Авторка: Агнєшка Пясецька,
експерт Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні

Безпека, як одна з базових потреб людини, визначається як стан спокою та впевненості, стан відсутності загроз, гарантія її збереження та можливість вдосконалення. Цей стан досягається шляхом усунення загроз. Через динамічні зміни, які відбуваються у сучасному середовищі, та еволюцію загроз, безпеку потрібно постійно забезпечувати. 

Суб’єктом безпеки є всі одиниці даного середовища. Це можуть бути як окремі особи, соціальні групи, так і цілі нації. Конституційним обов’язком держави є забезпечення своїм громадянам максимального рівня безпеки. У відповідності до цього,  орган влади, який володіє відповідними ресурсами та засобами, зобов’язана протидіяти загрозам, а у випадку кризових ситуацій – реагувати на них і мінімізувати їх наслідки. 

Проте відповідні дії орган влади може здійснювати лише тоді, коли він буде до цього належним чином підготовлений. 

Планування як елемент протидії загрозам

Одним з елементів підготовки до протидії загрозам є планування. Що таке планування? У найпростішій формі планування означає визначення цілей організації та способів їх досягнення. 

Інше, більш детальне визначення, описує планування як процес створення плану; одну з управлінських функцій; планувати можна лише те, на що є вплив; майбутні події, які залишаються поза контролем того, хто планує, можна лише передбачати або прогнозувати. Планування – це встановлення цілей, їх характеру, бажаного рівня, а також часу та місця їх досягнення, а також вибір методів їх реалізації. 

Планування має базуватися на глибокому аналізі всіх доступних даних та правильному прогнозуванні майбутніх умов. Узагальнюючи, планування означає визначення досяжних цілей, вибір засобів та варіантів дій на основі ретельного аналізу всіх факторів, які забезпечать їх реалізацію у визначений час і місце. Це одна з основних функцій сучасного управління та передумова ефективного управління. 

В Україні, на рівні як держави, так і регіонів та місцевих громад, спостерігається значна розрізненість у змістовному підході до управління та планування. 

З одного боку, це зрозуміло, адже держава має свої галузеві системи, які займаються різними напрямами, і природно, що медицина та освіта – це дві окремі сфери. Однак, здавалось би, виправдане поділом компетенцій ігнорування тематичного та змістовного взаємозв’язку тем призводить до розпорошення ресурсів – як людських, так і економічних. 

Це, у свою чергу, зумовлює небажання іноземних інвесторів вкладати кошти, стратегічні документи ігнорують оцінку ризиків і захист населення, будівельні норми не враховують законодавства у сфері захисту населення або конфліктують із ним, документи для інвесторів не містять важливої інформації про просторові особливості або ресурси, а плани управління ризиками часто позбавлені інвестиційного бачення через брак коштів. 

Створення єдиного екосистемного підходу до планування

Попри цей песимістичний вступ, ми спробуємо у цьому тексті висвітлити  бачення  з чого може складатися екосистема стратегічних і планувальних документів на рівні громади, а також що і в яких документах має змінити самоврядування, щоб створити єдиний екосистемний підхід до документації. Ця система повинна бути зрозумілою для громади, навіть якщо різні інституції на вищих рівнях ставляться до цих документів по-своєму. Ми також розглянемо, хоча б тезово, з яких компонентів можуть складатися ці документи. 

Стратегія

Найважливішим документом, який визначає цілі на майбутнє та пріоритети діяльності, є стратегія. В історії українських громад ці документи часто створювалися експертами міжнародних програм технічної допомоги без глибокого розуміння тематики з боку отримувача допомоги. У жодній із проаналізованих стратегій об’єднаних громад ми не знайшли згадок про просторову економіку, безпеку та захист населення. 

