Автор: Василь Кундрик,
консультант Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні

У 2022 році законом №2750-ІХ були внесені зміни до Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗУ) для більш чіткого врегулювання порядку створення пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої та добровільної пожежної охорони (далі – ПРП М(Д)ПО), правового статусу залучених осіб та заповнення деяких прогалин. Одним з основних було питання організаційно-правової форми, адже до внесення змін частою практикою створення навіть ПРП МПО було просто затвердження положення міською, селищною чи сільською радою, відтак пожежників наймали в штат відповідної ради чи виконавчого комітету. Наявність таких посад у штатному розписі органів місцевого самоврядування видавались незвичними, тому інколи їх навіть приховували за посадами, в кращому випадку, водіїв. В ході обговорень була висловлена мета не лише врегулювати це питання, але і надати якомога більшу гнучкість засновникам таких підрозділів щодо організаційно-правової форми – тому було затверджене компромісне формулювання, що підрозділи «можуть утворюватися як юридичні особи або їх відокремлені підрозділи». Однак варто звернути увагу на те, що стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки у статтях 62 і 63 КЦЗУ прямо згадуються лише юридичні особи, а пожежогасіння здійснюється безоплатно відповідно до статті 80 КЦЗУ (тобто не є комерційною діяльністю), практика пішла таким чином, що ПРП МПО та ПРП ДПО, засновниками яких є органи місцевого самоврядування, почали створювати у вигляді комунальних установ.

Враховуючи згадані вище законодавчі зміни, поточне нормативно-правове регулювання передбачає достатньо велике різноманіття можливих організаційно-правових форм (ОПФ), у яких можуть утворюватись ПРП ДПО. Однак не всі з теоретично можливих варіантів є практично можливими. Нижче надаємо коротку інфографіку із загальним оглядом можливих сценаріїв:

Зелений круг означає, що варіант можливий і робочий, помаранчевий – теоретично можливо, але є юридичні ускладнення або варіант малодоцільний, червоний – юридично неможливо.

Детальніше розібратись з поясненнями такої інфографіки та аналізом практичності ОПФ можна у таблиці:

Як проміжні підсумки варто зазначити, що реалістичними ОПФ для створення ПРП ДПО є:

• Комунальна установа (окрема юридична особа)
• Відокремлений підрозділ комунальної установи
• Структурний підрозділ громадської організації
• Структурний підрозділ суб’єкта господарювання
• Структурний підрозділ комунального підприємства (зазначається окремо через специфіку відносин між місцевим самоврядуванням та комунальним підприємством).

Також все-таки у цей список варто включити ПРП ДПО, створене при органі місцевого самоврядування без створення окремої юридичної особи, адже попри суперечливість законності такої практики вона є доволі поширеною.

Пропонуємо детальніше розібратись, які недоліки та переваги існують у всіх «реалістичних» ОПФ та яким способом і зі залученням якої категорії населення утворюються ПРП ДПО, адже розуміння цих нюансів надасть змогу їх майбутнім засновникам більш зважено підійти до утворення підрозділів.

ОПФ 1: ПРП ДПО при органі місцевого самоврядування без створення юридичної особи

Переваги:

1. Адміністративна діяльність покладається на вже найнятих посадових осіб відповідного органу місцевого самоврядування (ОМС) і, як правило, не потребує додаткових витрат.
2. Немає потреби проводити державну реєстрацію підрозділу.
3. Зрозумілий порядок закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу з місцевого бюджету, використання балансу ОМС для потреб підрозділу.

Недоліки:

1. Всі юридично значимі рішення щодо підрозділу покладаються на уповноважену посадову особу органу місцевого самоврядування незалежно від її фактичної участі у діяльності підрозділу. У випадку якщо роль начальника підрозділу виконує волонтер, така людина не має жодних юридичних повноважень у підрозділі і навіть прийняття членів у потрібно буде затверджувати через розпорядчий акт уповноваженої посадової особи ОМС.
2. Заплутаний та достеменно юридично невизначений порядок управління підрозділом з огляду на пункт 1. Крім цього, залучення волонтерів до діяльності ОМС може викликати питання. Юридична невизначеність щодо можливості укладення угод з членами ПРП ДПО, якщо є наміри здійснювати виплату винагороди за участь у пожежогасінні відповідно до статті 126 КЦЗУ.
3. У випадку організації оплачуваних посад у підрозділі зазвичай посади пожежників нехарактерні для штатного розпису органу місцевого самоврядування, що інколи породжує практику приховування Зміна штатного розпису у випадку найму працівників здійснюється через рішення сесії відповідної місцевої ради.
4. Певні ризики щодо накопичення витратних матеріалів на балансі ОМС та ускладнення списання використаних матеріалів (особливо якщо діяльність підрозділу приховується за іншими посадами).
5. Ускладнена можливість закріплення особистого спорядження за особами, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах.
6. Юридичні ризики щодо законності ОПФ через невідповідність прямо визначеному способу у законодавстві (згаданий вище нюанс щодо статті 19 Конституції України).

