ІІ ЧАСТИНА

У першій частині публікації йшлося про базові принципи шведської моделі стратегічного і просторового планування. У другій – переходимо до прикладів: від національної стратегії сталого розвитку до амбітного плану Стокгольма до 2050 року. Що з цього може запозичити Україна? Автор виокремлює 8 конкретних ідей, що можуть лягти в основу оновленого підходу до стратегічного планування у наших громадах і регіонах.

Як виглядає стратегія, націлена в майбутнє: 8 уроків для планування регіонального розвитку в Україні

Приклад Плану розвитку округу Стокгольм до 2050 року

Стокгольм як округ (лен) включає в себе 26 муніципалітетів (комун), в тому числі саме місто Стокгольм. Цікаво, що при цьому:

• межі цього округу також співпадають з статистичною одиницею NUTS-2. Відповідно на проєкти в межах цього округу спрямована окрема регіональна операційна програма, одна з 8 таких програм в Швеції, яка  співфінансується за кошти структурних фондів ЄС;
• межі цього округу фактично також співпадають з Стокгольмським метрополійним регіоном (storstadsregioner), який при цьому є не адміністративною, а функціональною одиницею. В деяких програмах, зокрема що стосується транспорту, цей метрополійний регіон може включати і комуни за межами округу. Загалом в Швеції виділяють три метрополійні регіони (окрім Стокгольма, це ще Ґетеборг і Мальме). Вони згадуються в різного роду стратегічних документах, але окремого закону про їх функціонування немає.  Координацію вирішення спільних питань муніципалітети в складі таких метрополійних регіонів здійснюють через добровільні асоціації ОМС – так, в окрузі Стокгольм діє така асоціація Сторстльм (Storsthlm).

В даному випадку ми говоримо про план розвитку Стокгольму саме як округу - Регіональний план розвитку округу Стокгольм до 2050 року, який багато в чому може бути цікавий для розробників регіональних стратегій в Україні. Зокрема тим, що в ньому стратегія і просторовий план поєднані, тобто він одночасно враховує вимоги обох згаданих в першій частині статті законів – таке поєднання на рівні округів є тільки в цьому документі.

Загалом План -це достатньо розгорнутий документ. Загальний його обсяг 244 сторінки (хоча це не суцільний текст -  це дизайнерська верстка, насичена ілюстраціями).

Його перша частина, яка могла б окрема розглядатись як повноцінна, дуже якісно структурована стратегія, займає біля 50 сторінок.

Коротка аналітична частина включає опис ситуації з точки зору внутрішньої ситуації (зростання округу, в т.ч. демографічне) і зовнішніх впливів (трендів).

Далі виділені ключові сильні сторони округу:

• люди, які живуть, працюють у окрузі та відвідують його;
• близькість між сільськими і міськими територіями;
• якість життя, привабливість для відвідувачів та широкі можливості вибору;
• інноваційний та конкурентоспроможний бізнес-сектор;
• високий рівень компетентностей та сильний ринок праці;
• успішні інноваційне та дослідницьке середовища;
• роль двигуна у зеленому переході

А також формулюються актуальні для округу виклики:

• сприяти зростанню населення, покращуючи стан навколишнього середовища округу та здоров'я його мешканців.
• вирішувати проблему дефіциту потужностей, задовольняючи зростаючі потреби;
• стати лідируючою на міжнародній арені метрополією у зростаючому глобальному конкурентному середовищі;
• зменшити вплив на клімат, одночасно забезпечуючи підвищену доступність та економічне зростання;
• продовжувати бути відкритим регіоном, посилюючи інклюзивність;
• підвищити довіру та безпеку в окрузі в неспокійні часи.