Стратегія не повинна бути надто детальною. Достатньо проаналізувати сильні та слабкі сторони громади у різних сферах життя і визначити загальні цілі на наступні 5-30 років. Наприклад: 

• упорядкування поводження з твердими побутовими відходами та досягнення нульового негативного впливу на довкілля; 
• нульова кількість жертв через отруєння чадним газом; 
• рівень безробіття не вище 4%; 
• створення громади, привабливої для життя та інвестицій, з позитивним міграційним балансом. 

Більш детально розробка стратегії має включати такі етапи: 

1. Вступ – загальна характеристика громади. 
2. Аналіз слабких і сильних сторін у різних сферах життя, включаючи громадські консультації. 
3. Оцінка ризиків за методологією ISO 31000.
4. Дослідження умов і напрямків функціонального розвитку території з територіальною оцінкою ризиків природних і техногенних катастроф.
5. Визначення ключових вразливих зон та пов’язаних із ними цілей для реалізації. 

Стратегія не повинна бути перевантажена цілями. Вона має базуватися на якісному аналізі, але зосереджуватися на кількох ключових пріоритетах. У сфері безпеки це можуть бути: 

• підвищення стійкості інфраструктури до природних і техногенних загроз; 
• зменшення кількості жертв від пожеж і аварій на 50% до 2035 року; 
• обізнаність місцевої спільноти про загрози. 

Оцінка ризиків

Розглянута вище стаття обговорює оцінку ризиків у контексті захисту населення та управління кризовими ситуаціями. Однак за цією ж методологією можна проаналізувати кожну сферу життя громади. 

Пропонована оцінка ризиків складається з таких етапів: 

1. Ідентифікація факторів ризику за критеріями тривалості, значущості наслідків і фінансовими критеріями. 
2. Рішення – прийняти (визнати ризик як допустимий для місцевого самоврядування) чи не прийнятний ризик. 
3. Формування та розподіл сил і ресурсів для реагування на потенційно прийнятний ризик. 
4. Розробка планів і політик для пом’якшення і запобігання неприйнятному ризику в тому числі відносно обʼєктів критичної інфраструктури згідно вимог законодавства яке відноситься до питань критичної інфраструктури. 

Ці плани і політики стануть середньостроковими планувальними документами у кожній сфері життя громади, включаючи сферу захисту населення. Їхній зміст завжди є результатом висновків оцінки ризиків. 

Приклади застосування оцінки ризиків

1. Якщо оцінка ризиків вказує, що низька кваліфікація місцевих жителів порушує стабільність громади, рішенням має бути інвестування у професійну освіту на місцевих підприємствах із одночасною їх модернізацією. 
2. Якщо багато гектарів землі щорічно згорають внаслідок лісових пожеж, це вимагає розробки політики інформування про ризики, впровадження штрафів і модернізації рятувальних служб, таких як добровільні пожежні команди (ДПК). 

Для прийнятного ризику, який часто трапляється, але не порушує суттєво соціальний комфорт, достатньо оптимально розподілити ресурси та створити відповідні плани реагування і процедури. Це саме стосується інших подій, яких не вдасться уникнути, проте їх виникнення є досить ймовірним 

Алокація сил і засобів

Алокація сил і засобів потребує фінансового прогнозу на відповідний рік та включення відповідних положень у річні програми підтримки визначених секторів. У цих програмах також можуть бути прописані середньострокові пріоритети. 

Наприклад, часткові цілі Політики запобігання випалюванню сухої рослинності, які передбачають виділення ресурсів на модернізацію обладнання добровільних пожежних  команд (ДПК), можуть бути внесені до того ж річного плану, що й витрати на їхнє утримання, а також інші щорічні витрати, пов’язані із силами та засобами цивільного захисту. 

Аналіз ефективності та необхідність нових ресурсів

Основою для ухвалення рішення про те, чи достатньо місцевих сил і ресурсів, чи необхідно створювати нові, є ефективність реагування на загрози на ранніх етапах. 

Інструментом для цього може слугувати аналіз мережі рятувальних служб із урахуванням критерію прибуття на місце події протягом 15 хвилин з моменту виклику на номер 101/112. 

