Органи місцевого самоврядування є первинною ланкою, яка забезпечує надання громадянам більшості необхідних публічних послуг. Для виконання покладених на органи місцевого самоврядування повноважень, вони мають мати, крім нематеріальних активів, достатній потенціал для розвитку, а саме: економічний, трудовий, інфраструктурний та природно-ресурсний. Тільки за умови наявності певної ресурсної бази органи місцевого самоврядування матимуть можливість забезпечити якісне та своєчасне виконання власних та делегованих державою повноважень.

Актуальним питанням було і залишається формування системи індикаторів, за допомогою яких можна було б визначити рівень спроможності територіальних громад та здійснити оцінку діяльності органів місцевого самоврядування.

---

Яніна Казюк, керівник робочої групи, експерт з фінансового права та місцевого самоврядування Центру політико-правових реформ розповіла, що для більш детального вивчення проблематики формування системи оцінювання спроможності територіальних громад та розробки нової методики оцінки спроможності й формування територіальних громад, у рамках робочої групи Центру політико-правових реформ за підтримки Програми «ULEAD з Європою», експерти провели порівняльний аналіз з оцінки рівня спроможності територіальних громад та їх фінансової спроможності (на основі звітних показників за підсумками 2021 року) на підставі критеріїв, визначених в Методиці Уряду та Методичних рекомендаціях.

Нагадаємо, що у процесі проведення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою (протягом 2014-2021 років) була розроблена Методика формування спроможних територіальних громад (далі – Методика),  затверджена постановою Уряду. Вона була необхідна для формування об’єднаних територіальних громад та оцінки рівня їх спроможності. Тобто - для визначення потенціалу територіальної громади для якісного виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

Методика визначила порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області та умови формування проектних спроможних територіальних громад. Також вона регламентувала вимоги до формування територіальних громад, які повинні були мати інституційну та фінансову спроможність забезпечувати вирішення суспільних питань, що належать до їхньої компетенції. Згідно з Методикою до критеріїв оцінки рівня спроможності належать такі:

• чисельність населення, що постійно проживає на території територіальної громади;
• чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території територіальної громади;
• площа території територіальної громади;
• індекс податкоспроможності бюджету територіальної громади;
• частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету територіальної громади.

Відповідно до встановлених оціночних критеріїв визначався рівень спроможності територіальної громади – низький, середній, високий. Ці оціночні критерії були свідченням того, що по всій території України неможливо було забезпечити відповідність усіх територіальних громад усім критеріям, якщо їх сформулювати однозначно і категорично.

Безумовно ці критерії були уніфікованими і не могли повністю врахувати особливості кожної адміністративно-територіальної одиниці, але головним завданням Методики було формування спроможних територіальних громад на основі єдиних підходів. Це було можливо за умови низького балу за одним критерієм, але високих балів за іншими.

Оціночний рівень спроможності територіальних громад за Методикою Уряду визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить:

• низький рівень спроможності – від 1,5 до 2,1;
• середній рівень спроможності – від 2,2 до 3,8;
• високий рівень спроможності – від 3,9 до 5.

Слід зазначити, що умови та критерії формування територіальних громад на етапі їх створення (тобто об’єднання) стали важливим елементом формування дієздатних органів місцевого самоврядування, які повинні забезпечити на відповідній території вирішення всіх питань, пов’язаних зі створенням та підтриманням комфортного життєвого середовища для своїх жителів.

Однак іншим, не менш (а можливо й більш) важливим питанням є здатність органів місцевого самоврядування забезпечувати належне виконання своїх повноважень у середньо- та довгостроковому періоді.

Тому у процесі проведення реформи розроблялися різні підходи  для оцінки рівня спроможності уже створених територіальних громад. Однією із таких розробок стали Методичні рекомендації щодо оцінки фінансової спроможності територіальних громад (у рамках робочої групи з фінансових питань офісу підтримки реформи децентралізації при Мінрегіоні, фахівців Мінрегіону,  асоціацій органів місцевого самоврядування),  (далі – Методичні рекомендації). Однак, ці методичні рекомендації не набули офіційного статусу.

