Перелік використаних скорочень:

АТО

Адміністративно-територіальна одиниця

АТУ

Адміністративно-територіальний устрій

МДА

Місцева державна адміністрація

МС

Місцеве самоврядування

ОВВ

Орган виконавчої влади

ОМС

Орган місцевого самоврядування

ТО

Територіальний орган

ЦОВВ

Центральний орган виконавчої влади

1. Система адміністративно-територіального устрою (АТУ)

Опис проблеми

Мета змін

Норма

Законопроєкту № 2598

Пропозиції

1.1

Існує складний перелік понять у сфері АТУ, що переважно ґрунтується на географічних поняттях та нечітких інституційних і правових ознаках. На базовому рівні існують АТО з різним статусом та різним обсягом повноважень (села, селища, селища міського типу, міста районного та міста обласного значення)

Впорядкувати систему АТУ як територіальну основу для організації публічної влади. Органи публічної влади відповідного рівня повинні мати однаковий набір повноважень.

Усунути дублювання понять «район», «район в місті», запровадивши ОКРУГ чи іншу назву.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, округи, області, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь.

(ч. 1 ст. 133)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

1.2

Чисельність та різнорідність АТО базового та субрегіонального рівня унеможливлюють ефективне управління

Закріпити пропорції АТО, які дозволять організувати ефективний менеджмент у публічній сфері

На розвиток положень ч. 1 ст. 133 Законопроекту подальші питання АТУ як територіальної основи для організації публічної влади мають бути визначені у спеціальному законі

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

1.3

Відсутнє правове регулювання питань АТУ та не визначені суб’єкти внесення змін до АТУ. Водночас Конституція не може регулювати усі аспекти правовідносин – вона визначає лише базові засади та принципи

Встановити правове регулювання та передбачити гнучкість у внесенні окремих змін до АТУ відповідно до викликів

«До повноважень Верховної Ради України належить: <…>

29) утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, віднесення громад до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування громад, округів, областей за поданням Кабінету Міністрів України; <…>»

(п. 29 ст. 85)

«Порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування громад, округів, областей, віднесення громад до категорії сіл, селищ, міст визначаються законом.»

(ч. 4 ст. 133)

Повноваження відповідних органів мають бути визначені у спеціальному законі/законах

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

1.4

Юрисдикція ОМС поширюється тільки на територію відповідних населених пунктів (з незначними виключеннями)

Закріпити принцип повсюдності на рівні громад

«Територіальний устрій України ґрунтується на засадах унітарності, єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, субсидіарності і повсюдності місцевого самоврядування, збалансованості і стійкого соціально-економічного розвитку територій з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій»

(ст. 132)

«<…> Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Декілька громад становлять округ. <…>»

(ч. 2-3 ст. 133)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

1.5

У окремих АТО може існувати потреба здійснення місцевого самоврядування чи організації виконавчої влади у особливому порядку

Визначити доцільність наділення окремих АТО спеціальним статусом та закріпити виключний перелік можливих випадків встановлення такого статусу на законодавчому рівні

Виконавчу владу в округах і областях, містах Києві та Севастополі здійснюють префекти та територіальні органи центральних органів виконавчої влади

(ч. 1 ст. 118)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2. Система та порядок формування ОМС

2.1

До повноважень ВРУ віднесено призначення чергових та позачергових виборів до ОМС, що ускладнює, сповільнює та політизує процедуру їх призначення

Спростити процедуру призначення чергових та позачергових виборів до ОМС шляхом передачі цього повноваження від ВРУ до ЦВК.

Натомість надати ВРУ повноваження достроково припиняти повноваження голови громади, представницького ОМС базового, субрегіонального, регіонального рівня у випадках, передбачених Конституцією України

Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить:

<…>

30) дострокове припинення повноважень голови громади, ради громади, окружної, обласної ради у випадках, передбачених Конституцією України;

<…>

На розвиток положень п. 30 ст. 85 Законопроекту внести відповідні зміни до законодавства про місцеві вибори в частині повноважень ЦВК

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.2

Невизначення понять громади/територіальної громади як первинного суб’єкта МС

Визначити територіальну громаду як первинний суб’єкт МС

«Громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування <…>»

(ч. 2 ст. 140)

«Органами місцевого самоврядування громади є рада громади та виконавчі органи ради громади.

<…>»

(ч. 4 ст. 140)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.3

Незакріплення спроможності

територіальної громади як обов’язкової складової територіальної громади

Визначити спроможність як обов’язкову складову територіальної громади

Місцеве самоврядування є правом та спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України

(ч. 1 ст. 140)

На розвиток положень ч. 1 ст. 140 Законопроєкту Законом про МС визначити види та процедури безпосередньої участі громади у вирішенні питань місцевого значення

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.4

Наявність в ОМС субрегіонального та регіонального рівня повноважень виключно щодо представництва спільних інтересів відповідно громад району, області

Надати ОМС субрегіонального та регіонального рівня повноваження, крім представництва, реалізації спільних інтересів громад району, області

Окружна, обласна рада є органами місцевого самоврядування, що представляють і реалізують спільні, визначені законом інтереси громад відповідно округу, області

