Закріплення правового статусу громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці та основи для місцевого самоврядування без необхідності внесення змін до Конституції України

Загальний погляд на проблему

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади стала однією з найбільш успішних за весь період новітньої історії України та відповідає найкращим світовим практикам. Реформа розпочалася в 2014 році, втім, попри формування нового базового рівня адміністративно-територіального устрою та основи для місцевого самоврядування у вигляді громад, її досі не завершено. Не в останню чергу через те, що до початку широкомасштабного вторгнення так і не внесли зміни до Конституції України, які б закріпили здобутки цієї реформи.

Наразі, під час дії воєнного стану, внесення змін до Конституції України є неможливим. З огляду на це, ми повинні використовувати доступні інструменти, які б дозволили без внесення змін до Основного Закону закріплювати здобутки децентралізаційної реформи.

Одним із таких здобутків стало формування, за допомогою обʼєднання населених пунктів (сіл, селищ, міст), громад як нового первинного рівня адміністративно-територіального устрою та основи для місцевого самоврядування.

Разом з тим, на законодавчому рівні досі уникається визначення «громади» як адміністративно-територіальної одиниці. Змінами до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (внесеними Законом України № 562-IX від 16.04.2020) у 2020 році було видозмінено поняття «територіальної громади» і закріплено такі поняття як «адміністративний центр територіальної громади» та «територія територіальної громади». Однак це не вирішило проблему, а швидше породило значну кількість термінологічних неузгодженостей. Прийняття Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України» від 28.07.2023 № 3285-IX також не вирішило проблему.

Поняття «територіальної громади» та проблеми з визнанням її адміністративно-територіальною одиницею

Поняття територіальної громади розкривається в статті 140 Конституції України. Так, у ч. 1 зазначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. У ч. 2 вищевказаної статті зазначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Отже, Основний Закон України визначає територіальну громаду як жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, і вказує, що саме територіальною громадою здійснюється місцеве самоврядування. Це дозволяє стверджувати, що територіальна громада є первинним субʼєктом, через який здійснюється місцеве самоврядування в Україні. Відповідно, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. 1 ст. 6 ) визначає територіальну громаду села, селища, міста первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Наразі чинна норма ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» вказує, що територіальна громада – це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр. 

Це визначення істотно відрізняється від конституційного. Зокрема тим, що поняття «територіальної громади», подане в Законі визначає село, селище, місто як «самостійні адміністративно-територіальні одиниці». У Конституції ж не визначено село, селище та місто адміністративно-територіальними одиницями,  поняття «адміністративно-територіальної одиниці» теж не розкрито.

Крім того, після внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у 2020 році, «територіальна громада» de facto стала не лише субʼєктом, через який здійснюється місцеве самоврядування в Україні, а й адміністративно-територіальною одиницею базового рівня. Хоча Законодавець уникнув прямої згадки про це.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», «територіальна громада» досі de jure не визнається адміністративно-територіальною одиницею. Існує точка зору, що це через те, що законодавче визначення «територіальної громади» як адміністративно-територіальна одиниці може суперечити ст. 140 Конституції України, де «територіальна громада» позначає «жителів», тобто є первинним субʼєктом місцевого самоврядування, і не може бути одночасно адміністративно-територіальною одиницею.

При цьому, під час впровадження реформи, Законодавцю необхідно було шукати, яким терміном позначати новостворену адміністративно-територіальну одиницю, яка стала основою для місцевого самоврядування. Верховна Рада України пішла шляхом закріплення у законодавстві терміну “територія територіальної громади”, яку визначила, як нерозривну територію, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (внесла відповідні зміни до ст. 1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, з урахуванням того, що відповідно до Конституції «територіальна громада» – це жителі, терміном «територія територіальної громади» наразі в законодавстві de facto позначено новоутворені адміністративно-територіальні одиниці, які стали основою для місцевого самоврядування. При цьому, попри фактично проведену реформу та функціонуючі органи місцевого самоврядування в нових адміністративно-територіальних одиницях, – законодавцем досі не визначено ні правової природи, ні самого поняття адміністративно-територіальної одиниці.

Це створює масу незручностей, зокрема й у побуті – жителі громад досі почасти не розуміють в якій адміністративно-територіальній одиниці живуть: чи-то в населеному пункті, чи-то в «об'єднаній територіальній громаді», чи-то в «територіальній громаді» чи-то в «громаді». Пересуваючись дорогами України – зустрічаємо різні таблички: подекуди вони вже позначають новостворені громади, подекуди ще населені пункти.