Кожен з цих викликів сформульований як спроба поєднати дві протирічливі тенденції  (бути лідером, незважаючи на зростаючу конкуренцію, рости, при цьому зменшуючи вплив на клімат, тощо)

На основі цього формулюється бачення (візія):

Бачення округу Стокгольм полягає в тому, щоб стати найпривабливішим метрополійним регіоном Європи для повноцінного життя, роботи та постійного проживання (att leva, verka och bo i). Як відповідальний європейський метрополійний регіон, округ Стокгольм також робить внесок у сталий розвиток у світі, який ставить людей у центр уваги, має екологію як основу, а економіку як інструмент та передумову (medel och förutsättning).

Коротко: Найпривабливіший та найстійкіший метрополійний регіон Європи – для життя, роботи та проживання.

З візії витікає 4 стратегічні цілі – комфорт загалом плюс три цілі відповідно до згаданих в ній складових  сталого розвитку – економічної, соціальної і екологічної.

Для кожної цілі, яка, як і  візія в цілому, орієнтована на горизонт 2050 року, визначені підцілі  (вимірювані) з орієнтацію на горизонт досягнення до 2030 року, і пріоритети (сфери, завдання), на які регіональний розвиток має бути сфокусований в період 2018–2026 – восьмирічний період, на який план розрахований (два виборчі цикли).

При описі підцілей вказуються базове і цільове значення індикаторів.

Кожен з пріоритетів розкривається через короткий опис і завдання, на які має бути зроблений фокус. Наприклад, орієнтація на суспільство з ефективним транспортним сполученням (ціль 1)  розкривається через такі завдання як:

• спільно поглибити аналіз транспортної системи, який був підготовлений у рамках стратегії, для розвитку як громадського транспорту, так і транспортної системи в цілому;
• забезпечити кращу пропускну здатність доступність для громадського та вантажних перевезень;
• працювати над розробленням (регуляторних) інструментів, що сприяють ресурсоефективному використанню транспортної інфраструктури;
• планувати забудову з орієнтацією на найкращі локації для громадського транспорту;
• покращувати умови для розширення пішохідного та велосипедного руху.

І далі для кожного пріоритету перераховані ключові стейкхолдери (інституції) національного, регіонального і місцевого рівня, які можуть бути дотичні до впровадження цього пріоритету. Серед них визначається координуючий орган, який несе ключову відповідальність разом з іншими залученими сторонами.

Регіон визначається як координуючий орган у певних пріоритетах, залучена сторона в  інших, але також йому відводиться особливу відповідальність за налагодження діалогу між усіма залученими сторонами і координацією дій в рамках різних пріоритетів.

Наступна частина документу (60 сторінок) присвячена плануванню просторовому розвитку і зроблена у форматі мастер-плану. 

Зазначається, що планування розвитку округу Стокгольм має бути скординовано з сусідніми округами  Східно-Центральної Швеції (Östra-Mellansverige, ÖMS – один з регіонів NUTS-2).

Планування просторового розвитку важливо для досягнення цілей, визначених Планом,  і визначається наступними просторовими принципами з перспективою на 2050 рік:

