперше спробували свідомо використати у Франції після ІІ Світової війни. Франсуа Перу, французький економіст, запропонував для подолання повоєнної розрухи робити ставку на такі «пропульсивні» галузі-«локомотиви,» а його послідовник Жак Будвіль надав таким «полюсами  зростання» територіальний вимір, запропонувавши розглядати в їх якості окремі міста з вищим економічним потенціалом. Стимулювання розвитку таких міст в різних провінціях Франції мало сприяти підйому національної економіки і також забезпечити подолання розриву між ними і Парижем, в якому було зосереджено значна частина економіки країни.

Як ми уже зазначали, Румунія також на початку свого євроінтеграційного шляху зіткнулась з подібними викликами – економічна відсталість і регіональні диспаритети - і спробувала теж скористатись підходом «полюсів зростання». Проєкт, який базувався на цьому підході, стартував в Румунії у 2000-их за підтримки Світового Банку, а фінансування його реалізації забезпечувалось в тому числі за кошти ЄС в рамках першої пріоритетної осі регіональної операційної програми 2007 – 2013 років.  В документах від Світового Банку проєкту зазначається, що цей проєкт базувався на фундаментальному визнанні міст критично важливими двигунами економічного зростання країни.

В результаті було визначено сім «полюсів зростання», по одному в кожному розвитковому регіоні (NUTS 2), окрім столичного Бухаресту,  і ще 13 «міських центрів-полюсів розвитку регіонального значення». Причому в кожному випадку мова йшла не про окреме місто, а про функціональну територію, яка включала в себе сусідні муніципалітети і в рамках якої мав бути розроблений спільний інтегрований план розвитку.

 

Малюнок 4. Полюси зростання і міські центри в програмному періоді 2007-2013. Джерело: J.Benedek, M.Cristea (2014). Growth Pole Development and ‘Metropolization’ in Post-Socialist Romania

 

На стимулювання розвитку цих «полюсів» і «центрів» в рамках Регіональної операційної програми на період 2007-2013 років були спрямовані кошти в розмірі  1,4 млрд євро (з них приблизно 1,1 млрд євро – кошти ЄС, решта – національне співфінансування), з яких приблизно 50% було спрямовано на «полюси», 20% - на «центри» і решта 30% -   на міста з населенням понад 10 тис. мешканців[3].

В рамках цієї програми існували три можливі типи втручань: відновлення міської інфраструктури (фізичне відновлення центрів міст та громадських просторів, відновлення міських вулиць та пов'язаної з ними інфраструктури та їх зв'язок з навколишніми районами, відновлення невикористаних/ забруднених ділянок та підготовка їх до нового використання, розвиток екологічно чистого громадського транспорту та альтернативних видів транспорту), покращення послуг, включаючи соціальні послуги (розвиток соціальної інфраструктури, соціального житла, придбання обладнання для підвищення безпеки та запобігання злочинам) та розвиток структур підтримки бізнесу та підприємництва (створення/відновлення бізнес-структур, створення /відновлення /розширення туристичних зон та інфраструктури для відпочинку, а також пов'язаних з ними комунальних послуг).

Підводячи підсумки проєкту, звіт Світового Банку «Румунія – політика полюсів зростання: наступна фаза» (2013) визначає наступні ключові результати впровадження підходу «полюсів зростання» - цей підхід:

• продемонстрував роль, яку полюси зростання можуть відігравати в прискорення розвитку економіки відповідних регіонів;
• спонукав до погляду за межі міста, показуючи, що міста функціонують не у вакуумі, а є частиною більших функціональних (економічних, соціальних, екологічних та культурних) територій, які потребують планування та управління поза адміністративними кордонами;
• спонукав до інтегрованих підходів, синергії проєктів, які одночасно реалізуються і взаємно підвищуватимуть цінність один одного;
• визначав також важливість просторового планування для забезпечення сталого розвитку міст;
• заохочував місцеві органи влади думати не лише про кошти, залучені з ЄС,  але також вирішувати комплексні, міжгалузеві місцеві проблеми розвитку.

Що стосується прямого економічного ефекту, то загалом «полюси» розвивались швидше від решти території Румунії, в результаті збільшуючи свою частка в економіці країни і водночас виконуючи роль локомотиву загального економічного росту, темпи якого, як ми зазначали, були порівняно високими. При цьому не усі «полюси» продемонстрували однаково успішний ріст – найкращі показники були у Клуж-Напоки, Тімішоари і Констанци, інші відіграли швидше роль локомотивів регіонального значення. З проблемних аспектів слід відзначити, що навіть при застосування цього підходу подолати відставання від Бухаресту, який продовжував і продовжує розвиватись вищими темпами, не вдалось.

