Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

(продовження, початок статті є тут)

Яким же чином старости мають брати участь у виконанні розпоряджень голови громади з питань місцевого значення задля здійснення заходів правового режиму воєнного стану?

Це те питання, яке останнім часом доводиться з’ясовувати в ході дистанційних навчань старост у контексті здійснення ними деяких законодавчо визначених повноважень. Тож з’ясуємо означене питання і в рамках цієї публікації.

Традиційно розпочну із розпорядження. Закон №280/97-ВР визначив, що голова громади видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20 частини 4 статті 42). Причому, повноваження голови громади тут потрібно розуміти у широкому змісті. Це означає, що повноваженнями голови громади є не тільки ті, що визначені Законом №280/97-ВР, але й ті, що передбачені іншими законами. І одним з-поміж них є Закон №389-VIII, який надав голові громади додаткові повноваження з можливістю їх здійснення в умовах воєнного стану (див. частини 4 та 5 статті 9).

Необхідно пам’ятати! Розпорядження є офіційним документом, яким голова громади оформляє прийняті рішення з тих питань, що належать до його компетенції.

Для того, щоб розпорядження стало офіційним документом, потрібно, щоб воно набрало чинності. Момент, з якого розпорядження має набрати чинності є законодавчо унормованим. Так, Закон №280/97-ВР визначив, що «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію» (частина 5 статті 59).

Момент набуття чинності розпорядженням голови громади має безпосереднє відношення до процесу його виконання. Адже виконання розпорядження голови громади повинно починатися не раніше, аніж воно набере чинності. Теж саме можна сказати й про етап, що передує безпосередньому виконанню розпорядження. Як ми бачимо, логіка тут є досить простою і зрозумілою.

Варто знати! Виконання розпоряджень голови громади передбачає цілеспрямовану діяльність задіяних посадових осіб місцевого самоврядування, головним змістом якої є практичне втілення відповідних формулювань резолютивної частини розпорядчого акту, що набув чинності.

А тепер давайте з’ясуємо одне повноваження старости, яке безпосередньо стосується виконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Його зміст визначає пункт 5 частини 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР, в якому сказано: «бере участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням».

З наведеного вище повноваження видно, що воно містить два основних компоненти. Перший передбачає участь старости в організації виконання розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу, другий – участь у здійсненні контролю за їх виконанням. Розглянемо зміст кожного з компонентів більш детально.

Зверніть увагу! Враховуючи, що голова громади для вирішення будь-якого з питань, передбачених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, повинен видати відповідне розпорядження, то староста братиме участь у виконанні кожного такого розпорядження, якщо воно стосуватиметься території ввіреного йому старостинського округу.

Організація виконання розпоряджень голови громади є етапом, що передує процесу безпосереднього їх виконання. Цей етап має своїм призначенням підготовку до виконання відповідного рішення, в ході якої можуть уточнюватися/визначатися місце, час, розподілятися ролі між виконавцями (якщо їх декілька) тощо. Поруч з цим, можуть вирішуватися й інші організаційні питання, залежно від специфіки конкретного розпорядження.

Необхідно знати! Контроль за виконанням розпоряджень голови громади передбачає постійну чи тимчасову діяльність посадових осіб, в ході якої встановлюється, наскільки точно і своєчасно настали результати, зміст яких було визначено резолютивною частиною відповідних розпорядчих актів голови громади.

Що стосується зв’язку між виконанням розпоряджень і контролем за виконанням розпоряджень, то вони є взаємодоповнюючими ланками одного і того ж логічно послідовного ланцюжка. У зв’язку з цим, вони мають спільні та відмінні риси. Зокрема, об’єднує їх те, що і виконання, і контроль стосуються одного і того ж розпорядчого документу голови громади та те, що вони здійснюватимуться посадовими особами одного і того ж органу місцевого самоврядування. А відрізняються вони між собою завданнями, змістом дій, часом та суб’єктами здійснення.