Типовий зразок Плану Реагування на Надзвичайні Ситуації для громад 

Основна частина плану 

Загальні положення 

Включають: 

• основні завдання та цілі плану; 
• порядок введення плану в дію. 

Розділи плану 

Розділ I: Список ситуацій, ймовірність виникнення яких є найвищою відповідно до результатів оцінки ризиків: 

• техногенні надзвичайні ситуації; 
• природні надзвичайні ситуації; 
• соціальні надзвичайні ситуації. 

Розділ II: Інформування та оповіщення про загрозу або виникнення надзвичайної ситуації. 

Розділ III: Переведення органів управління та рятувальних служб на режим підвищеної готовності або режим надзвичайної ситуації. 

Розділ IV: Дії органів управління та сил цивільного захисту в умовах: 

• підвищеної готовності; 
• надзвичайної ситуації; 
• надзвичайного стану. 

Розділ V: Управління під час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації. 

Розділ VI: Залучення сил цивільного захисту до проведення рятувальних робіт та інших невідкладних заходів. 

Розділ VII: Організація співпраці. 

Розділ VIII: Організація основних видів забезпечення під час рятувальних робіт та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій: 

• розвідка: завдання, відповідальні особи, залучені сили та засоби; 
• інженерне забезпечення; 
• радіаційний, хімічний та біологічний захист; 
• гідрометеорологічне забезпечення; 
• матеріально-технічне забезпечення; 
• транспортне забезпечення; 
• медичне забезпечення; 
• інформаційне забезпечення; 
• охорона громадського порядку. 

Рекомендовані додатки до плану 

1. Перелік сил цивільного захисту для територіального рівня системи цивільного захисту району (громади), включно з рятувальними службами та добровільними пожежними командами (ДПК). 
2. Карта техніко-екологічної та природної ситуації на території району (громади). 
3. Схема організації управління та співпраці у разі загрози або виникнення надзвичайної ситуації. 
4. Перелік спеціалізованих служб цивільного захисту, створених на територіальному рівні. 
5. Структура Штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації (для застосування у разі масової події). 
6. Опис дій органів управління та рятувальних служб у випадках:  

1. аварій на об’єктах критичної інфраструктури;   
2. транспортних аварій із вивільненням небезпечних речовин; 
3. аварій на газопроводах або продуктопроводах; 
4. пожеж і вибухів на залізниці; 
5. аварій на гідроелектростанціях;
6. пошкодження систем телекомунікацій; 
7. гідродинамічних катастроф; 
8. пожеж на нафтових базах; 
9. геофізичних подій; 
10. інтенсивних снігопадів; 
11. паводків; 
12. пожеж у природних екосистемах; 
13. інфекційних захворювань людей; 
14. аварій у лісах і важкодоступних місцях; 
15. відриву крижини з людьми. 

Планування простору в громадах

Ще однією важливою сферою планування у громаді є просторове планування. Воно складається з комплексного плану просторового розвитку, функціонального дослідження території, а також обмежень забудови, що випливають із оцінки ризиків виникнення катастроф та інших надзвичайних подій. 

Функціональне дослідження напрямків розвитку території

Функціональне дослідження напрямків розвитку території є основою для комплексного плану просторового розвитку. 

Цей документ є стратегічним і слугує визначенню цілей, принципів і пріоритетів розвитку конкретної території в збалансований спосіб, який відповідає соціальним, економічним та екологічним потребам. Дослідження поділяється на дві основні частини: умови розвитку та напрями просторового планування. Нижче наведено детальний опис їхнього змісту: 

1. Частина умов розвитку

Мета цієї частини полягає в аналізі поточного стану території та ідентифікації факторів, які впливають на її розвиток. 

a) Екологічні та природні умови:

