Стратегічне планування регіонального розвитку в Україні синхронізоване з семирічним програмним циклом ЄС, а отже, невдовзі нам потрібно буде думати уже про планування на період 2028 - 2034 років. Ця перспектива виглядає достатньо віддаленою, але Закон України «Про засади державної регіональної політики» (далі – Закон) визначає, що підготовка проекту Державної стратегії регіонального розвитку України (далі – ДСРР) на наступний період розпочинається не пізніш як за вісімнадцять місяців до закінчення дії чинної стратегії. Це – липень 2026 року.

Тож новий цикл планування запуститься уже буквально через рік. Якщо ми при цьому хочемо вдосконалити методологію стратегічного планування регіонального розвитку і узгодити її з підходами до планування політики згуртованості ЄС, то насправді часу у нас не так уже й багато. Тим більше, що принаймні частину змін, які мають бути напрацьовані за цей період, потрібно буде ще й закріпити нормативно, а це не відбудеться відразу.

Зазначимо, що така робота уже розпочата – при Міністерстві розвитку громад та територій України утворена експертна група з питань методичного забезпечення стратегічного планування регіональної політики України на період 2028–2034 роки.

У цій і декількох наступних публікаціях поділимось деякими напрацюваннями, виконаними  на підтримку роботи цієї  експертної групи в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE – «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», зокрема аналізом:

• нещодавно актуалізованих стратегій розвитку українських регіонів;
• особливостей розробки стратегічних документів планування регіонального розвитку в деяких європейських країнах.

 

Актуалізація регіональних стратегій – новий формат надання міністерських висновків

Розв’язана росією повномасштабна війна і набуття Україною статусу кандидата в члени ЄС – два ключові фактори, які зумовили необхідність перегляду стратегічних документів планування регіонального розвитку в середині нинішнього програмного циклу.

З врахуванням цього, у  серпні 2024 року Кабінетом Міністрів України була затверджена оновлена редакція ДСРР. Слідом, відповідно до вимог чинного законодавства, розпочався процес актуалізації регіональних стратегій. Наразі їх проєкти на висновок профільному міністерству подало 19 областей. Більшість з них уже допрацьовані з врахуванням цих висновків і схвалені відповідними обласними радами.

Цей цикл оновлення вперше відбувся в новому форматі – обласні адміністрації представляли проєкти стратегій на обговорення, в яких брали участь не тільки представники міністерства, але і народні депутати та експерти. А оскільки на кожне з таких обговорень виносилось декілька проєктів регіональних стратегій, то представники кожної області мали можливість ще й послухати, як підходять до планування свого розвитку їх колеги в інших регіонах. І хоча Закон вимагає від профільного міністерства надати висновок лише про відповідність проєктів регіональної стратегії встановленим ним  вимогам щодо їх підготовки, а також стратегічним цілям і пріоритетам, визначеним ДСРР, але фахове обговорення було ширшим і стосувалось оцінок актуальної ситуації в регіоні і можливих пріоритетів його подальшого розвитку.

Запровадження такого нового діалогового формату, без сумніву, позитивний крок – він сприяв більшій увазі до регіональних стратегій як громадськості, так  і самих розробників, які досі звично ставились до цього процесу часто, відверто кажучи, досить формально. Враховуючи цей досвід, можливо, в подальшому варто побудувати таку взаємодію в декілька етапів (ітерацій), обговоривши послідовно аналітичну і програмну частини стратегій. Такий поетапний діалог в тому числі сприяв би находженню балансу між підходами «знизу вгору» (bottom up) і «згори вниз» (top down), якого наразі часом бракує. Але про принципову зміну підходів до розробки стратегічних документів говорити ще рано.

 

Типова структура стратегій – чи такою має бути аналітична частина?

Що ж показує огляд цих проєктів стратегій? Чи не найбільш очевидною ознакою все ще здебільшого формального підходу до розроблення регіональних стратегій можна вважати однотипність їх структури з сильним переважанням аналітичної частини, швидше описової за своїм характером.

Слід відзначити, що така структура диктується не стільки вимогами Закону, скільки усталеною традицією, заручниками якої стають більшість розробників стратегій. У Законі перелічені лише наступні пункти, які регіональні стратегії мають визначати:

1. тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку регіону;
2. стратегічні цілі, пріоритети розвитку регіону на відповідний період;
3. оперативні цілі, що забезпечать досягнення стратегічних цілей;
4. основні завдання, етапи, механізми їх реалізації та джерела фінансування;
5. систему моніторингу та оцінювання реалізації регіональної стратегії розвитку.