Малюнок 5. Динаміка росту ВВП на душу населення в румунських полюсах зростання (червоний колір) в порівнянні з найбільшим європейськими містами за період з 2000 по 2013 роки. Джерело: World Bank Group. Magnet cities : migration and commuting in Romania

 

За підсумками Світовий Банк у згаданому звіті і ще в одному ґрунтовному звіті «Конкурентоспроможні міста: переформатування економічної географії Румунії» (2013) рекомендував Румунії продовжити політику полюсів зростання і в наступному програмному періоді.  При цьому були рекомендовані наступні ключові пріоритети для інвестицій у короткостроковій та середньостроковій перспективі:

• хороша сполучна інфраструктура, як всередині країни, так і з європейськими/світовими економічними центрами;
• сильніші інституції у відсталих регіонах (наприклад, освіта, охорона здоров'я, інженерна інфраструктура тощо);
• заходи, спрямовані на маргіналізовані громади по всій країні;
• інвестиції в якість життя в найбільш динамічних та конкурентоспроможних містах.

Слід зазначити, що і в попередній період політика «полюсів зростання» не була єдиним пріоритетом регіональної політики, і збалансований підхід, коли зусилля розподіляються між підтримкою тих муніципалітетів і території, які відстають, і тих, які виконують роль локомотивів розвитку, був збережений і на наступний період. Особливо варто звернути увагу на акцент на розбудову сполучної (в першу чергу транспортної) інфраструктури, тобто на розвитку «полюсів»  різного рівня не ізольовано, а в системі зі зв’язками з європейськими ринками, між регіонами і всередині регіонів, побудові також «осей розвитку».

Малюнок 6. Пріоритети інвестицій для регіонів, які відстають, і регіонів лідерів.  Джерело: World Bank Group. Competitive cities : reshaping the economic geography of Romania

 

Нагадаємо, що в рамках програмного періоду 2014-2020 в ЄС почав діяти інструмент інтегрованих територіальних інвестицій (ІТІ), які в багатьох країнах спрямовувались саме на розвиток таких метрополійних територій. Однак в Румунії цей механізм був спрямований на розвиток іншої функціональної території – гирла Дунаю (про це – далі). Що ж до стимулювання полюсів зростання, то воно далі здійснювалось через Регіональну операційну програму 2014-2020 років у рамках її четвертої пріоритетної осі «Сталий міський розвиток» в обсязі 1,38 млрд євро. Окрім тих же 7 «полюсів», на які спрямовувалось 0,9 млрд євро, цього разу програма охоплювала уже 32 «полюси міського розвитку» (загалом усі центри повітів, окрім одного). Таке розширення було зокрема спрямоване на запобігання критики щодо того, кошти спрямовуються на обмежене число міст. Усі ті, хто претендував на кошти цієї осі, мали підготувати інтегровані стратегії розвитку і плани мобільності, які охоплював не тільки відповідне місто, але й усі функціональну міську територію.

Реалізація цієї політики сприяла подальшому економічному зростанню країни і протягом програмного періоду 2014 – 2020 років. Уже в середині цього періоду уряд Румунії спільно з Світовим Банком продовжив аналізувати її застосування і напрацювати підходи до її вдосконалення.

У 2017 році Світовий Банк випустив ґрунтовний документ «Міста-магніти: міграція та маятникова мобільність (commuting) у Румунії», в якому обґрунтовується ключова роль міст «другого ярусу» (second-tier cities) для розвитку її економіки. Тут слід зауважити, що цей термін в ЄС, починаючи з середини 2010-их, поступово витісняє термін «полюси зростання»,  коли мова заходить саме про міста, тому що про «полюси»  часто говорили не тільки  в контексті міст, а й в контексті країн. Столиці при цьому переважно відносять до категорії «первинних» міст (primary cities), міста - регіональні полюси зростання до другої категорії, а до третьої категорії (tertiary cities) відносять міста, які виконують в основному субрегіональні або локальні функції, хоча ця термінологія не має офіційного статусу.