• Міський розвиток у місцях з найкращим доступом до громадського транспорту. Забудова та ущільнення в районах з високою доступністю громадського транспорту створює близькість та забезпечує основу для послуг та якісного громадського транспорту. Це призводить до скорочення відстаней у повсякденному житті людей.
• Взаємопов'язані регіональні міські  центри. Розміри та темпи зростання Стокгольмського округу зумовлюють необхідність розвитку поліцентричної просторової структури. Добре розвинені та добре пов'язані регіональні центри важливі для швидкого сталого зростання житла, робочих місць та вищих навчальних закладів, а також комерційних та громадських послуг. Покращення горизонтальних (транскордонних) зв’язків зменшить навантаження на транспортні лінії, що ведуть до центральної частини округу, і зміцнить зв’язки між субрегіонами, що, у свою чергу, сприятиме кращому територіальному балансу в межах лену.
• Ресурсоефективні системи для мешканців та перевезення вантажів. Оскільки округ у довгостроковій перспективі має бути вільним від кліматично шкідливих викидів, транспорт поступово має ставати безвуглецевим (вільним від викопного палива) та енергоефективним.. Пасажирські та вантажні перевезення повинні бути добре скоординованими, водночас пріоритет має надаватися доступності для пішоходів та велосипедистів, а також громадському транспорту та комерційному руху.
• Цілісна зелена структура та надійне водне середовище. Разом зелена й блакитна інфраструктура забезпечують значну соціальну, біологічну та культурну цінність, важливу для привабливості округу, його стійкості до криз і якості життя мешканців, а також забезпечують ключові функції для екосистемних послуг, адаптації до зміни клімату, відпочинку, а також енергетичної та продовольчої безпеки.
• Міцніші зв'язки між міськими та сільськими районами. Умови життя в сільській місцевості та менших периферійних міських районах округу слід розвивати таким чином, щоб регіон залишався цілісним. Основою доступності між міськими та сільськими районами є дорожня мережа, яка, таким чином, має велике значення для розвитку сільських районів. Важливо, щоб нові поселення, громадські служби та вузли громадського транспорту розташовувалися у стратегічних місцях.
• Доступні умови для інновацій, бізнесу та осіб, що приймають рішення. Доступність є передумовою для здатності округу Стокгольм виконувати свою функцію столичного округу. Державні та приватні дослідницькі середовища округу, вища освіта, головні офіси корпорацій, головні офіси національних організацій, культурні сцени та культурні середовища національного інтересу, а також уряд та парламент, повинні бути доступними для всіх жителів округу,  Швеції, а також для іноземних відвідувачів.

Просторовий розділ далі структурований за наступними функціональними блоками, в кожному з яких описано бачення розвитку цієї системи з перспективою до 2050 року:

• регіональна структура розселення;
• регіональна транспортна система;
• вантажна та логістична структура;
• технічна інфраструктура;
• регіональна зелено-синя структура;
• просторова структура сільської місцевості та архіпелагу.

Наступна частина документу (85 сторінок) включає так звані тематичні питання, які згруповані за трьома напрямками:

• розширення та розвиток (забудова, технічні системи і транспорт);
• ресурси та обмеження (зелені, блакитні зони, культурна спадщина, екологія і здоров’я, вплив на клімат);
• зростання і добробут (соціально-економічний блок - регіональна економіка, бізнес та підприємництво, кваліфікація та ринок праці, дослідження та інновації, ринок житла, соціальна згуртованість, безпека та довіра, соціальні послуги, включаючи охорону здоров'я, культура, цифровий розвиток, сільська місцевість, архіпелаг)

Загалом у ці три блоки згруповано 19 питань. По кожному з них дається короткий опис ситуації і надаються рекомендації (визначаються завдання) як з точки зору просторового планування, так і з позицій інклюзивного зростання. Таким чином цей розділ певною мірою є містком від базових позицій як стратегічного, так і просторове планів до широкого кола питання життєдіяльності округу.

В заключній частині документу визначається модель моніторингу, яка передбачає щорічну конференцію і відслідковування чотирьох питань:

• як реалізуються регіональні пріоритети – що роблять ключові стейкхолдери?
• чи досягає округ проміжних цілей (підцілей)?
• міжнародне порівняння – як регіон себе показує порівняно з іншими європейськими метрополійними регіонами?
• комплексна оцінка впливу – який вплив реалізацію плану на сталий розвиток?

Завершується документ так званою загальною оцінкою – окрім обов’язкової передбаченої екологічної оцінки, Регіон робить розширену оцінку з точки зору досягнення цілей сталого розвитку (економічної, екологічної і соціальної сталості).

Варто також зазначити, що в документі зазначено, що він одночасно є відправною точкою для регіональних програм структурних фондів ЄС. Таким чином План округу Стокгольм враховує і його статус як європейського статистичного регіону, і його статус регіону метрополійного.