(ч. 6 ст. 140)

На розвиток положень ч. 6 ст. 140 Законопроєкту Законом про МС визначити повноваження ОМС субрегіонального та регіонального рівня

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.5

Поєднання у виборних посадових осіб представницьких (головує на засіданнях ради) та виконавчих (очолює виконавчий орган ради) повноважень, що призводить до конфлікту інтересів

Передбачити, що голова громади очолює виконавчий орган ради, виключивши з його повноважень головування на засіданнях ради

Громада на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирає голову громади, який очолює виконавчий орган ради громади

(ч. 3 ст. 141)

На розвиток положень ч. 3 ст. 140 Законопроєкту Законом про МС визначити статус та повноваження голови громади

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.6

Незабезпечення пропорційного представництва громад в ОМС субрегіонального та регіонального рівня

Закріпити гарантії рівного представництва громад ОМС субрегіонального та регіонального рівня

Порядок обрання депутатів окружних і обласних рад забезпечує рівне представництво громад у межах відповідного округу, області і визначається законом

(ч. 4 ст. 141)

На розвиток положень ч. 4 ст. 140 Законопроєкту спеціальним законом у сфері місцевих виборів визначити критерії/принципи забезпечення рівного представництва

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

2.7

Відсутність в ОМС субрегіонального та регіонального рівня власних виконавчих органів

Передбачити створення у ОМС субрегіонального та регіонального рівня власних виконавчих комітетів та надати їм повноваження призначати і звільняти голову виконавчого комітету ради

Окружна рада, обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад цього органу

(ч. 10 ст. 141)

На розвиток положень ч. 10 ст. 140 Законопроєкту Законом про МС визначити статус голови виконавчого комітету окружної, обласної ради, процедура його призначення та звільнення, порядок формування складу виконавчого комітету

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

3. Повноваження та ресурсна база МС відповідних рівнів

3.1

Окремі види повноважень ОМС закріплені безпосередньо у Конституції України. Вичерпний перелік власних та делегованих повноважень ОМС міститься як у законодавстві про МС, так і у низці секторальних законів. Це призводить до суперечностей та дублювання повноважень. Публічні повноваження не мають чітких критеріїв віднесення їх до державних чи повноважень МС. Умови делегування повноважень держави ОМС не встановлено

Передбачити чіткі критерії розмежування повноважень держави та ОМС та умови їхньої передачі на відповідний рівень за принципом субсидіарності

У ст. 143 Законопроєкту пропонується встановити, що громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади та їх посадових осіб  відповідно до закону:

1) управляє майном, що є в комунальній власності;

2) затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання;

3) затверджує програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролює їх виконання;

4) приймає рішення щодо місцевих податків і зборів;

5) забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів;

6) утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю;

7) вирішує інші питання місцевого значення, віднесені законом до її компетенції.

Компетенція окружних, обласних рад визначається Конституцією і законом.

Приписи Конституції мають бути деталізовані у відповідних законах.

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

3.2

Визначення матеріальної основи МС не відповідає загальним принципам цивільного законодавства (щодо визначення майна та обсягів майнових прав)

Привести у відповідність приписам цивільного законодавства визначення матеріальної бази МС

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

1) земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти комунальної власності громади;

2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

(ч. 1 ст. 142)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

3.3

Немає чітких умов закріплення матеріальних ресурсів, необхідних для здійснення ОМС повноважень

Закріпити підхід, згідно з яким матеріальні ресурси виділяються у обсягах, достатніх для здійснення відповідних повноважень («гроші йдуть за повноваженнями»). На рівні Конституції встановити відповідні гарантії своєчасності та співмірності надання необхідних ресурсів

Держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

(ч. 2 ст. 142)

Приписи Конституції мають бути деталізовані у відповідних законах

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

3.4

Відсутні гарантії своєчасного та комплексного забезпечення ОМС відповідними ресурсами, достатніми для виконання відповідних повноважень

Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.

(ч. 3 ст. 142)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

Зберегти чи підсилити існуючі гарантії суспільної стабільності

Держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

(ч. 4 ст. 142)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

4. Система місцевих органів виконавчої влади

4.1

Існуюча система місцевих органів, що діють на рівні району та області, має складну конструкцію. Галузеві органи можуть мати як власні ТО, так і реалізовувати власні повноваження через галузеві управління МДА, які мають подвійне підпорядкування. За такої ситуації МДА, на які покладено КУ завдання забезпечення виконання Конституції та законів України,  не можуть його ефективно реалізовувати.

В інших випадках передбачена участь МДА у реалізації таких повноважень відповідними ТО ЦОВВ шляхом надання висновків, погоджень, що унеможливлює подальший контроль за таким повноваженням з боку МДА.

Створення ефективної системи місцевих ОВВ, шляхом запровадження інституту префекта та секторальних ТО ЦОВВ

«Виконавчу владу в округах і областях, містах Києві та Севастополі здійснюють префекти та територіальні органи центральних органів виконавчої влади»

(ч. 1 ст. 118)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

4.2

Існуюче законодавство передбачає взаємне дублювання функцій місцевих органів, в тому числі залучення до реалізації повноважень органів, що мають в подальшому контролювати їх виконання, що призводить до відсутності ефективних механізмів як безпосередньо виконання повноважень, так і контролю за їх виконанням

Усунення дублювання функцій.

