Як і на основі чого розробляється та реалізовується місцева політика у громаді.

Передмова

Якось в Україні так склалось, що термін «політика» закріпився винятково за політичними партіями та органами влади національного рівня: Верховною Радою України, Президентом, почасти Кабінетом Міністрів.

Проте, насправді існує і місцева політика, яка, на жаль, у нас також перетворилась у сприйнятті багатьох українців на «політиканство». Впровадження на виборах до місцевих рад різних варіантів пропорційної виборчої системи і намагання якомога більше прив`язати місцевих депутатів до партійної діяльності привели до того, що багато хто у громадах та регіонах переконаний у хибності таких рішень, що саме вони принесли на місцевий та регіональний рівень «політику», якої тут не може бути.

Тут варто зауважити, що у більшості європейських країн-членів ЄС, до якого ми також прагнемо, місцеві представницькі органи обирають на партійній основі за різними пропорційними виборчими системами, які правда передбачають можливість і позапартійного висування кандидатів. За багато років існування таких багатопартійних плюралістичних виборчих систем на місцевому рівні, виборці в європейських країнах розуміють відмінності між політикою національного рівня та місцевою політикою. Тому там досить часто бувають випадки, коли в певних громадах чи регіонах на місцевому рівні голосують за одні партії, а на національних - за інші.

Тут ми спробуємо розібратись, у чому полягає суть місцевої політики, чим вона відрізняється від політики національного рівня, як вона має формуватися та реалізовуватися, які документи місцевого рівня можна вважати документами місцевої політики.

Що таке «політика» у загальноприйнятому розумінні цього слова

Полі́тика[1] (від грец. πολιτική — діяльність самоуправління у полісі (місті-державі), а надалі — «мистецтво управління» державою і суспільством) — діяльність з вирішення питань життя суспільства чи певної його частини.

Полі́тика[2] (грец. πολιτική ― самоуправління в полісі, державні та суспільні справи, мистецтво управління державою) ― одна зі сфер людської діяльності, спрямована на реалізацією цілей та інтересів задля регулювання різнорівневих взаємин між суспільними групами, державами й народами.

Якщо уважно прочитати наведені вище визначення політики, можна припустити, що політика це:

1. Діяльність;
2. Діяльність з певною метою;
3. Діяльність в інтересах певних соціальних груп;
4. Діяльність, пов’язана з регулюванням певних відносин.

Для себе ми можемо зрозуміти, що на місцевому рівні політика пов’язана з певним регулюванням відносин в інтересах місцевого населення на основі мети і в межах повноважень органу, який формує таку політику.

Ключовим тут є слово «мета». Хто визначає цю мету для місцевої політики? За великим рахунком, мету політики визначають політики – обрані представники у відповідну раду. Обирають їх виборці, котрим подобається виборча програма цих політиків чи політичних партій, які балотуються на виборах. Адже передвиборча програма і має окреслювати загальні засади місцевої політики, яку планують впроваджувати ці політики після свого обрання.

Це правило поширюється на всі європейські країни, незважаючи на відмінності у адміністративно-територіальному устрої чи виборчих систем.

Всюди місцева політика формується на базі повноважень органів місцевого/регіонального самоврядування, визначених національними конституціями та відповідними законами та політичних передвиборчих програм.

Щоправда, після виборів місцева політика переходить в дещо інше русло: погодження загальних підходів до такої політики на основі коаліційних домовленостей у місцевих представницьких органах та вироблення окремих політик у сфері повноважень органу на основі аналізу потреб та ідентифікації проблем у відповідній громаді/районі/регіоні.

Оскільки ми тут розглядаємо місцеву політику власне територіальних громад, то саме цьому рівню адміністративно-територіального устрою буде приділено більше уваги. В основному, те, що притаманно формуванню та реалізації місцевої політики на рівні територіальних громад, може застосовуватись і до регіонального рівня – обласних рад. Районні ради в Україні, по суті, не мають жодного впливу на розвиток районів та громад, тому і місцевої політики тут не виробляється.

На основі європейського та уже й українського досвіду можна виокремити певні елементи партійного впливу на місцеву політику:

1. Можливість прийняття рішень.

По-перше, рішення приймаються більшістю голосів, тому партія чи коаліція партій, що набрали більше голосів на виборах, мають змогу проводити свої рішення.

По-друге, партійний склад місцевих рад визначає черговість вирішення проблем чи прийняття рішень, в залежності від домовленостей між фракціями чи партійними групами.

В усталених демократіях правоцентристські партії можуть акцентувати увагу на економічному розвитку громади, тоді як лівоцентристські можуть зосереджуватися на соціальних програмах. Для України це поки що не є актуальним через відсутність ідеологічних партій.