Наведемо цікаву діаграму з цього документу, в якій показано, що саме міста «другого ярусу» визначають рівень ключових економічних показників країн:

Малюнок 7. Співвідношення національних показників ВВП (2013) на душу населення з показниками міст першого і другого ярусів. Джерело: World Bank Group. Magnet cities : migration and commuting in Romania

 

Основна ідея документу «Міста-магніти» полягає в тому, що міграція і маятникова мобільність чи не найбільш точні показники конкурентоспроможності територій. При цьому індустріальні центри скоріше спричиняють маятникову мобільність, а центри з переважанням сервісної економіки притягують тих, хто прагне тут оселитись на постійній основі.

Цікаві три «пірамідки» потреб, які наведені в цьому документі, які визначають привабливість міст для звичайних мешканців, бізнесу і туристів (в кожному випадку наголошується необхідності враховувати соціальні наслідки (соціальна інтеграція) і екологічні (кліматичні зміни) наслідки міського розвитку).

Малюнок 8. Співвідношення національних показників ВВП на душу населення з показниками міст першого і другого ярусів. Джерело: World Bank Group. Magnet cities : migration and commuting in Romania

 

При цьому, як і в попередніх звітах Світового Банку, тут також наголошується, що об’єктами політики мають бути не тільки і може навіть і не стільки самі міста, скільки функціональні території, які навколо них формуються: «Політика міського розвитку не повинна розглядатися як така, що суперечить стратегії розвитку сільських районів. Натомість їх слід розглядати як взаємодоповнюючі. Сільські райони не зможуть добре функціонувати без сильних міських районів; а міські райони потребують належної територіальної інтеграції сільських районів для сталого розширення та розвитку. Важко мати одне без іншого. Досвід практично всіх розвинених країн свідчить про те, що майже неможливо підтримувати економічне зростання та розвиток без сильних міст та без належного зв'язку сільських районів та менших містечок з цими сильними містами».

Динаміка втрат/вигод навколишніх громад у цих системах взаємозв’язку, на думку авторів, виглядає таким чином: «Міста, розташовані поблизу великих міст, спочатку програють у грі економічного зростання (хоча передмістя та приміські райони процвітають), оскільки кваліфіковані люди мігрують до більшого міста в пошуках кращих можливостей. Однак коли «економічна чаша» більшого міста наповнюється (тобто, коли витрати зростають у більшому місті), переваги починають перекидатися назад і на менші міста».

Ідея того, що потрібно робити акцент на функціональних міських територіях і співпраці муніципалітетів в їх рамках, була далі розвинута в проєкті Світового Банку, реалізованого напередодні нового програмного циклу 2020 – 2027 років «Румунія: регіони, що прагнуть скоротити відставання (Catching‑Up Regions)» (2019)[4]: «Країна без мережі сильних метрополій і агломерацій не може підтримувати довгостроковий ріст ... Без сильних міських територій неможливо мати сильних регіонів. Міста функціонують як імпульсні маяки, поширюючи розвиток на навколишні райони. Однак сильних міст недостатньо. Щоб забезпечити поширення переваг розвитку міста також і на міські глибинки, критично важливо розробити та заохочувати міжмуніципальну співпрацю та спільний розвиток».

Матеріали цього проєкту містять детальний аналіз того, в яких сферах відбувалась міжмуніципальна співпраця, які особливості законодавчого врегулювання цього питання в Румунії, які моделі підтримки співпраці практикуються в ЄС, як така співпраця організована в деяких європейських країнах та багато іншої цікавої інформації.

Подальший розвиток ідей цього документу знайшов своє відображення в Законі № 246 від 20 липня 2022 року щодо метрополій, а також щодо внесення змін та доповнення до деяких нормативних актів.  В ст.2.1. цього Закону визначено, що «політика розвитку метрополій являє собою сукупність політик, розроблених у консультації із зацікавленими соціально-економічними партнерами, з метою узгодженого та сталого розвитку інтегрованих міських та сільських територіальних районів поблизу столиці Румунії, муніципалітетів повітових центрів та муніципалітетів, що не є муніципалітетами повітових центрів». Іншими словами, дія цього закону поширюється на усі функціональні міські території, незалежно від чисельності їх мешканців. При цьому закон:

• визначає, що метрополії можуть утворюватися як міжмуніципальні асоціації 9ст4);
• задає правило визначення меж території метрополій (повіт Ільфов для Бухареста, перша і друга «корони»  - пояси межуючих муніципалітетів і муніципалітетів, межуючих  з ними – для центрів повітів, перша «корона» - для інших міст);
• залишає за муніципалітетами право приєднуватись або не приєднуватись до метрополії;
• визначає, що метрополії не є адміністративно-територіальними одиницями, однак муніципалітети в їх складі можуть делегувати їм повноваження (ст.7.1 і 2)
• визначає основним повноваженням метрополій розроблення, прийняття, контроль та періодичну оцінку інтегрованих стратегій сталого розвитку, планів сталої міської мобільності та планів міжмуніципальних просторових планів,  інших програм розвитку, що стосуються всієї території метрополії або її частини (ст.16), а також сприяння досягнення широкого кола цілей в різних сферах, які пов’язані з розвиток метрополійної території (ст.10);
• передбачає, що керівним органом метрополії є загальні збори, в яких громади, її члени, представлені мерами (12.1.);
• уточнює, що рішення метрополії обов’язкові тільки для її членів і тільки в тих питаннях, в яких вони уповноважили метрополію (12.6);
• передбачає, що рішення приймаються за принципом подвійної більшості (рішення загальних зборів, передбачені пунктом (6), приймаються, якщо за них проголосувало щонайменше 72% членів загальних зборів та вони представляють щонайменше 65% населення метрополійного регіону) (12.9);
• визначає, що фінансування діяльності метрополії здійснюється за рахунок членських внесків та внесків з місцевих бюджетів муніципалітетів-членів,  а також з інших джерел  (18);
• передбачає, що уряд може підтримувати розвиток метрополій у Румунії через національні програми розвитку, які фінансуються з державного бюджету, або з інших джерел на основі заздалегідь встановлених критеріїв ефективності; аналогічно підтримка через програми може надаватись з боку повітів (ст.19)

В звіті також наводяться результати консультації з ключовими стейкхолдерами щодо того, в якому варіанті підтримувати сталий розвиток міст і міжмуніципальну співпрацю – через окрему операційну програму, окрему вісь в загальнонаціональній регіональній програмі (як в періодах 2007-2013 і 2014- 2020) або в інших форматах. В результаті цих консультацій був змінений підхід до реалізації регіональних програм на період 2020-2027 і вперше замість однієї загальної було запроваджено 8 окремих для кожного регіону розвитку (NUTS2), менеджмент яких було передано агенціям регіонального розвитку. Розглянемо детальніше, як функціонує ця модель.

 

АГЕНЦІЇ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ І РЕГІОНАЛЬНІ ОПЕРАЦІЙНІ ПРОГРАМИ

Румунія – один з найбільших отримувачів коштів з фондів і програм ЄС, що обумовлено тим, що для країн з нижчим рівнем розвитку і більшою чисельністю населення обсяг доступних коштів вищий. Орієнтовно на поточний період Румунія має доступ до безповоротних і кредитних коштів обсягом 70-80 млрд євро, з яких 31,5 млрд євро вона отримує через структурні фонди в рамках європейської когезійної політики, решту – через механізми відновлення та стійкості (RRF / NextGenerationEU) і спільну аграрну політику (Common Agricultural Policy), - і це значно більші кошти ніж в попередні періоди.

Однак Румунія не завжди повною мірою використовувала доступні кошти. Згідно деяких оцінок, рівень освоєння коштів протягом попередніх програмних періодів становив відповідно 63% і 71%. Деякі автори дають навіть більш критичні оцінки цього показника, зокрема для періоду 2007-2013, коли цей рівень був одним з найнижчих серед країн ЄС[5]. Відповідно в кожному наступному періоді здійснювались кроки щодо підвищення ефективності використання коштів ЄС і розщеплення єдиної операційної регіональної програми на 8 окремих, про яке згадувалось вище, було одним з кроків для досягнення кращих результатів.

Основою побудови цієї системи став Закон № 315 щодо регіонального розвитку в Румунії, який був прийнятий ще у 2004 році, але в подальшому неодноразово коригувався. На відміну від такого роду законів в інших країнах, в яких значна увага приділяється документам планування регіонального розвитку, цей закон сфокусований в першу чергу на його інституційній основі. 

Власне саме цей Закон (ст. 5-6) в переддень вступ до ЄС визначив утворення 8 регіонів розвитку[6]. На рівні цих регіонів ним передбачено створення координаційних рад регіонального розвитку (ст.7), які мають затверджувати ключові стратегічні документи на рівні відповідних регіонів і включати голів повітових рад та по одному представнику від кожної категорії муніципальних, міських та комунальних місцевих рад у кожному повіті регіону.