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про підрозділ міською, селищною чи сільською радою чи виконавчим комітетом відповідної ради. Утворюється з числа осіб, які постійно проживають на території майбутньої діяльності підрозділу (водночас також можна розглядати тих, які працюють на території громади, але проживають у іншій).

ОПФ 2: ПРП ДПО у вигляді комунальної установи

Переваги:

1. Пряме фінансування діяльності з місцевого бюджету громади.
2. Обмежена можливість залучення зовнішнього фінансування через неприбутковий статус.
3. Зрозумілий порядок закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу через пряме бюджетне фінансування та порядок списання використаних матеріалів, наявність окремого балансу підрозділу.
4. Відсутність юридичних ризиків для ОМС щодо законності ОПФ.

Недоліки:

1. Потреба у створенні принаймні двох штатних посад для адміністративної діяльності – керівник комунальної установи та бухгалтер (якщо організація бухгалтерського обліку не здійснюється централізовано), що складає за найменшими оцінками близько 250 тисяч гривень на рік за умови повної мінімальної ставки на обох посадах. Крім цього, зміна штатного розпису у випадку найму працівників здійснюється через рішення сесії відповідної місцевої ради.
2. Необхідно провести державну реєстрацію комунальної установи. Всі зміни в органах управління установи мають також проходити державну реєстрацію.
3. Всі юридично значимі рішення щодо підрозділу покладаються на уповноважену посадову особу комунальної установи. Фактично ця ОПФ вимагає працевлаштування в установі фактичного (який може мати кращу роботу, наприклад, і хотів би бути волонтером), адже так управління підрозділом матиме найменше двозначностей. Водночас керівники комунальних установ за загальним правилом мають призначатись на підставі конкурсу (за винятком призначення під час військового стану), що теж накладає обмеження на однозначне залучення людини, яка бажає стати начальником пожежно-рятувального підрозділу. У випадку якщо роль начальника підрозділу виконує волонтер, така людина не має жодних юридичних повноважень у підрозділі і навіть прийняття членів у склад підрозділу потрібно .
4. Ускладнена можливість закріплення особистого спорядження за особами, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах.

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про комунальну установу – підрозділ ДПО міською, селищною чи сільською радою. Утворюється з числа осіб, які постійно проживають на території майбутньої діяльності підрозділу (водночас також можна розглядати тих, які працюють на території громади, але проживають у іншій).

ОПФ 3: ПРП ДПО у вигляді відокремленого підрозділу (ВП) комунальної установи

Переваги:

1. Пряме фінансування діяльності з місцевого бюджету громади.
2. Зрозумілий порядок закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу через пряме бюджетне фінансування та порядок списання використаних матеріалів, наявність окремого балансу підрозділу.
3. Можливість передачі комунальній установі майна, яке отримала територіальна громада (наприклад, в рамках гуманітарної допомоги).
4. Відсутність юридичних ризиків для ОМС щодо законності ОПФ.
5. Можливість покласти адміністративні обов’язки на уповноважених посадових осіб «материнської» комунальної установи та не витрачати кошти на додаткові штатні посади для підрозділу.

Недоліки:

1. Необхідно внести дані про ВП комунальної установи у державний реєстр. Всі зміни в органах управління ВП мають також відображатись у реєстрі. Крім цього, потрібно внести зміни у положення «материнської» комунальної установи щодо видів діяльності, адже ВП має здійснювати основний вид діяльності «материнської».
2. Всі юридично значимі рішення щодо підрозділу покладаються на уповноважену посадову особу ВП комунальної установи. Якщо покласти адміністративні обов’язки на уповноважених посадових осіб материнської комунальної установи, найбільш ймовірно, що вони не будуть фактично залучені до діяльності підрозділу, а тому буде існувати дві управлінські вертикалі: юридична/майнова і фактична, що може породжувати сум’яття та конфлікти. У випадку якщо роль начальника підрозділу виконує волонтер, така людина не має жодних юридичних повноважень у підрозділі і навіть прийняття членів у склад підрозділу потрібно буде затверджувати через розпорядчий акт уповноваженої посадової особи установи.
3. Ускладнена можливість закріплення особистого спорядження за особами, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах.
4. Комунікаційні виклики щодо просування діяльності підрозділу через, найбільш ймовірно, різні види діяльності «материнської» комунальної установи та ПРП ДПО.

