Органи місцевого самоврядування для раціонального використання, планування та забудови територій розробляють, оновлюють, вносять зміни та затверджують містобудівну документацію, зокрема, комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій тощо.

Експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» проаналізували норми, якими регламентується порядок дій органів місцевого самоврядування з визначення замовника містобудівної документації (на прикладі визначення замовника розроблення комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади).

---

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України (стаття 140 Конституції України).

При цьому згідно з частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 7) частини першої статті 1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі - Закон), містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Комплексний план просторового розвитку території територіальної громади (далі - комплексний план), згідно з пунктом 5¹ частини першої статті 1 Закону, – це вид документації, який є одночасно містобудівною документацією на місцевому рівні та документацією із землеустрою, що визначає планувальну організацію, функціональне призначення території, основні принципи і напрями формування єдиної системи громадського обслуговування населення, дорожньої мережі, інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту, охорони земель та інших компонентів навколишнього природного середовища, формування екомережі, охорони і збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища населених пунктів, а також послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території.

Згідно із частиною першою статті 16¹ Закону, комплексний план розробляється на всю територію територіальної громади.

Відповідно до частини п’ятнадцятої цієї статті, комплексний план розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради, виконавчий орган якої у встановлений у такому рішенні строк, зокрема:

І) визначає у встановленому законодавством порядку розробника комплексного плану;

ІІ) встановлює строки розроблення та джерела його фінансування.

Отже, Законом регламентовано, що місцева рада у своєму рішенні визначає конкретний виконавчий орган ради, який, у свою чергу, повинен визначити розробника комплексного плану, строки його розроблення та джерела фінансування. Законом не передбачено, щоб місцева рада виступала в ролі замовника комплексного плану, тобто перебирала на себе функцію визначення розробника комплексного плану, делегуючи це відповідному виконавчому органу.

Важливо також наголосити, що у пунктах 34, 35 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 р. № 926 (далі - Порядок № 926), передбачено, що:

І) рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада;

ІІ) виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Отже, Порядком №926 визначено суб’єкта, який є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (в т.ч., комплексного плану) - ним є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Які ж органи належать до виконавчих органів сільської, селищної, міської ради і можуть виступати в ролі замовника містобудівної документації?

Згідно із частиною першою статті 11 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон “Про МСУ”), виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є: 

І) виконавчі комітети; 

ІІ) відділи, управління;  

ІІІ) інші створювані радами виконавчі органи.

Оскільки законодавством не визначено, який саме виконавчий орган місцевої ради є замовником розроблення містобудівної документації (комплексного плану), то таким замовником може бути будь-який виконавчий орган ради, передбачений у частині першій статті 11 Закону “Про МСУ”, до повноважень якого згідно з рішенням відповідної ради буде віднесена така діяльність.

Довідково: Згідно з частиною першою статті 16 Закону “Про МСУ”, органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування є: і) сільські, селищні, міські ради та іі) їх виконавчі органи.

Варто зауважити, що виконавчий орган ради, який І) виступатиме замовником розроблення комплексного плану, ІІ) визначатиме розробника такого плану та ІІІ) здійснюватиме увесь комплекс заходів та повноважень, передбачених відповідно до Закону та Порядку № 926 (зокрема, і щодо координації роботи з розроблення містобудівної документації, підготовки та здійснення публічної закупівлі таких послуг тощо), повинен бути юридичною особою публічного права, мати затверджений кошторис, відкриті рахунки розпорядника бюджетних коштів, бухгалтера (необхідна наявність суб’єкта, який матиме право другого підпису фінансових документів), а також посадових осіб з відповідними знаннями і кваліфікацією.

Визначення виконавчого комітету (у місцевих радах, де виконавчий комітет ради має статус юридичної особи публічного права) таким замовником ускладнюється в силу статусу виконавчого комітету.

Так, виконавчий комітет місцевої ради (статті 51 – 54 Закону “Про МСУ”) є колегіальним виконавчим органом, утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Основною формою роботи виконавчого комітету є засідання, тому всі рішення виконавчого комітету повинні прийматися на його засіданні більшістю голосів від загального його складу. Очолює виконавчий комітет сільський, селищний, міський голова.

Таким чином кожна дія, що пов’язана з розробленням комплексного плану, повинна бути зафіксована в акті виконавчого органу ради - рішенні виконавчого комітету, попередньо розглянута на засіданні виконавчого комітету з дотриманням всіх процедур, які передують прийняттю такого рішення. Більше того, як правило, засідання виконавчого комітету скликається один раз на місяць, і для прийняття будь-якого його рішення обов’язковою умовою є наявність кворуму на його засіданні. Тож потенційно може виникнути ситуація, коли за відсутності кворуму засідання виконавчого комітету можуть не проводитися тривалий час, і необхідні рішення також не будуть прийняті.  Отже, юридичне підґрунтя для здійснення саме виконавчим комітетом повноважень з метою розроблення містобудівної документації на місцевому рівні є досить слабким.

Висновок: Сільська/селищна/міська рада не наділена повноваженням бути замовником розроблення містобудівної документації. Законодавством передбачено, що замовником розроблення містобудівної документації (комплексного плану) є саме виконавчий орган місцевої ради, проте не визначено, який саме це виконавчий орган повинен бути. Тому це питання можна вирішити шляхом прийняття місцевою радою рішення про наділення відповідними повноваженнями виконавчого органу місцевої ради зі статусом юридичної особи публічного права - наприклад, відділу (управління) з питань архітектури та містобудування, в штаті якого повинні бути посадові особи місцевого самоврядування, у яких є відповідні знання та рівень освіти для здійснення специфічних повноважень з питань просторового планування.