• Наявність охоронюваних територій (наприклад, мережа охоронних ділянок (за прикладом європейської Natura 2000), ландшафтні парки, заповідники). 
• Природні, гідрографічні, геоморфологічні та кліматичні ресурси. 
• Екологічні загрози, такі як забруднення повітря, ґрунтів або ризик паводків (тут також використовуються висновки з оцінки ризиків). 

b) Соціальні та демографічні умови:

• Структура населення (кількість мешканців, віковий склад, міграція). 
• Потреби у житлі, освіті, медичному обслуговуванні та інших публічних послугах. 

c) Економічні умови:

• Структура економіки (сільське господарство, промисловість, послуги, туризм). 
• Існуючі та заплановані економічні інвестиції. 

d) Культурні та історичні умови:

• Пам’ятки архітектури та їхній захист. 
• Культурна спадщина та місцеві традиції. 

e) Інфраструктурні умови:

• Транспортні мережі (автомобільні дороги, залізниці, аеропорти). 
• Технічна інфраструктура (водопостачання, каналізація, енергетика, телекомунікації). 
• Соціальна інфраструктура (школи, лікарні, рекреаційні об’єкти). 

f) Правові та планувальні умови:

• Існуючі місцеві плани просторового розвитку. 
• Відповідність документів вищого рівня (наприклад, стратегія розвитку області, національна політика). 

2. Частина напрямків просторового планування

Ця частина визначає майбутній спосіб використання території та її розвиток у довгостроковій перспективі. 

a) Просторова структура громади:

• Визначення функціональних зон (наприклад, житлова забудова, обслуговуюча, промислова, сільськогосподарська). 
• Визначення пріоритетних зон розвитку та охорони. 

b) Принципи охорони довкілля:

• Рекомендації щодо захисту зелених зон, екологічних коридорів і водних об’єктів. 
• Адаптація до змін клімату, наприклад, захист від паводків і посух. 

c) Рекомендації для інфраструктури:

• Розвиток транспортних мереж і технічної інфраструктури. 
• Підвищення доступності публічних послуг (школи, лікарні, культурні заклади). 

d) Охорона культурної спадщини:

• Принципи збереження та ревіталізації пам’яток і історичної просторової структури. 

e) Рекомендації для інвестицій:

• Місцеві інвестиційні пріоритети, наприклад, розвиток промислових або туристичних територій. 
• Визначення зон для нових інвестицій. 

f) Принципи реалізації просторової політики:

• Принципи гармонійного співіснування різних функціональних зон. 
• Інтеграція просторової політики громади з регіональними та національними документами. 

3. Карти та графічні додатки

• Карта умов просторового розвитку: відображає поточний стан використання території. 
• Карта напрямків просторового розвитку: ілюструє заплановані зміни та напрямки розвитку.

Це дослідження є аналітичною частиною визначення функціональних зон у планувальній документації. 

З 1 січня 2025 року завершився перехідний період щодо документації у сфері просторового планування, і тепер кожна громада зобов’язана мати Комплексний план просторового розвитку на випадок потреби актуалізації. Детально: Лист МРГ від 30.10.2024 № 13283/30/14-24 Щодо застосування містобудівної документації з 1 січня 2025 року.   

Загальні вимоги до розробки Комплексного плану просторового розвитку: 

1. Обсяг розробки

• Комплексний план розробляється для всієї території громади. 
• План не розробляється, якщо територія громади охоплює лише межі одного населеного пункту. 

2. Мета і характер

• План має на меті узгодження рішень щодо комплексного просторового розвитку населених пунктів як єдиної системи поселень, а також територій поза їх межами. 
• План розробляється та затверджується з метою забезпечення сталого розвитку громади, враховуючи державні, соціальні та приватні інтереси, а також можливу концепцію інтегрованого розвитку громади. 

3. Обов’язковість дотримання

• Суб’єкти, відповідальні за просторове планування, повинні дотримуватися положень комплексного плану. 