Методичні рекомендації пропонують поділ громад відповідно до визначеного значення інтегрального індикатора, який розраховується як середнє арифметичне значення усіх показників. Відповідно до визначеного значення інтегрального індикатора, рівень розвитку потенціалу територіальної громади визначається як:

• високий – величина індикатора більше 1,3;
• оптимальний – величина індикатора в межах від 1,15 до 1,3;
• задовільний – величина індикатора в межах від 0,85 до 1,15;
• помірний – величина індикатора в межах від 0,7 до 0,85;
• низький – величина індикатора в межах від 0,55 до 0,7;
• критичний – величина індикатора менше 0,55.

 

Для визначення об’єктивності результативних показників та достатності обраних оціночних критеріїв (балів), встановлених Методикою Уряду та запропонованих Методичними рекомендаціями, експерти провели порівняльний аналіз цих методик.

Відповідно до Методики Уряду, лише одна територіальна громада у 2021 році мала низький рівень спроможності. Поряд з цим, за результатами показників Методичних рекомендацій – 22 територіальні громади мали критичний рівень розвитку потенціалу територіальних громад (маючи при цьому високий та середній рівні за Методикою Уряду).

 

Кількість територіальних громад з критичним рівнем спроможності у розрізі областей  (за Методичними рекомендаціями).

Також 124 територіальні громади, які мали високий рівень спроможності територіальної громади за Методикою Уряду, одночасно мали діаметрально протилежні результати за критеріями, розрахованими за Методичними рекомендаціями, та мали низький рівень розвитку потенціалу територіальної громади:

 

 

З детальними результатами дослідження щодо порівняльного аналізу двох методик із визначення рівня спроможності територіальних громад у розрізі областей та територіальних громад (за результатами 2021 року) можна ознайомитися ТУТ.

Наприклад, по Вінницькій області за результатами оцінки критеріїв за Методикою Уряду, більша частина громад (майже 56%) мали високий рівень спроможності, тоді як за критеріями оцінки за Методичними рекомендаціями – жодна не мала високого рівня, а от низький рівень мали 12 громад, що складало 19% від їхньої загальної кількості.

 

Із 12 громад, які мали низький рівень розвитку потенціалу територіальної громади (за Методичними рекомендаціями), 9 мали середній рівень за Методикою Уряду, а от 3 – високий, що свідчить про значний розрив між оцінкою спроможності цих трьох громад за різними методиками:

• Шпиківська селищна ТГ;
• Чечельницька селищна ТГ;
• Джулинська сільська ТГ.

 

Наприклад, по Шпиківській селищній ТГ високий рівень спроможності територіальної громади за Методикою Уряду за підсумками 2021 року склав 4,2 і був отриманий шляхом суми критеріїв:

• чисельність населення - 16,1 тис. осіб (числове значення критерію 1);
• чисельність учнів - 1 479 осіб (числове значення критерію 1);
• площа територіальної громади - 479,7 км² (числове значення критерію 1);
• індекс податкоспроможності - індекс 0,5 (числове значення критерію 0,6);
• частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади - 38,3% (числове значення критерію 0,6).

 

 

Порівняння значень критеріїв спроможності відповідно до Методики Уряду та Методичних рекомендацій  на прикладі окремих територіальних громад Вінницької області за 2021 рік

Поряд з тим, за Методичними рекомендаціями рівень спроможності Шпиківської селищної ТГ є низьким та виглядає наступним чином - 4 показники мають низький рівень, 3 – помірний і 1 – оптимальний.

