Рада Європи підготувала новий висновок щодо проекту закону «Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» №4298 (CEGG/LEX(2024)1) від 21 лютого 2024 року.

Документ був підготовлений на запит Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Центром експертизи доброго врядування Ради Європи, що функціонує в межах секретаріату Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи в рамках Програми «Посилення доброго демократичного врядування і cтійкості в Україні».

У Висновку Ради Європи, у першу чергу, розглядається питання відповідності поточної версії законопроекту Європейській хартії місцевого самоврядування, особливо в сфері адміністративного нагляду за діяльністю місцевого самоврядування, а також основній Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи з цього питання – Rec(2019)3.

Загалом Рада Європи вважає, що існує потреба в новій редакції Закону про МДА. Багато положень проєкту Закону становлять рух в належному напрямі; водночас деякі викликають занепокоєння стосовно наслідків для місцевого самоврядування та поточної реформи децентралізації, тоді як інші, як видається, не відповідають положенням Хартії.

Рда Європи вітає такі положення поточного проєкту:

• Те, що акти органів місцевого самоврядування можна визнати нечинними та/або скасувати лише в судовому порядку;
• Попередній нагляд відсутній, причому нагляд може здійснюватися лише протягом обмеженого періоду після набрання чинності актом, що є предметом нагляду;
• Консультування з наглядовим органом щодо законності проєктів актів — це можливість, а не обов’язок ОМС;
• Професіоналізація інституції голів районних (а незабаром і обласних) МДА;
• Принцип примусової ротації голів МДА;

Однак Рада Європи вважає, що деякі положення є проблематичні та потребують ретельного розгляду в світлі європейських стандартів, передової європейської практики та співвідношення між вартістю та вигодою для ОМС; тому вона вважає, що:

• надання наглядових повноважень головам МДА до того, як будуть ухвалені зміни до Конституції, з одночасним здійсненням ними функції виконавчих органів обласних та районних рад, становить ризик порушення балансу влад на території та може згубно позначитися на реформі децентралізації;
• таке рішення було б прийнятним лише в дуже короткій перспективі, до швидкого прийняття змін до Конституції щодо децентралізації, якими голови МДА звільнялися б від своїх обов’язків виконавчих органів обласних та районних рад;
• у будь-якому разі, надання головам районних МДА повноважень із нагляду за актами органів місцевого самоврядування створює величезний ризик надмірного нагляду за місцевим самоврядуванням без жодних реальних переваг;
• деякі чи більшість наявних перевірок та інші механізми контролю та перевірки слід ліквідувати з набранням чинності цим Законом;
• період ротації для голів МДА має бути гнучкішим;
• строк для передання щойно ухвалених актів до наглядового органу слід збільшити;
• повноваження щодо запиту інформації від ОМС мають належати лише голові МДА, а не керівникові апарату, і мають обмежуватися законодавством;
• районні державні адміністрації слід звільнити від обов’язку здійснювати «спостереження за діяльністю щодо прийняття відповідними органами місцевого самоврядування актів, які є предметом забезпечення законності».

Крім того, деякі положення потрібно переглянути, щоб привести законопроєкт у відповідність до Хартії:

• Відповідно до принципу законності, закріпленого пунктом 1 статті 8 Хартії, основні елементи забезпечення нагляду за законністю мають встановлюватися Законом, і лише незначні деталі можна залишити на розсуд Кабінету Міністрів України;
• Відповідно до принципу функціональної автономії, передбаченого пунктом 2 статті 8 Хартії, «захист публічних інтересів» не має становити критерій нагляду за законністю в діяльності місцевого самоврядування;
• Відповідно до принципу домірності, визначеного пунктом 3 статті 8 Хартії, обов’язковий (систематичний) нагляд не має створювати обтяжливих зобов’язань для ОМС і має обмежуватися актами, що мають певне значення, тоді як інші акти слід перевіряти на законність лише вибірково.

Нагадаємо, 21 лютого парламентський Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудуваннями розглянув законопроект про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні №4298 та рекомендував Верховній Раді України ухвалити документ в другому читанні та в цілому.