4. Зміст комплексного плану

• Плани забудови населених пунктів, що є адміністративними центрами громади. 
• Генеральні та детальні плани, розроблені до затвердження комплексного плану, якщо вони відповідають його вимогам. 
• Нові генеральні плани, якщо їх розробка випливає з рішень про затвердження комплексного плану. 
• Межі функціональних зон всієї території громади з вимогами до забудови та організації ландшафту. 
• Історичні та архітектурні плани територій історичних населених пунктів, внесених до списку історичних місць України. 

5. Деталі включення існуючих планів

• Генеральні та детальні плани населених пунктів адаптуються до вимог комплексного плану. 
• Детальні плани стають невід’ємною частиною комплексного плану з моменту їх затвердження. Як генеральні, так і детальні плани повинні бути адаптовані до Комплексного плану просторового розвитку громади. 

6. Додаткові вимоги

• Топографо-геодезична документація. 
• Матеріали узгоджень відповідно до Земельного кодексу України. 
• Дані про власників та користувачів земельних ділянок, обмеження у використанні земель. 

7. Обробка даних

• Комплексний план включає просторові дані, метадані та інші елементи, які розробляються у формі електронного документа. 
• Документ підписується відповідальними особами (архітектором, геодезистом) за допомогою кваліфікованих електронних підписів. 

8. Візуалізація та доступність

• Дані плану візуалізуються за допомогою геоінформаційних систем, а також у паперовій формі. 
• Доступ до матеріалів плану (за винятком секретної інформації) забезпечується відповідно до Закону про доступ до публічної інформації. 

Дані, що становлять державну таємницю або інформацію з обмеженим доступом, подаються у окремих файлах, підписаних електронним підписом. 

За цим посиланням можна знайти детальний посібник із розробки комплексного плану. 

План відновлення

Що ж має стати планом відновлення у нашому випадку? Яким він має бути? 

На цей час проєкти, пов’язані з фінансуванням відновлення України, визначаються на державному рівні за мінімальної участі місцевого самоврядування. Навіть якщо місцеві органи влади знають про ці фонди, вони часто не проводять комплексний аналіз потенціалу розвитку своїх територій, а, наприклад, обмежуються ідеєю відбудови будівлі місцевої адміністрації. Це мінімізує стратегічне бачення майбутнього території. 

Якщо ця тенденція посилиться, це матиме негативні наслідки для майбутнього країни. Фонди для відновлення – це фонди для модернізації, своєрідний «план Маршалла» для України. Якщо не буде належної здатності використовувати ці кошти із чітким модернізаційним результатом, це може призвести до втрати підтримки та фінансування. 

Гарним прикладом невдачі у досягненні модернізаційних цілей є Афганістан, де кошти витрачалися без стратегічного планування та належного осмислення. Витрачено мільярди доларів, а при владі залишився Талібан. Звісно, в Україні не буде Талібану, але вибір між банальною відбудовою будівель адміністрації та комплексною і продуманою модернізацією всієї громади є критичним. 

Що повинно бути у плані відновлення? 

План відновлення має включати всі пріоритети, які випливають з оцінки ризиків і функціонального вивчення умов та напрямків просторового розвитку. Інвестор, який запитає на зустрічі: «Чому саме тут потрібна ця інвестиція?», або міжнародна установа, яка запитує про виділення коштів, повинні отримати відповідь, аргументовану на даних і дослідженнях, і мати чітке уявлення про те, у що вони вкладають свої ресурси. 

Деталі створення плану відновлення 

План відновлення має бути комплексним документом, який не лише визначає цілі відновлення, але й враховує потреби модернізації та використовує дані з оцінки ризиків і документації просторового планування. Нижче наведено ключові етапи та елементи створення такого плану: 

Цілі плану відновлення повинні базуватися на пріоритетах, які були визначені у стратегічних документах, оцінці ризиків і просторових дослідженнях. Приклади цілей: 

• Модернізація ключової інфраструктури, зокрема доріг, шкіл та лікарень. 
• Створення безпечних громадських просторів, які будуть стійкими до потенційних загроз. 
• Підтримка збалансованого розвитку місцевої економіки, яка враховує екологічні, соціальні та економічні аспекти. 
• Підвищення рівня суспільної обізнаності про потенційні загрози та формування готовності реагувати на кризові ситуації. 