При цьому в Законі і у відповідних методичних рекомендаціях більш деталізовані вимоги до структури стратегій відсутні (на відміну від вимог до стратегій розвитку громад, методика підготовки яких відповідними рекомендаціями деталізована, і на мою думку – надмірно). Здавалось би, тут наявний достатньо великий простір для творчого підходу розробників стратегій. Класична логіка стратегічного планування, яка відображена в вимогах Закону, зовсім не визначає того, як має здійснюватися аналіз, яким чином мають визначатись та групуватись цілі, як має бути відображена їх відповідність цілям ДСРР тощо. Однак, незважаючи на це, такий вільний простір не використовується і оновлені стратегії за своєю структурою все ж мало відрізняються між собою  - і від їх попередньої редакції теж. Це, наголосимо ще раз, не вина розробників стратегій, це слідування традиції, яка склалась.

І тут ми стикаємося з першим колом питань, які потребують перегляду при оновленні підходів до стратегічного планування. Мова йде перш за все про підходи до формування аналітичної частини стратегій.

Не ставлячи жодним чином під сумнів тезу,  що хороша стратегія має базуватись на якісній аналітиці (evidence based approach), поставимо тим не менше під сумнів виправданість того, яке місце аналітична частина наразі займає в стратегіях і як вона побудована. А у більшості стратегій вона є чи не основною частиною – в деяких навіть близько 70% тексту стратегії. Натомість програмна частина – опис бачення та цілей іноді займає лише звично 10-15%. Так, аналіз поточної ситуації – це база стратегії, однак основним її змістом все ж мало б бути деталізований виклад того, що і як ми плануємо в цій ситуації робити в більш близькій чи більш далекій перспективі. Тому очевидно, що баланс між аналітичною і програмною частинами тут порушений.

Але чи аналітична частина в стратегіях конкретних регіонів - навіть в такому об’ємному вигляді - дає відповідь на те, в чому ж полягають його ключові проблеми, які потребують вирішення? Ні, переліку таких проблем в більшості стратегій ми не знайдемо. Більше того, в багатьох з них деталізований опис ситуації у тій чи іншій сфері, обмежується лише констатацією фактів та певною статистикою (не завжди в динаміці) і при цьому не містить жодних висновків.

Та навіть, якщо б такі висновки були, чи потрібен в стратегічному документі такий детальний опис ситуації в регіоні на 100 -150 сторінок? Стратегія має жити сім років, а наведені в ній цифри старіють і потребують оновлення. Чи не краще ці дані винести в окремий документ (а, можливо, ще краще – в електронний документ), який як база інформації про регіон має оновлюватись і бути доступним принаймні англійською мовою? Натомість в стратегію варто було б включити висновки на основі цього аналізу, не переобтяжуючи стратегією зайвим обсягом тексту.

Врешті решт, проведений аналіз мав би бути підсумований принаймні в форматі SWOT-аналізу, який традиційно присутній в стратегіях. Але подекуди складається враження, що зв'язок між описовою аналітичною частиною і виділенням сильних та слабких сторін геть не очевидний, якщо взагалі існує. SWOT-аналіз, за своїм походженням, є інструментом конкурентного аналізу, але в наших стратегіях не зрозуміло, з ким себе регіон порівнює. Для прикладу, майже в кожній стратегії ми знайдемо згадку про вигідне географічне положення. Тільки порівняючи з ким вигідне і в чому вигідне?! Коли ми говоримо, наприклад, про негативні демографічні тенденції, то ситуація в регіоні гірша чи краща, порівнюючи з сусідами? І чи це, насправді, слабка сторона, чи загроза, з якою має справу кожен регіон?! На жаль, в більшості стратегій у розгорнутій аналітичній частині відсутні (або мінімальні) порівняння з регіонами-сусідами і іншими регіонами подібного типу, які могли б стати основою для якісного SWOT-аналізу в контексті підвищення їх конкурентоспроможності.

Якщо, як пропонувалось вище, організувати діалог розробників регіональних стратегій з профільним міністерством уже на етапі аналітики, то це б стало поштовхом до зміни їх підходів до базової аналітики. Міністерство своєю чергою могло б їх забезпечити базовою інформацією для міжрегіональних  порівнянь та визначення тенденцій (можливостей і загроз), які впливають на всі регіони. Такий діалог, врешті решт, сприяв би узгодженню того, які, з одного боку, держава бачить пріоритети розвитку того чи іншого регіону і яким чином, з другого боку, проблеми, з якими стикаються регіони, мають бути враховані в пріоритетах ДСРР.