Загалом, План розвитку округу Стокгольм чітко «вписується» в логіку і стилістику планування регіонального розвитку у Швеції:

• він вільний він жорсткої деталізації і швидше задає орієнтири для різних категорій стейкхолдерів, ніж задає конкретні дії, які мають бути реалізовані;
• він пронизаний логікою забезпечення сталого розвитку.

Ціла низка моментів, які реалізовані в цьому документі, могли б бути корисними для формування оновленого підходу до розроблення регіональних стратегій розвитку в Україні:

• чітке позиціонування регіону в декількох просторових масштабах: при плануванні  розвитку українських регіонів теж варто брати до уваги міжнародний - Європа (і світ) або принаймні певний її макрорегіон, національний (в тому числі також певний макрорегіон) і внутрішньорегіональний виміри;
• гнучкість часових горизонтів планування: це дозволило б поєднати середньо строкове і довгострострокове перспективне планування і забезпечило б спадковість між стратегіями різних програмних періодів. Залежно від горизонтів можлива різна деталізація цілей і завдань планувальних документів;
• поєднання стратегічного і просторового планування: на сьогодні в Україні існує розрив між цими двома типами планування. Можливо, не варто об’єднувати стратегію і комплексний план, але посилити просторову складову стратегій  і врахування територіального аспекту однозначно необхідно. Просторова частина стратегій в форматі, наближеному до типового для західної традиції мастер-плану, могла б мати статус тої інтегрованої концепції, яка згадується в нашому законодавстві;
• прагматичний підхід до аналітичної бази стратегій: уникання перевантаження стратегічного документу надлишковою загальною інформацією актуальне для українських стратегій. В той же час, в даному випадку аналітична база стратегічного плану – це цілий комплекс сфокусованих на різних актуальних проблемах досліджень, на якій даються посилання;
• чітка наскрізна логіка – візія – цілі – підцілі:  цей підхід теж вартує бути запозиченим. Багатьом вітчизняним стратегіям бракує наскрізної логіки і взаємозв’язку між їх розділами;
• визначення ширшого кола зацікавлених сторін, які мають дотичність до реалізації тих чи інших цілей/завдань стратегії: стратегія - план не тільки для профільних департаментів;
• блок тематичних питань: наявність такої частини в стратегії дозволяє, з одного боку, уникнути розмивання стратегічних пріоритетів як результату прагнення до всеохопності, традиційного для вітчизняних стратегій, а з другого – пов’язати стратегію з широким колом сфер життєдіяльності регіону (чи громади), для яких важливо визначити не стільки конкретні дії, скільки підходи, які відповідають логіці такого стратегії;
• система моніторингу, як поєднує відслідковування і активностей на реалізацію стратегії, і результатів з точки зору досягнення цілей і загалом візії (позиціонування): такий підхід важливий, щоб уникнути формалізованого підходу до моніторингу, коли фокус зусиль з досягнення цілей зміщується на виконання заходів.

Чи варто розробляти стратегії по одному шаблону?

Інші приклади планувальних документів регіонального та місцевого рівнів

У інших округів, на відміну від Стокгольму, просторові плани, якщо і існують, то у вигляді окремих документів. Натомість розроблення розвиткових стратегій на окружному рівні є обов’язковим. Вони здебільшого, хоча  і подібні до стратегічної частини Плану Стокгольму своєю орієнтацією швидше на візію і орієнтири розвитку, які можуть об’єднувати різних (місцевих) стейкхолдедрів, але при цьому структуровані в різних округах і комунах по різному.

Візьмемо приклади того, як структурована стратегія округу Блекінге (швед. Blekinge). У цій стратегії визначено дві пріоритетні лінії (стратегічні зони) – з орієнтацією на сприятливі середовища для життя і для бізнесу, - в кожній з яких визначено своєю чергою по дві цілі (зони розвитку). При цьому, подібно до стратегії округу Стокгольм в рамках опису кожної з цих зон в кінці є резюме, яке включає пріоритети (фактично – завдання, напрямки зусиль), індикатори, але без числових значень, переліки релевантних документів і ключових стейкхолдерів.