Префект не здійснює виконавських функцій

Стаття 119. Префект на відповідній території:

1) здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування у випадках та порядку, визначених Конституцією та законами України;

2) спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

3) забезпечує взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

4) вносить Президенту України подання про зупинення дії ухваленого радою громади, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, та про тимчасове зупинення у зв’язку з цим повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради;

5) здійснює інші повноваження, визначені законами України.

На рівні Закону потрібно врегулювати питання недопущення наділення МДА повноваженнями інших органів

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

4.3

МДА наділені правом як виконувати певні повноваження, так і координувати та/або контролювати їх виконання (і у сфері ОМС, і щодо ТО ЦОВВ).

Це зменшує ефективність та контрольованість системи

Усунути постійний конфлікт інтересів між ОВВ та ОМС

Стаття 120. Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, префекти не можуть мати представницький мандат, не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою…

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

4.4

На даний час посада голови МДА є політичною посадою з необмеженим строком перебування на відповідній посаді, що призводить до використання адміністративного ресурсу МДА на користь місцевих кланово-олігархічних систем.

Зазначене призводить до формування регіональних особливостей правового поля в окремих областях та втрати керованості такими територіями

Забезпечити політичну нейтральність та дієву систему заходів запобігання корупції у інституті префекта

Склад офісу префекта формує префект.

Префект призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві та місті Севастополі не може перевищувати трьох років.

Префект є державним службовцем.

Префект під час здійснення своїх повноважень підзвітний та підконтрольний Президентові України та Кабінетові Міністрів України.

(ст. 119)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

4.5

Координація дій усіх органів публічної влади на території є заслабкою через нечіткість та суперечливість законодавства

Забезпечити своєчасну та взаємоузгоджену діяльність всіх органів публічної влади при настанні надзвичайних станів та ситуацій

«3) забезпечує взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;»

(п. 3 ст. 119)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

5. Забезпечення законності та прав громадян

5.1

Не визначено, хто здійснює адміністративний нагляд за відповідністю актів ОМС Конституції та законів (с.144.ч.2 – чинна Конституція)

Не імплементовано с. 8 Європейської Хартії місцевого самоврядування:

1. Будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом.

2. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування.

3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти.

Створення ефективної та домірної системи забезпечення законності ОМС

- Адміністративний нагляд здійснюється тільки на предмет законності рішень ОМС без втручання у їх діяльність.

- забезпечується адміністративна автономія ОМС

- Орган адміністративного нагляду повинен в судовому порядку доводити порушення закону

- Негативні наслідки від дії акту ОМС мають бути мінімізовані

Стаття 119. Префект на відповідній території:

1) здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування у випадках та порядку, визначених Конституцією та законами України;

Стаття 144 ч.2

Дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України призупиняє префект з одночасним зверненням до суду.

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

5.2

Не визначено процедури дій державних органів в екстраординарних випадках, коли є загроза державній безпеці та суверенітету та територіальній цілісності

Процедури дій державних органів у екстраординарних випадках мають забезпечувати:

 відповідність органу реагування значимості події

 негайну зупинку дії актів ОМС,

 політичну нейтральність дій органів державної влади,

 законність,

 безперервність діяльності виконавчих органів ОМС,

•  швидке відновлення конституційного порядку

Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить:

30) дострокове припинення повноважень голови громади, ради громади, окружної, обласної ради у випадках, передбачених Конституцією України;

Стаття 106. Президент України:

8-1) тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради за поданням префекта та призначає тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією;

Стаття 119. Префект на відповідній території:

4) вносить Президенту України подання про зупинення дії ухваленого радою громади, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, та про тимчасове зупинення у зв’язку з цим повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради;

Стаття 144 ч.3

У разі ухвалення радою громади, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів ради громади, виконавчого комітету окружної, обласної ради.

Правовий статус тимчасового державного уповноваженого визначається законом.

Конституційний Суд України розглядає такий указ Президента України не довше семи календарних днів.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, акти Президента України, видані відповідно до частини третьої цієї статті, втрачають чинність.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради.

Стаття 150. До повноважень Конституційного Суду України належить:

1-1) вирішення за зверненням Президента України питання про відповідність Конституції України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради;

Стаття 141 ч.8

Позачергові вибори голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної ради призначаються не пізніше 120 днів з дня дострокового припинення повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради.

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ

5.3

Не визначено, хто здійснює постійний загальний контроль за діяльністю територіальних органів ЦОВВ та відсутні заходи реагування на можливі порушення з боку контролюючого органу

Створити ефективну та домірну систему забезпечення законності діяльності ТО ЦОВВ

«Префект на відповідній території: <…>

2) <…> здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;»

(п. 2 ст. 119)

«Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 1 частини першої цієї статті, можуть бути скасовані Президентом України, а видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 2, 3 частини першої цієї      статті, – Кабінетом Міністрів України.»

(п. 4 ст. 119)

Надсилайте ваші пропозиції СЮДИ