Голови відповідних рад регіонального розвитку і їх заступники разом з пропорційними представництвом центральних органів влади утворюють Національну раду регіонального розвитку, яка виконує координаційну роль в сфері планування регіональної політики на національному рівні (ст.11-12). Цікаво, що з 2020 року повноваження в сфері регіональної політики розподілені між двома міністерствами – Міністерством інвестицій та європейських проєктів (Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, MIPE) і Міністерством розвитку, публічних робіт та адміністрації (Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, MDLPA), перше з яких  відповідає за визначення стратегічних пріоритетів розвитку, координацію управління фондами ЄС та моніторинг їх реалізації, а друге - здійснює просторову (територіальну), міську та житлову політику і забезпечує взаємодію між центральною владою та органами місцевого самоврядування.

На регіональному рівні ключову роль в плануванні та реалізації регіональної політики відграють агенції регіонального розвитку, які створюються (ст.8) в кожному з регіонів розвитку. Вони є неурядовими, некомерційними і неприбутковими організаціями, які мають статус юридичної особи. Ради регіонального розвитку затверджують статути АРР та призначають їх директорів. АРР розробляють стратегії, плани та програми регіонального розвитку, а також операційні програми на використання коштів ЄС, пропонують їх відповідним радам на затвердження і забезпечують їх виконання.

Приклад функціонування одного з АРР в Румунії описаний в звіті UCORD «2025: Аналіз кращих практик європейських агенцій регіонального розвитку (АРР)».

Звернемо увагу на відмінності румунських АРР від українських:

• в Румунії вони створюються на рівні регіонів розвитку (NUTS 2), а не окремих повітів (NUTS3);
•  і вони виконують не допоміжну функцію (в Законі України «Про засади державної регіональної політики» використовується формулювання «беруть участь»), а безпосередньо займаються плануванням регіонального розвитку і управлінням операційними програмами. Цю роль на них вперше покладена в рамках поточного програмного періоду.

Важливо наголосити, що передача планування регіонального розвитку і управління операційними програмами на рівень регіонів розвитку (NUTS 2) відбулася в результаті не централізації, а децентралізації, тобто передачі цих функцій «вниз» з центрального рівня. В Україні ми маємо відносно більш спроможний рівень NUTS 3 (українські регіони більш ніж вдвічі більші, ніж румунські повіти), і передача таких функцій на рівень NUTS 2 може означати швидше їх централізацію.

Основними планувальними документами на рівні регіонів розвитку є плани регіонального розвитку, стратегії розумної спеціалізації і відповідні операційні програми, для розроблення яких ці планувальні документи є основою. Приклади планів Півнчіно-Західного і Північно-Східного регіонів показують, що ці плани, незважаючи на їх назву, є фактично класичними стратегіями, які на відміну від операційних програм містять детальний аналіз ситуації, SWOT (секторальний), візію і цілі. При цьому в них відразу закладено мостик відповідності цілей пріоритетами політики ЄС і перелік ключових проєктів. Співвідношення регіональних планів і операційних програм певною мірою співставимо з співвідношенням регіональних стратегій і планів їх реалізації в нашому випадку.

Однак регіональні операційні програми підпорядковані єдиній логіці, синхронізованій з політикою згуртованості ЄС, і для усіх регіонів містять в тій чи інші комбінації наступні пріоритети:

• розумне зростання: інновації, цифровізація, МСБ;
• зелений перехід: енергоефективність, декарбонізація;
• міський розвиток і мобільність: сталий транспорт, мобільність, урбаністична ревіталізація;
• соціальна згуртованість: охорона здоров’я, соціальні послуги, культура

Обсяги їх фінансування співставимі, але коливаються залежно від економічних показників регіону: найменше фінансування передбачено для регіону Бухарест-Ілфов з найвищими економічними показниками (1,14 млрд євро), а найбільше – для регіону Північний Схід з найнижчими показниками (1,75 млрд євро).

Що стосується механізму ІТІ, то Румунія одна з небагатьох країн ЄС, які застосовують його не до функціональних міських територій, а до функціональних територій іншого характеру.

Надзвичайна постанова № 60 від 30 квітня 2020 року щодо деяких фінансових заходів для реалізації поетапних інфраструктурних проектів програмного періоду 2007-2013 років та проектів технічної допомоги, що фінансуються з коштів ЄС на програмний період 2014-2020 років, а також для розробки та впровадження інтегрованих територіальних стратегій у програмний період 2021-2027 років визначає довгий список 17 таких територій (ст.14.10), для яких в рамках програми технічної допомоги передбачалось сприяння у

• підготовці стратегій;
• створення ITI-асоціацій;
• розробленню оперативних планів,
• підготовці проєктів.