На нашу думку, задля уникнення вищеописаних термінологічних непорозумінь, доцільно вживати термін «громада» в розумінні первинної адміністративно-територіальної одиниці. При цьому, після внесення відповідних змін до Конституції України, доцільно буде вживати термін «громада» також у розумінні сукупності жителів як первинного субʼєкта місцевого самоврядування. Так, до прикладу, відповідники наших «громад», – «комуни» у Франції, Італії первісно були сукупністю людей, а потім стали також адміністративно-теріальними одиницями.

Разом з тим, наразі в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», громади не визначено адміністративно-територіальними одиницями. Натомість такими визначено область, район, місто, район у місті, селище, село (варто зауважити, що в переліку відсутня Автономна Республіка Крим). Існує думка, що це зроблено з огляду на норму статті 133 Конституції України, в якій визначено систему адміністративно-територіального устрою. Хоча стаття 133 Конституції України не містить вичерпного переліку адміністративно-територіальних одиниць. Про це нижче.

Складові системи адміністративно-територіального устрою – це не завжди адміністративно-територіальні одиниці

Конституція (ст. 133) визначає систему адміністративно-територіального устрою України, яку складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ця норма означає, що складовими системи є як адміністративно-територіальні одиниці (якими без сумніву є Автономна Республіка Крим, області та райони), так і міста, селища, села, які можуть бути окремими адміністративно-територіальними одиницями, а можуть ними й не бути.

А що ж можна розуміти під «адміністративно-територіальною одиницею»? Конституційний Суд України в своєму Рішенні № 11-рп/2001 від 13.07.2001 наводить визначення адміністративно-територіальної одиниці як компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Аргументом на користь того, що села, селища, міста можуть не бути адміністративно-територіальними одиницям є те, що вони не завжди є просторовою основою для органів місцевого самоврядування. Із 2020-го року, коли фактично відбулося укрупнення базового рівня адміністративно-територіального устрою – села, селища, міста більше не є ні первинною одиницею адміністративно-територіального устрою, ні основою для органів місцевого самоврядування. Вони такими є лише у випадку, коли територія громади збігається з територією окремого населеного пункту.

Втім, дискусійним є питання, чи були вони такими  ще до реформи 2020 року. Особливо села. Широко поширеною була ситуація, за якої існували села, в яких органи місцевого самоврядування не функціонували: станом на 2011 рік в Україні існувало 28 457 сільських населених пунктів, при цьому функціонувало лише 10 278 сільських рад. Таким чином твердження, що села є адміністративно-територіальними одиницями – не відповідає дійсності.

З огляду на те, що ні після впровадження реформи адміністративно-територіального устрою, ні до її впровадження, значна частина сіл, а також окремі селища та міста, не були просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, – вони не були адміністративно-територіальними одиницями. Але вони при цьому були і залишаються населеними пунктами.

Щодо районів у містах, які також входять до конституційно-визначеної системи адміністративно-територіального устрою України – вони є елементом внутрішньої територіальної організації самих міст.

Таким чином, стаття 133 Конституції України не містить переліку адміністративно-територіальних одиниць. Вона визначає систему адміністративно-територіального устрою та перелічує її складові, якими є і адміністративно-територіальні одиниці, і населені пункти, і елементи внутрішньої територіальної організації міст. Відповідно, Автономна Республіка Крим, області та райони є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, а міста, райони в містах, селища і села – є елементами адміністративно-територіального устрою, які обʼєднані в адміністративно-територіальні одиниці. Села, селища та міста мають статус населених пунктів, які є елементами системи адміністративно-територіального устрою, однак вони не мають статусу адміністративно-територіальних одиниць. Такий статус de facto має громада, до складу якої вони входять.

Отже, існує потреба саме в законі закріпити поняття адміністративно-територіальної одиниці та визначити її види. Якщо з регіональним і субрегіональним рівнем усе співпадає, то з базовим рівнем є проблема. Щоб її вирішити, необхідно закріпити поняття «громади», як адміністративно-територіальної одиниці, яка б позначала один або декілька населених пунктів та прилеглі до них території, обʼєднані в одній адміністративно-територіальній одиниці.

Вирішення проблеми

Громада повинна стати первинною адміністративно-територіальною одиницею (базового рівня) та ланкою конституційної системи адміністративно-територіального устрою опосередковано – через те, що вона обʼєднує села, селища, міста.

Втім, для цього необхідно законодавчо визначити зміст поняття адміністративно-територіального устрою, а також правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, однію з яких має стати громада. Це не буде суперечити нормам Конституції, враховуючи викладене вище, а також те, що відповідно до Конституції України (ст. 92), виключно законами України визначається територіальний устрій України.