Незалежно від того, розпорядження голови громади спрямовуватиметься для здійснення заходів правового режиму воєнного стану чи ні, в процесі його виконання та здійснення контролю за його виконанням, старостам має відводитися виключно допоміжна функція. Такий висновок зумовлений низкою чинників, як нормативного, так й іншого характеру, а сáме:

• відповідно до припису пункту 5 частини 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР староста має лише брати участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням;
• безпосередніми виконавцями розпоряджень голови громади та здійснення контролю за їх виконанням здебільшого виступають або окрема служба, або ж регулярно чи нерегулярно призначувані посадові особи, яким відводиться у цьому процесі головна роль і вони є відповідальними за його результати;
• староста не належить до кола посадових осіб, які можуть бути і самостійними виконавцями актів місцевого самоврядування та посадових осіб (у розглядуваному випадку – розпоряджень голови громади), і суб’єктами здійснення контролю за їх виконанням;
• вчинення старостою дій в рамках повноваження, передбаченого пунктом 5 статті частини 5 статті 54-1 Закону №280/87-ВР не може мати своїм наслідком настання результатів, які очікується отримати за підсумками виконання актів місцевого самоврядування, у т.ч. й розпоряджень голови громади, а також здійснення контролю за виконанням таких актів.

Поруч з цим, після з’ясування правової природи та змісту розглядуваного повноваження старости у поєднанні із організаційно-правовою сутністю розпоряджень голови громади, порядку їх виконання та здійснення контролю за їх виконанням, можна зробити й деякі інші узагальнення, зокрема:

• організація виконання розпоряджень голови громади та здійснення контролю за їх виконанням не охоплюється змістом розглядуваного повноваження старости;
• староста у цих процесах має лише брати участь, виконуючи при цьому виключно допоміжну функцію тим посадовим особам місцевого самоврядування, які є безпосередньо відповідальними за організацію виконання відповідних актів місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням.

Зверніть увагу! Місцем здійснення повноваження старости, передбаченого пунктом 5 статті частини 5 статті 54-1 Закону №280/87-ВР, може бути виключно територія населених пунктів відповідного старостинського округу, що були визначені радою громади для забезпечення старостою представництва інтересів його жителів.

Ні через те, що старости сьогодні де-факто перебувають у службовому підпорядкуванні голови громади, ні з огляду на часткову зміну акцентів в діяльності ОМС у зв’язку із введення на всій території України воєнного стану, ні з інших міркувань на старосту не має:

• покладатися обов’язок щодо безпосереднього виконання розпоряджень голови громади та здійснення безпосереднього контролю за їх виконанням;
• покладатися обов’язок щодо вчинення інших дій, що не випливають зі змісту наданих старості повноважень.

У разі, якщо виникає необхідність у розширенні переліку наявних у старости повноважень шляхом його/її уповноваження на здійснення тих чи інших повноважень, що належать до віддання виконавчих органів ради, то таке розширення має бути закріплено відповідним рішенням виконавчого комітету.

Керівництву громад варто не забувати, що головними з-поміж наявних у старост функцій у місцевому самоврядуванні є:

• представницька – полягає у дієвому представленні інтересів жителів старостинського округу в раді громади та її виконавчих органах;
• сервісна – передбачає надання жителям відповідного старостинського округу необхідного обсягу відповідних послуг.

Якщо цю обставину ігнорувати та вимагати від старост здійснювати ще й контроль за виконанням розпорядчих актів голови громади чи брати участь у цьому процесі як співвиконавець, або виконувати різні доручення, що не узгоджуються із наявним у них переліком повноважень, то у старост фізично не залишатиметься достатньої кількості часу на здійснення своїх основних (базових) повноважень. Це означає, що кожен посадовець має робити виключно те, що визначила на основі чинного законодавства відповідна посадова інструкція. Якщо з якихось причин, у тих чи інших посадовців досі відсутні посадові інструкції, то їх варто найближчим часом розробити та надати голові громади на затвердження.