 

Як підійти до визначення цілей?  

Тепер торкнемось деяких проблемних питань щодо програмної частини стратегій. Почнемо з того, що будь-які впливи, які ми здійснюємо для того, щоб змінити ситуацію в регіоні, стосуються основних сфер його життєдіяльності, які укрупнено можна розділити на:

• систему врядування;
• економіку;
• соціальну сферу;
• охорону навколишнього середовища і протидію змінам клімату;
• безпекову ситуацію.

При цьому хтось окремо виділяє інфраструктуру, хоча її розвиток є наскрізним для багатьох сфер, хтось говорить про якість життя, яка залежить в тому числі від соціальної, екологічної та і безпекової ситуації, хтось виділяє розвиток людського капіталу, об’єднуючи з соціальною сферою як його передумовою. Але так чи інакше в більшості стратегій ми знаходимо три – п’ять  стратегічних цілей, які відповідають цьому переліку укрупнених сфер і які відрізняються між собою часто тільки формулюваннями.

Задамо собі декілька питань. Чи є так сформульовані таким чином стратегічні цілі регіонально специфічними? Здебільшого ні. Регіональні особливості в кращому випадку з’являються на рівні цілей оперативних. Чи варто заохочувати розробників  регіональних стратегій проявляти творчість у групуванні і формулюванні таких стратегічних цілей? Теж напевно ні. По суті, в різних стратегіях мова йде майже про схожі речі. При цьому для більшої узгодженості ДСРР і регіональних стратегій було б краще, якщо б розбивка і формулювання стратегічних цілей були б уніфікованими, тим більше що унікальність стратегій, як бачимо, проявляється швидше рівнем нижче. Як ми покажемо в наступних публікаціях, в деяких країнах стратегічні цілі визначаються тільки на рівні стратегічних документів національного рівня, а в регіональних стратегіях мова йде лише про те, що саме і як саме планується здійснити в конкретному регіоні для реалізації цих державних пріоритетів. Можливо, таку практику варто запозичити і нам.

Ще одне важливе питання, якого неможливо не торкнутися, коли ми говоримо про програмну частину регіональних стратегій, - наскільки всеохоплюючими вони мають бути? Станом на сьогодні, розробники намагаються включити в регіональні стратегії усі важливі питання розвитку регіону, запобігаючи можливій критиці – а чому не включено те чи те? Як наслідок, в подальшому план реалізації стратегії включає сотні заходів, частину з яких лише умовно можна вважати стратегічними проєктами – вони по суті є «причесаним» під проєкти описом поточної діяльності департаментів обласної адміністрації.

Стратегії і плани їх реалізації як документи такого характеру теж не позбавлені сенсу – вони забезпечують комплексний підхід до планування діяльності адміністрації на середньо- і довгострокову перспективу. Але чи є вони за визначенням стратегічними? Стратегія передбачає пріоритети, вибір головного, а тут воно не завжди проглядає. Повернімось тепер до питання якості аналітичної частини. Якщо на аналітичному етапі не визначені ключові проблеми, які в регіоні потребують вирішення, то чи можливо визначити пріоритетні проєкти, на яких має бути сфокусована основні увага і ресурси?!

Такі дійсно стратегічні проєкти  здебільшого потребують як мінімум співфінансування (якщо не повного фінансування) від держави і, можливо, міжнародних партнерів.  Тому їх визначення має стати також предметом діалогу розробників регіональних стратегій з профільним міністерством. Більше того, оскільки ми орієнтуємось на те, що левова частка фінансування проєктів регіонального розвитку буде в відбуватись через інструменти типу Ukraine Facility і оновлений ДФРР (а в перспективі – через структурні фонди ЄС), можливо саме під визначення (і узгодження між державними і місцевими органами влади) таких проєктів і переорієнтувати систему стратегічного планування на регіональному рівні?!