2. Розподіл ресурсів територіальної громади. Через вплив на ухвалення рішень, партії впливають на розподіл бюджетних коштів між різними сферами: освіта, охорона здоров'я, культура, інфраструктура та інші, а також на виділення земельних ділянок, вирішення питань щодо приватизації чи оренди комунального майна.
3. Планування майбутнього. Підготовка та ухвалення стратегічних планувальних документів, що впливають на розвиток громад на середньострокову чи довготривалу перспективу: стратегія розвитку громади, просторовий план, місцеві програми.

Приклад - у двох містах Польщі однакові політичні партії у місцевих радах мають досить близькі платформи для діяльності у цих містах, але з деякими особливостями:

Краків

1. Prawo i Sprawiedliwość (PiS): зосереджена на соціальній політиці, забезпеченні безпеки та підтримці традиційних цінностей.
2. Platforma Obywatelska (PO): пропонує кроки з економічного розвитку, інвестицій у інфраструктуру та підтримки малого бізнесу.
3. Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD): закликає до соціальної справедливості, захисту прав працівників та підтримки соціальних служб.

Жешув

1. Prawo i Sprawiedliwość (PiS): перевага надається розвитку інфраструктури, забезпеченню безпеки та підтримці сімейних цінностей.
2. Platforma Obywatelska (PO): зосереджена на економічному розвитку, підтримці культурних ініціатив та інвестиціях у освіту.
3. Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD): прагне до соціальної справедливості, підтримки соціальних служб та захисту прав працівників.

Тобто навіть ідеологічні партії, які представлені у місцевих радах, адаптують свою місцеву політику до особливостей і потреб конкретної громади, виходячи при цьому і з своїх ідеологічних постулатів, визначених на національному рівні.

В українських реаліях ситуація виглядає суттєво по-іншому. Одні партії на місцевих виборах у програму закладають дуже конкретні об’єкти, які вони планують збудувати чи реконструювати, а інші вкладають те, що взагалі від них не залежить через обмеження повноважень.

Приклад:

1. З передвиборчої програми партії до міської ради:

«Освіта

• Завершення будівництва початкової школи по вул. Залізняка, 32.
• Завершення добудови приміщень закладів освіти (НВК №10, НВО №1, СЗОШ №8, Ліцей №17).
• Забезпечення здорового харчування у закладах освіти.
• Виплата персональних стипендій міської ради для обдарованих дітей міста, премій міської ради кращим педагогічним працівникам закладів освіти міста.
• Підтримка закладів професійної (професійно-технічної) освіти».

2. З передвиборчої програми партії до обласної ради:

«Ми гарантуємо, що:

- Середня зарплата зростатиме з кожним роком і у 2023 р. становитиме 13500 гривень.

- Рівень безробіття скоротиться до 7% у 2023 р.

- ___ область щорічно отримуватиме від держави близько 3 млрд гривень на регіональний розвиток».

В першому випадку навіть дуже конкретні будівництва не дають відповіді на запитання, а якою буде політика партії у міськраді щодо освіти? Що дасть добудова цих шкіл? Якою взагалі є мета політики у сфері освіти?

У випадку передвиборчої програми до обласної ради маємо гасла, які мало корелюються із можливостями самої обласної ради впливати на ці показники. Зростання зарплат та скорочення безробіття прямо не залежить від обласної ради, хоча певний внесок у це може бути завдяки стимулювання розвитку області на основі обласної стратегії, якщо вона буде ґрунтовною і під неї буде відведене належне фінансування. А для цього потрібно виконати величезну роботу у форматі вироблення та реалізації політики.

Формування місцевої політики: цикл і етапи

Цикл вироблення місцевої політики включає кілька основних етапів, які забезпечують системний підхід до прийняття рішень на місцевому рівні.

Формування та реалізація політики відбувається за певним циклом. По суті, є багато різних публікацій щодо циклу політики, але різниця між ними не є значною.

Ключовою різницею є те, що покладається в основу вироблення політики: потреба чи проблема?

Як правило, більшість дослідників у сфері політичного циклу погоджуються з тим, що навіть тут різниця не є надто значною. Просто проблема є більш відомою, більш подразливою, ніж потреба.

Наприклад: Потреба молоді для успішного життя – отримати якісну освіту. А далі ми розуміємо, що система шкільної освіти у громаді не дає такої якісної освіти. Тобто те, що ми маємо зараз, є проблемою, яка не дає задовільнити потребу. Тому ми спробуємо показати весь цикл вироблення та реалізації місцевої політики, застосовуючи більш вживане розуміння такого циклу через розв’язання проблеми.