Важливо! Якщо старости є членами виконавчого комітету, то це жодним чином не означає, що вони мають автоматично здійснювати усі ті повноваження, що належать до віддання виконавчих органів ради.

Якщо виникає необхідність у залученні старост до заходів, участь в яких не охоплюються наявними у них повноваженнями, то варто вирішити питання про уповноваження старост на здійснення «потрібних» повноважень. Це завжди можна буде зробити на одному із найближчих засідань виконавчого комітету та за потреби спрямувати старост на потрібні тренінги, семінари тощо для отримання відповідних знань та навичок.

Зверніть увагу! Наявність введеного в країні воєнного стану за жодних обставин не повинно розцінюватися як можливість для залучення керівництвом громад персоналу ОМС до заходів, участь в яких суперечитиме їхнім службовим обов’язкам, визначених відповідними посадовими інструкціями на основі чинного законодавства України.

При вирішенні питання про залучення старост до участі у заходах правового режиму воєнного стану потрібно пам’ятати про один із приписів Конституції України, який визначив, що «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (частина друга статті 19).

Якщо посадова інструкція потребує відповідних коригувань в контексті тих чи інших особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, то це варто зробити. Враховуючи, що посадові інструкції та зміни до них затверджуватиме голова громади, то це можна зробити досить швидко. Тим паче, що для цього не потрібно буде проходити якісь обов’язкові регламентні процедури та «прив’язуватися» до графіку засідань ради громади чи її виконавчого комітету.

І наостанок розберемо одне запитання, яке останнім часом ставлять старости.

Оскільки базові повноваження старости в частині 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР не передбачають здійснення контролю за виконанням розпоряджень голови громади, а лише участь старост в організації цього процесу, то чи може виконавчий комітет своїм рішенням уповноважити старосту здійснювати контроль за виконанням розпоряджень голови громади?

Логіка уповноважень виконавчим комітетом старост на здійснення інших повноважень є досить простою. Якщо старости в громаді є членами виконавчого комітету, то останній може старост уповноважити на здійснення будь-якого повноваження, що Закон №280/97-ВР відносить до віддання виконавчих органів ради. Для того, щоб старост уповноважити на здійснення контролю за виконанням розпоряджень голови громади, то таке повноваження спочатку повинен мати й сам виконавчий комітет. Результати аналізу чинної редакції Закону №280/97-ВР в частині повноважень виконавчих органів ради громади засвідчили, що питання здійснення контролю за розпорядженнями голови громади не належать до віддання виконавчих органів ради. По суті, це означає, що виконавчий комітет не має права уповноважувати старост на здійснення повноваження, якого сам не має.

Важливо! Як би комусь не хотілося зробити у своїй громаді старост «універсальними солдатами місцевого самоврядування», при вирішенні питання про розширення їхніх повноважень, ліпше керуватися не бажанням уповноважити старост на здійснення якомога більшої частки належних виконавчому комітету повноважень, а передусім практичною доцільністю.

Що стосується самої доцільності, то її варто буде визначати не в контексті «чим більше – тим краще», а в першу чергу з точки зору інтересів жителів старостинського округу як отримувачів відповідних послуг. При чому, як засвідчила практика деяких територіальних громад, на вчинення тих чи інших повноважень не завжди уповноважуються усі затверджені на посаді старости, а лише деякі з них. Передусім це здебільшого стосувалося вчинення нотаріальних дій та/чи реєстрації актів цивільного стану. По суті це означає, що іноді поруч із доцільністю може застосовуватися й принцип раціональної вибірковості. Адже визначальним тут виступатиме не кількісний критерій, скільки старост було уповноважено і на яку кількість додаткових повноважень, а якісний – наскільки це потрібно і буде зручно жителям відповідних старостинських округів. Вважаю, що такий підхід має застосовуватися керівництвом територіальних громад при кожному вирішенні питання щодо уповноваження старост на здійснення повноважень, що належать сьогодні до віддання виконавчих органів ради, у т. ч. й в умовах воєнного стану.