Однак реально механізм ІТІ застосовується в поточному періоді лише для 4 з них, які перелічені на сайті Міністерства інвестицій і європейських проєктів[7]:

• Дельта Дунаю (Delta Dunării) (для якої вперше цей механізм був застосований уже в попередньому періоді)

Причини вибору: один з найбідніших регіонів, унікальна екосистема, яка потребує спеціального режиму інвестицій, низька доступність.

Пріоритети: збереження біорізноманіття, екологічно сталий туризм, противопаводкові заходи, транспортна доступність, підтримка місцевої економіки (аквакультури, риболовство), соціальна інфраструктура.

Стратегія

• Цара Фегерашулуй (Țara Făgărașului)

Причини вибору: гірський регіон з високою депопуляцією, слабка транспортна доступність, велика культурна і природна спадщина.

Пріоритети:  розвиток туризму, місцеві ремесла, агрофуд, транспортна доступність, розвиток сільських громад, охорона довкілля, підтримка молоді, соціальна сфера.

Стратегія

• Долина річки Жіулуй (Valea Jiului)

Причини вибору: моноіндустріальний вугільний регіон, соціальні та екологічні проблеми.

Пріоритети: економічна диверсифікація, перекваліфікація, декарбонізація і рекультивація індустріальних зон, зелений транспорт, інновації, енергоефективність та відновлювальні джерела.

Стратегія

• Моци – Кам’яний край (Moții, Țara de Piatră)

Причини вибору: етнокультурний регіон з високом рівнем спаду населення, роздрібнена мережа розселення, значна культурна спадщина угорської громади, слабкі економіка і доступність.

Пріоритети: розвиток гірських територій, збереження культурної спадщини, стале управління природними ресурсами, розвиток інфраструктури комунальних та соціальних послуг, підтримка МСБ.

Стратегія

Таким чином, Румунія – приклад застосовування механізму ІТІ до територій, економічно більш проблемних, і територій з особливими умовами розвитку (гірські території, території з цінною культурною спадщиною, території в процесі переходу).

Окрім для розвиткових регіонів (NUTS 2) і окремих функціональних територій стратегії розробляються в Румунії і на рівні повітів та муніципалітетів. Ці документи мають достатньо стандартну структуру і, на думку деяких експертів, методологія їх підготовки потребує суттєвого вдосконалення. Так, експерти ОЕСР у своєму аналітичному документі «Вдосконалення стратегічного планування та інновацій: Підтримка румунських агентств регіонального розвитку» (2023) зазначають, що регіональні плани здебільшого переобтяжені даними та обсягом (переважно більше 300 сторінок) і не містять коротких підсумків, що ускладнює їх використання як чітких орієнтирів для прийняття рішень. Ці ж зауваження слушні і для інших стратегічних документів субрегіонального і локального рівнів, обсяг деяких з яких взагалі досягає тисячі сторінок. Тому ми не будемо зупинятись на них детальніше.

 

Перейдемо до висновків.

Досвід Румунії показує, що незважаючи на серйозні виклики, економічний успіх досяжний, якщо їх подолання є справжнім фокусом цілеспрямованих зусиль. Цей аналіз, звичайно, не охоплює усієї сукупності причин цього успіху, оскільки він сфокусований лише на питаннях планування регіонального розвитку. В процесі цього аналізу ми побачили і успішні рішення і проблемні моменти. Для нас в підходах до планування регіонального розвитку корисно відмітити:

• постійну увага одночасно до двох пріоритетів економічний ріст і євроінтеграція, з одного боку, і подолання внутрішніх диспаритетів;
• використання не завжди широко поширених підходів та інструментів (таких, як зокрема полюси зростання) для досягнення чітко поставлених розвиткових цілей;
• постійне вдосконалення системи планування регіонального розвитку і управління коштами ЄС, зокрема запровадження децентралізованого підходу (зокрема, перехід від єдиної регіональної програми до окремих регіональних програм на нижчому рівні планування і менеджменту)

Приклад Румунії ще раз показує, що ми повинні не тільки вчитись використовувати європейські підходи і ресурси, але й постійно виконувати власну «домашню роботу» для кращого розуміння своїх пріоритетів і вдосконалення методології планування свого розвитку.  Українська регіональна політика має бути європейською, але українською.

 

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).