низький рівень мають показники:

• доходи загального фонду з розрахунку на 1 мешканця – 3229 грн, що майже на 50% менше від середнього показника по Україні;
• частка видатків на утримання апарату ради та її виконавчих органів у бюджеті територіальної громади, без трансфертів – 26,9%, що майже на 80% вище середнього показника по Україні;
• капітальні видатки з розрахунку на 1 мешканця – 519 грн, що майже на 70% менше від середнього по Україні;
• частка доходів громади за рахунок трансфертів з державного бюджету – 55,3%, що на 83% вище середнього показника по Україні;

помірний рівень мають показники:

• рівень дотаційності бюджету територіальної громади – 24,3%;
• питома вага заробітної плати у видатках загального фонду бюджету громади – 85,8%, що на 28% більше від середнього показника по Україні;
• видатки на культуру, фізичну культуру і спорт з розрахунку на 1 мешканця – 207 грн, що майже на 50% менше від середнього показника по Україні;

оптимальний рівень має показник:

• частка місцевих податків і зборів у дохідній частині загального фонду бюджету громади, без трансфертів – 38,3%, що на 28% більше від середнього по Україні.

Спроможність громади визначається як здатність забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сферах освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці (пункт 2 Методики Уряду).

Методика Уряду визначає демографічні та соціально-економічні показники при здійсненні оцінки спроможності територіальних громад, тоді як Методичні рекомендації представлені лише фінансовими показниками бюджетів громад. Тому їх порівняння, можливо, не зовсім релевантне, проте, саме фінансова спроможність є одним з найбільших викликів, з якими стикаються територіальні громади при забезпеченні надання муніципальних послуг та розвитку інфраструктури.

Серед інших чутливих питань – показники чисельності населення громади та її площа. Методика Уряду для нарахування балів (визначення числового показника критерію) передбачає поділ громад на 3 групи: до 3 тис. осіб; від 3 до 7 тис. осіб; більш як 7 тис. осіб. Це мало суттєве значення при утворенні громад, але після цього частково втрачає сенс в порівняльному дослідженні. Щодо площі території громади, то не завжди велика територія корелюється зі значним економічним потенціалом та підвищеними можливостями для розвитку громади. Крім того, чим більша географічна територія, тим складніше та ресурсоємніше надавати високоякісні послуги, виникає ризик ускладнення доступності до послуг для жителів населених пунктів віддалених від центру громади.

Отже, спроможність – це питання відповідності ресурсів тим обсягам повноважень, якими наділені органи місцевого самоврядування у співмірності з охопленою територією.

При цьому Методика Уряду та Методичні рекомендації щодо оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад мають схожі за своєю суттю фінансові показники. Це індекс податкоспроможності (рівень дотаційності) та частка місцевих податків і зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Як відомо, індекс податкоспроможності розраховується лише з використанням показника надходжень податку на доходи фізичних осіб. Проте, податкові надходження місцевих бюджетів формують й інші надходження, які, в окремих місцевих бюджетах, займають значну частину. При цьому, такі загальнодержавні платежі не враховуються при здійсненні горизонтального вирівнювання, тобто при розрахунках базової та реверсної дотацій. Зокрема, до таких надходжень належать рентні платежі за використання ресурсів загальнодержавного значення, частина акцизного податку з виробленого та ввезеного на територію України пального та ін.

У даному контексті можна навести такі приклади:

• бюджет Коломацької сільської територіальної громади Полтавської області – за 2021 рік податок на доходи фізичних осіб склав лише 14% від податкових надходжень (без врахування місцевих податків та зборів). При цьому, надходження рентної плати за користування надрами для видобування природного газу склали 81% від суми всіх податкових надходжень та майже 75% від всього обсягу доходів загального фонду (без міжбюджетних трансфертів). Водночас, громада отримувала базову дотацію з державного бюджету (у 2021 році – 3 млн грн, у 2022 році – 8 млн грн);
• бюджет Старовірівської сільської територіальної громади Харківської області – за 2021 рік податок на доходи фізичних осіб доходи фізичних склав близько 17% від податкових надходжень (без врахування місцевих податків та зборів). При цьому, надходження рентної плати за користування надрами для видобування природного газу склали майже 82% від суми податкових надходжень та майже 73% від всього обсягу доходів загального фонду (без міжбюджетних трансфертів). Одночасно з цим, громада отримувала базову дотацію з державного бюджету (у 2021 році – 4,7 млн грн, у 2022 році – 15,3 млн грн).