Окремо варто торкнутись просторового аспекту регіональних стратегій. Кожен регіон включає в себе різні мікрорегіони або, говорячи більш звичним для колег з ЄС словами, функціональні території (functional area) різного типу. Прикордонні з Білоруссю громади на півночі Рівненської області мають зовсім інші умови для розвитку, ніж, наприклад, Дубно. На Львівщині колишній вугільний мікрорегіон навколо Шептицького відрізняється від, наприклад, Стрия, розташованого на трасі Київ-Чоп, і суміжних з ним громад, Львівської агломерації чи гірських громад Самбірського району. Бессарабія  зовсім інша, ніж північ Одеської області. Чи в кожній регіональній стратегії  передбачено окремі заходи з врахуванням особливостей таких територій? Чи передбачені у них заходи для заохочення громад зі спільними проблемами до міжмуніципальної співпраці? Чи передбачена реалізація того, що колеги в ЄС називають територіально орієнтованим підходом, і чи ведеться при їх формуванням діалог з профільним міністерством щодо задіяння механізмів інтегрованих інвестицій, про які вони говорять стосовно такого роду територій?

 

Гнучкість планування

Ще одна проблема, яку неможливо оминути в нинішніх умовах. Будь-яка стратегія – це план, який побудований на певних припущеннях щодо майбутнього. То хто ж винен, якщо розроблена стратегія не реалізується? Розробники, які припустились помилки в оцінці можливих сценаріїв розвитку? Ті, хто відповідає за реалізацію стратегію, бо вони не доклали належних зусиль? Обставини непереборної сили, які не могли врахувати перші і яким не могли протидіяти другі?

Якщо ми розглядаємо стратегію як план, від якого не можна відступати і за невиконання якого можна бути покараним, то розробники стратегій завжди будуть схильні до надмірної обережності. Так, неодноразово доводилось чути від представників департаментів адміністрацій – не включайте те чи це в стратегію, бо ми не певні, що зможемо це реалізувати, а від нас потім це вимагатимуть.

А якщо піти далі, та за нинішніх умовах, коли ніхто не візьметься передбачити, скільки ще нам доведеться протистояти ворожій агресії і яку ціну ми за це ще заплатимо, можна за такого підходу загалом поставити під сумнів доцільність формування стратегічних планів, в реалізації яких ми не можемо бути певні.

То як бути, включати тільки те, що майже гарантовано буде реалізовано чи пробувати дивитись на перспективу ширше? Рішення, яке можливе в цих умовах, полягає в підвищенні гнучкості у стратегічному плануванні. Приклади такого підходу запропоновані і в деяких актуалізованих стратегіях. Так, в Одеській стратегії, розробленій за нашої участі, мова йде про три горизонти планування – стійності (Resilience - невідкладні дії, які мають бути обов’язково реалізовані), відновлення (Recovery - заходи, які можуть бути реалізовані в середньостроковій перспективі при відносно сприятливих умовах) і розвитку (Development - заходи, про які потрібно думати сьогодні, починати їх реалізовувати, але враховувати можливість їх екстраполяції на наступний програмний період). В Дніпропетровській стратегії запропоновано інший підхід – там для сценаріїв різного ступеню сприятливості оцінюється очікуваний відсоток заходів, які можуть бути за їх настання реалізовані. Підходи різні, але їх в даному випадку об’єднує розуміння необхідності гнучкості стратегічного планування. Своєю чергою, такий підхід дозволяє дещо по-новому подивитись на те, яке місце в стратегіях має займати сценарний аналіз, як має бути побудовано моніторинг і оцінка реалізації стратегії.

 

Регіональні стратегії – місток між стратегіями різного рівня

У цьому огляді ми торкнулись лише деяких, можливо найбільш критичних для переосмислення підходів до стратегічного планування на регіональному рівні питань. В подальшому ми подивимось на те, як ці питання вирішуються при формуванні стратегічних документів в деяких країнах, членах і не-членах ЄС, і що з їх практики ми можемо запозичити.

На завершення наголосимо ще на тому, чому цей аналіз ми почали саме з регіональних стратегій. Пояснення тут просте – це саме той рівень, який найбільш чутливий до того, як налагоджена взаємодія держави і місцевого самоврядування. Це свого роду мостик між ДСРР і стратегіями громад. Адже місцеве самоврядування має свої власні повноваження. Відповідно,  стратегії громади чи регіону є інструментом для планування вирішення не тільки проблем, віднесених до повноважень держави, але й проблем місцевого значення. Як забезпечується баланс між підходами «знизу вгору» (bottom up) і «згори вниз» (top down) при формуванні саме регіональних стратегій, ми знову ж таки в побачимо на прикладах деяких країн у наступних публікаціях.

---

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).