На підтвердження цієї думки можна навести позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні № 11-рп/2001 від 13.07.2001, у п. 3 висновку якого зазначено: «Положення  пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається «територіальний устрій України», треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом. Окремі повноваження з цих питань можуть бути надані законом органам місцевого самоврядування (стаття 143 Конституції України)».

Таким чином з цього рішення випливає, що законом може бути, а значить і має бути визначено, зокрема, поняття адміністративно-територіального устрою та види адміністративно-територіальних одиниць. Чинне регулювання цих питань у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» є недосконалим. Сам Закон у Прикінцевих та перехідних положеннях регулює окремі питання «до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України». Конституція також не дає однозначної відповіді на ці запитання. Це означає, що є потреба приймати окремий закон.

Власне, Центром політико-правових реформ за підтримки Програми U-LEAD з Європою проєкт такого закону було розроблено. Він має назву «Про адміністративно-територіальний устрій України». У ньому пропонується затвердити поняття:

- адміністративно-територіального устрою України, як зумовленої географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими факторами, внутрішньої територіальної організації держави;

- адміністративно-територіальної одиниці як частини території України з визначеними межами та адміністративним центром, яка є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування.

У законопроєкті вказується, що адміністративно-територіальні одиниці є базового, субрегіонального, регіонального та допоміжного рівнів. Адміністративно-територіальними одиницями базового рівня є громади. Субрегіонального – райони. Регіонального – області та АР Крим. Райони в містах є адміністративно-територіальними одиницями допоміжного рівня.

Крім того, у законопроєкті визначається, що громада — це первинна адміністративно-територіальна одиниця (базового рівня), яка є територіальною основою для місцевого самоврядування. Вона складається із одного або декількох населених пунктів з прилеглими до них територіями. Окремим розділом пропонується врегулювати порядок вирішення адміністративно-територіальних питань у громадах. Із вказаним законопроєктом можна ознайомитись за цим посиланням.

Підсумовуючи, можемо зазначити, що прийняття законопроєкту «Про адміністративно-територіальний устрій України» є необхідним для визнання громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці та основи для місцевого самоврядування. Це сприятиме закріпленню здобутків реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Законопроєкт відповідає чинній Конституції України, його треба вносити до парламенту та розглядати. Це актуально в умовах воєнного стану, коли внесення змін до Основного Закону є неможливим, а децентралізаційну реформу потрібно продовжувати. Це необхідно для розвитку Української Держави та є нашим зобовʼязанням щодо вступу до Європейського Союзу.

Додаток

Витяг із законопроєкту
«Про адміністративно-територіальний устрій України»

_____________________________________

Цей Закон визначає засади адміністративно-територіального устрою України, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою України.

Стаття 1. Поняття адміністративно-територіального устрою та його рівні

1. Адміністративно-територіальний устрій України — це зумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими факторами внутрішня територіальна організація держави.

Стаття 4. Адміністративно-територіальна одиниця

1. Адміністративно-територіальна одиниця — це частина території України з визначеними межами та адміністративним центром, яка є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування (органів публічної адміністрації).

2. Адміністративно-територіальні одиниці є базового, субрегіонального регіонального та допоміжного рівнів:

1)  адміністративно-територіальними одиницями базового рівня є громади;

2) адміністративно-територіальними одиницями субрегіонального рівня є райони;

3) адміністративно-територіальними одиницями регіонального рівня є області та Автономна Республіка Крим;

4) адміністративно-територіальними одиницями допоміжного рівня є райони в містах.

3. Особливості адміністративно-територіального устрою міста Києва як столиці України та міста Севастополь визначаються окремими законами.

Стаття 5. Громада

1. Громада — це первинна адміністративно-територіальна одиниця, яка є територіальною основою для місцевого самоврядування.

2. Громада складається із одного або декількох населених пунктів з прилеглими до них територіями.

3. Межа громади – це умовно замкнена лінія на поверхні землі (водній поверхні), яка відокремлює її територію від територій інших громад або інших визначених законом територій.

4. Адміністративний центр громади — це визначений в установленому цим Законом порядку населений пункт, що має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру громади та в якому розміщуються сільські або селищні або міські органи місцевого самоврядування.

5. Утворення громад, зміна їх меж, визначення (зміна) адміністративних центрів громад здійснюється відповідно до критеріїв утворення громад та визначення їх адміністративних центрів, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

6. Адміністративний центр громади визначається у рішенні про утворення відповідної громади.

7. Громада, адміністративним центром якої визначене місто є міською громадою; центром якої визначено селище – селищною; центром якої визначено село – сільською. Статус громади як сільської, селищної або міської визначається (змінюється) у рішенні про утворення відповідної громади.