Тобто, критерій індексу податкоспроможності (за яким здійснюються оцінка спроможності територіальної громади) не враховує всі доходи територіальної громади і у багатьох випадках не відображає об’єктивний ресурсний потенціал території та спотворює оцінку спроможності територіальної громади.

Також, слід зазначити, що критерії визначення спроможності, за Методикою Уряду, лише частково відображають концепцію спроможності територіальних громад, визначену законодавством України. Зокрема, тут не враховані показники щодо управлінської (інституційної) спроможності органів місцевого самоврядування у наданні публічних послуг (наприклад, щодо забезпечення належного рівня фінансування послуг у соціально-культурній сфері, житлово-комунальних послуг тощо) та їх спроможності фінансувати розвиткові проекти й залучати додаткові ресурси.

За результатами дослідження експерти сформулювали такі висновки та пропозиції:

• аналіз результатів показників 1438 територіальних громад за 2021 рік відповідно до існуючої Методики Уряду (Методики формування спроможних територіальних громад) та Методичних рекомендації щодо оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад свідчить про те, що в багатьох випадках оцінки щодо спроможності громад не співпадають, а в окремих випадках є діаметрально протилежними.
• застосування показників, визначених у Методиці Уряду, є надто спрощеним та мінімалістським підходом оцінки спроможності територіальної громади. Такий підхід був, загалом, прийнятним для застосування на кінцевому етапі формування територіальних громад у процесі завершення їх об’єднання адміністративним шляхом, але є недостатньо інформативним у нинішніх умовах.
• запропоновані у Методичних рекомендаціях показники щодо оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад також не можуть слугувати достатнім інструментом для оцінки громад, адже характеризують виключно фінансову складову спроможності і не охоплюють економічну, демографічну, географічну складові, наявність інфраструктури та багатьох інших питань існування громад.
• для всебічної оцінки спроможності громад необхідно застосувати новий, більш досконалий та деталізований підхід до формування показників та критеріїв оцінки спроможності територіальних громад.
• для більш комплексного аналізу функціонування територіальних громад та якості виконання ними функціональних повноважень слід сформувати національну уніфіковану систему індикаторів, які б враховували як ресурсний потенціал, так і нематеріальну складову територіальних громад.
• в умовах перманентного скорочення кількості жителів у населених пунктах сільської місцевості, а також у малих містах, концентрації товарів, послуг, робочої сили, знань, фінансових ресурсів у великих містах слід розробити підходи для гарантованого забезпечення по всій території країни базових публічних послуг для жителів незалежно від їх місцезнаходження.  

Таким чином, існують підстави констатувати, що показники, визначені в Методиці Уряду, відіграли вирішальне значення на етапі формування територіальних громад, але є недостатніми у нинішніх умовах. Для оцінювання подальшого функціонування громад, а саме того, наскільки ефективно й повно вони здатні забезпечувати виконання своїх повноважень, у Методиці Уряду не визначено критеріїв, а Методичні рекомендації не набули статусу офіційного документу і також потребують вдосконалення

Зважаючи на це, виникає обґрунтована доцільність для розробки нової методики з оцінки спроможності та формування територіальних громад,  створення нової системи показників та критеріїв, які б характеризували найбільш вагомі показники, необхідні для оцінки  інституційної спроможності громад і їхніх територій, а також враховували нові виклики, які постали перед громадами.

На сьогодні стоїть завдання щодо формування та реалізації державної політики  стосовно зміцнення та розвитку місцевого самоврядування, розробці пропозицій щодо завершення реформи місцевого самоврядування. Для цього необхідно мати методику з оцінки спроможності територіальних громад, яка дасть можливість здійснювати:

• аналіз та коригування (за необхідності) адміністративно-територіального устрою з урахуваннях нових викликів;
• оцінювання ефективності функціонування територіальних громад та аналізу їхньої спроможності забезпечувати виконання наданих їм повноважень;
• формування державної політики щодо функціонування місцевого самоврядування (внесення змін щодо обсягу повноважень та джерел фінансування);
• формування державної регіональної політики.

---

Аналітичні матеріали підготовлені експертами Центру політико-правових реформ за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю його авторів та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.