Інший приклад – стратегія округу Еребру (Örebro län). Тут основні цілі чітко пов’язані з трьома складовими сталого розвитку – сильна конкурентоспроможність (економіка), рівний доступ до високої якості життя (соціальна складова) і хороша ресурсоефективність (екологія). Для кожної з них визначенні цілі впливу, для кожної з яких задано два індикатори з початковим і цільовим значенням.

Наприклад, в рамках цілі впливу «Збільшення підприємницької активності» цілі «Сильна конкурентоспроможність» індикатори наступні:

• кількість новостворених підприємств має бути вища за показник по країні;
• рівень виживання компаній – кількість банкрутств має зменшитись.

Індикатори в рамках цілі впливу «Якісна і доступна медична допомога» цілі «Рівний доступ до високої якості життя»:

• довіра: частка населення, яке має велику або дуже велику довіру до системи охорони здоров'я та медичного обслуговування в цілому, має зрости до 90 відсотків до 2030 року;

• доступність: частка населення, яке звертається за первинною медичною допомогою і якому довелося чекати менше трьох днів, має зрости до 100 відсотків. Також до 100 відсотків частка пацієнтів, які отримують планову операцію протягом гарантійного періоду медичного обслуговування (90 днів).  

Цілі реалізуються в 10 пріоритетних напрямках (в кожному випадку зазначається, з якими цілями впливу в рамках кожної з трьох цілей відповідний напрямок пов’язаний):

• підприємництво та бізнес-розвиток;
• інноваційність та спеціалізація;
• підвищення рівня знань та освіта;
• забезпечення кадрами та узгодження компетенцій;
• соціальна згуртованість і демократія;
• профілактика здоров’я та система охорони здоров’я;
• клімат, довкілля та енергетика;
• житлове забезпечення та привабливе середовище проживання;
• транспорт і інфраструктура;
• культурні події, враження та туризм

Виділення цих напрямків дещо нагадує перелік тематичних питань в Плані Стокгольму – принаймні тим, що стратегічні цілі пов’язуються не стільки з конкретними секторами (сферами), а виступають наскрізними для них.

Таким чином,  хоча в цих стратегіях є окремі схожі елементи, Регіони, як ми бачимо, достатньо вільно підходять до вибору конструкції своїх стратегій, намагаючись їх максимально сфокусувати не тільки за змістом, а й за формою на тих пріоритетах, які вони для себе визначають.

Що стосується муніципальних стратегій, то нагадаємо, що стратегії на цьому рівні не є обов’язковими, але деякі громади їх формулюють[1]. Здебільшого це дуже прості та лаконічні документи (10-15 стор.). Ось один з прикладів побудови такого документу - стратегії розвитку комуни Севше (Sävsjö):

Висновки

Загалом, шведська модель планування регіонального розвитку вирізняється декількома ключовими характеристиками, які можуть бути цікавими в контексті переосмислення підходів до стратегічного планування в Україні:

• провідна роль ОМС в розробленні документів, переважання підходу «знизу вгору» (bottom up) і широкого залучення стейкхолдерів не тільки для розроблення, а й реалізації стратегій;
• достатньо гнучкий підхід, в рамках якого планувальні документи формуються швидше як стратегічні орієнтири, а не як конкретні плани до виконання, а їх розробникам залишається багато свободи у виборі часових горизонтів планування і стилю документів;
• орієнтація на лаконічні, добре структуровані документи, не перевантажені зайвою інформацією;
• органічне поєднання стратегічного і просторового планування;
• наскрізна орієнтація документів усіх рівнів на досягнення цілей сталого розвитку.

Але чи не найбільш цінне з того, чому варто повчитись у шведських колег, це довіра між різними рівнями влади і їх здатність до прийняття узгоджених рішень.

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).