Якісний план відновлення повинен включати такі елементи: 

• Поділ на етапи: Короткострокові цілі, які можуть бути досягнуті в межах одного року. Середньострокові цілі, реалізація яких триватиме від 2 до 5 років. Довгострокові цілі, орієнтовані на перспективу понад 5 років. 
• Визначення пріоритетів: Інвестиції в критичну інфраструктуру, таку як транспортні шляхи, освітні заклади, об’єкти охорони здоров’я, а також в охорону навколишнього середовища та розвиток місцевих ресурсів. 
• Оцінка витрат: Докладний аналіз витрат і потенційної вигоди для кожного заходу, щоб забезпечити оптимальний розподіл ресурсів та максимальну ефективність використання коштів. 
• Пріоритетність на основі просторових досліджень: Визначення територій, які будуть пріоритетними для інвестицій, із урахуванням їхнього функціонального потенціалу. 
• Інтеграція з комплексним планом просторового розвитку: Визначення функцій кожного об’єкта та території і забезпечення їхньої відповідності загальному плану відновлення. 
• Урахування висновків оцінки ризиків: Під час проєктування відновлення необхідно мінімізувати ризики шляхом впровадження інженерних, правових та організаційних заходів. 
• Співпраця та управління процесом:  
• Залучення широкого кола зацікавлених сторін, включно з місцевими мешканцями, підприємцями, громадськими організаціями та міжнародними інвесторами. 
• Формування проєктної групи, до якої повинні увійти спеціалісти з управління кризовими ситуаціями, фахівці в галузі урбаністики, інженери та економісти. 
• Координація з регіональними та державними органами влади, щоб забезпечити відповідність вимогам вищого рівня управління. 

Моніторинг та оцінка виконання плану 

Моніторинг реалізації плану відновлення є ключовим елементом, що забезпечує прозорість і коригування заходів у процесі їх виконання. Основні складові: 

• Визначення показників успіху: Показники мають бути вимірюваними, такими як кількість модернізованих об’єктів, скорочення кількості аварій чи кількість створених робочих місць. 
• Підзвітність: Необхідно забезпечити періодичну публікацію звітів, які дозволять оцінити прогрес виконання плану, виявити проблеми та скоригувати стратегію за необхідності. 
• Прозорість: Публічний доступ до всієї інформації, яка не є конфіденційною, щоб місцева громада та інвестори могли ознайомитися з ходом виконання плану. 

Структура плану відновлення

1. Вступна частина:  

• Визначення основних цілей плану. 
• Обґрунтування його обсягу та методології підготовки. 

2. Аналітична частина:  

• Основні пріоритети з оцінки ризиків, проведеної згідно з методологією ISO 31000. 
• Аналіз наявних ресурсів, включно з людськими, технічними та фінансовими. 

3. Операційна частина:  

• Детальний графік виконання заходів. 
• План інвестицій та фінансування, включно з джерелами коштів. 
• Перелік конкретних проєктів, які будуть реалізовані в межах плану відновлення. 

4. Додатки:  

• Карта територій, які підлягають відновленню. 
• Перелік пріоритетних проєктів та заходів. 
• Результати консультацій із місцевими громадами та іншими зацікавленими сторонами. 

План відновлення має бути динамічним документом, який адаптується до змінних умов і потреб громади. Важливо забезпечити його узгодженість з іншими стратегічними документами, щоб створити інтегрований підхід до управління та розвитку території. 

Перед обличчям викликів майбутнього основним пріоритетом у плануванні є безпека. Однак безпека забезпечує стабільність.