Основні етапи процесу вироблення та реалізації місцевої політики[3]

1. Ідентифікація проблеми

На цьому етапі визначаються основні проблеми у визначеній сфері та з`ясовуються причини, що породили проблему чи нові виклики, які не дають змоги задовольнити потреби у нинішніх умовах.

Потрібно пам`ятати, що проблеми/потреби слід розглядати через призму людини, а не якогось об’єкта.

Для ідентифікації проблем чи з’ясуванні потреб використовуються опитування жителів, проведення фокус-груп та консультацій з експертами, аналіз статистичних даних.

Приклад: ідентифікація проблеми

2. Визначення причини породження проблеми

Тут потрібно проаналізувати чому появилась проблема, якою є основна причина, яку можна вирішити на цьому рівні розроблення політики.

В нашому випадку причиною відсутності води на мікрорайоні може бути порив водогону, відсутність води в свердловині або дійсно несправність водонапірної вежі.

3. Формулювання мети політики, цілей та завдань

Після ідентифікації проблеми формулюється конкретна мета політики, визначаються конкретні цілі та завдання, які потрібно досягти. Цілі повинні бути конкретними, вимірюваними, досяжними, реалістичними та обмеженими в часі (SMART).

Якщо ми правильно ідентифікували проблему, то нам досить не складно визначити мету, яка також визначається через людину та її потреби.

В нашому прикладі метою політики може бути: забезпечення стабільного постачання питної води у мікрорайон N громади.

Цілі політики тут також можуть бути дуже конкретними: подача води в будинки з централізованим водопостачанням цілодобово; встановлення точок доступу до кранів подачі води у місцях без централізованого водопостачання; забезпечення добового дебіту води на мікрорайон відповідно до розрахункових потреб.

4. Розробка політики

На цьому етапі аналізуються різні варіанти рішень для досягнення мети. Їх може бути декілька, в залежності від результатів аналізу причин появи проблеми: встановлення нових насосів на свердловині; відновлення спроможності водонапірної вежі; прокладення нового водогону з іншого джерела тощо. Після вибору найкращого варіанту розробляються конкретні документи політики для вирішення цієї проблеми. Це може бути локальний проект відновлення водонапірної вежі, якщо проблема тільки тут, або місцева програма забезпечення водопостачанням мікрорайону, якщо потрібно впроваджувати низку заходів, як от ремонт вежі, встановлення нових точок доступу до води, упорядкування обліку поданої води, оплати водопостачання тощо.

5. Консультації та обговорення

Як правило, проекти документів політики обговорюються з громадськістю, зацікавленими сторонами та експертами. Це забезпечує прозорість процесу та врахування думок різних груп населення, покращує розуміння жителями суті проблеми та способу її вирішення. В процесі обговорення може бути ідентифіковано більш оптимальний варіант вирішення проблеми.

6. Прийняття та оприлюднення рішень

Після обговорення проект документу політики виноситься на розгляд місцевої ради/виконкому для прийняття остаточного рішення. Тут варто розуміти, що в процесі розгляду проекту рішення на засіданні місцевої ради в нього може бути внесено правку, яка зашкодить досягненню необхідного результату. Тому регламент ради має передбачати дуже чітку процедуру розгляду такого документу та подання поправок.

Прийняте рішення має бути оприлюднено відповідно до правил, визначених законом чи регламентом ради.

7. Впровадження політики

Впровадження політики передбачає фінансування та реалізацію заходів, визначених відповідним документом політики, а також поточний моніторинг виконання та коригування дій у разі необхідності.

8. Оцінка та моніторинг

Для розуміння успішності політики має проводитись оцінка ефективності реалізації документів політики. Це може включати аналіз досягнутих результатів, проведення опитувань та консультацій з громадськістю, порівняння досягнутих показників з контрольними. На основі отриманих даних можуть бути внесені корективи до політики.

9. Звітування та зворотний зв'язок

Цей етап включає звітування про результати впровадженої політики перед громадськістю та зацікавленими сторонами. Це забезпечує прозорість процесу та можливість отримання зворотного зв'язку для подальшого вдосконалення політики.

Цей цикл є безперервним процесом, який дозволяє органам місцевого самоврядування ефективно реагувати на потреби та виклики громади, забезпечуючи сталий розвиток та підвищення якості життя її жителів.

При дотриманні правил циклу формування і реалізації місцевої політики, ідеологічні орієнтири партій, які мають більшість у місцевій раді, також певним чином впливають передусім на пошук варіантів вирішення проблеми, але не є визначальними. Таким чином, використання цих правил покращує конвергенцію партійних та місцевих інтересів задля розвитку громади.