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про відокремлений підрозділ комунальної установи – підрозділ ДПО міською, селищною чи сільською радою. Утворюється з числа осіб, які постійно проживають на території майбутньої діяльності підрозділу (водночас також можна розглядати тих, які працюють на території громади, але проживають у іншій).

ОПФ 4: ПРП ДПО у вигляді структурного підрозділу комунального підприємства

Переваги:

1. Пряме фінансування діяльності з власних коштів комунального підприємства або ж з бюджетних асигнувань з місцевого бюджету громади.
2. Зрозумілий порядок закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу через наявність власних чи залучених коштів підприємства та порядок списання використаних матеріалів, використання балансу підприємства для потреб підрозділу.
3. Можливість передачі комунальному підприємству майна, яке отримала територіальна громада (наприклад, в рамках гуманітарної допомоги).
4. Потенційне зниження податкової бази комунального підприємства щодо податку на прибуток та збільшення податкового кредиту ПДВ за рахунок витрат на діяльність підрозділу ДПО.
5. Відсутність юридичних ризиків для ОМС щодо законності ОПФ.
6. Можливість покласти адміністративні обов’язки на уповноважених посадових осіб комунального підприємства та не витрачати кошти на додаткові штатні посади для підрозділу.

Недоліки:

1. Всі юридично значимі рішення щодо підрозділу покладаються на уповноважену посадову особу комунального підприємства. Уповноважені посадові особи комунального підприємства, які виконуватимуть адміністративні обов’язки, найбільш ймовірно, не будуть фактично залучені до діяльності підрозділу, а тому буде існувати дві управлінські вертикалі: юридична/майнова і фактична, що може породжувати сум’яття та конфлікти. У випадку якщо роль начальника підрозділу виконує волонтер, така людина не має жодних юридичних повноважень у підрозділі і навіть прийняття членів у склад підрозділу потрібно буде затверджувати через розпорядчий акт уповноваженої посадової особи підприємства.
2. Ускладнена можливість закріплення особистого спорядження за особами, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах.
3. Комунікаційні виклики щодо просування діяльності підрозділу через, найбільш ймовірно, різні види діяльності комунального підприємства та ПРП ДПО.
4. Репутаційні ризики для престижу ПРП ДПО через змішування сприйняття з комунальним підприємством.
5. Податкові ризики для комунального підприємства, якщо податкова служба вважатиме віднесення витрат на діяльність ПРП ДПО неналежним для зменшення податкової бази податку на прибутку. Особливо реалістичним виглядає цей ризик для витрат на організацію підготовки, страхування та проходження медичного огляду членів підрозділу, які не є працівниками комунального підприємства.

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про підрозділ ДПО наказом керівника комунального підприємства Утворюється з числа працівників комунального підприємства (водночас варто розглядати і тих, які живуть/працюють на території громади, але не є працівниками комунального підприємства).

ОПФ 5: ПРП ДПО у вигляді структурного підрозділу громадської організації

Переваги:

1. Зрозумілий порядок списання використаних матеріалів, наявність окремого балансу підрозділу. Спрощений порядок закупівель, якщо інше не встановлено угодою про надання фінансової підтримки.
2. Відсутність юридичних ризиків для ОМС щодо законності ОПФ.
3. Можливість покласти адміністративні обов’язки на волонтерів (зокрема і діяльність керівника громадської організації може здійснюватись на громадських засадах).
4. В цілому зрозуміла вертикаль управління з майже відсутнім конфліктом щодо розподілу повноважень та їхнього визнання в межах організації (за винятком питань членства та майнових питань). Начальник підрозділу навіть будучи волонтером може приймати членів та учасників до складу підрозділу.
5. Спрощені вимоги до підзвітності пом’якшують відсутність регулювання щодо використання майна особами, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах.
6. Можливість залучати зовнішні кошти на діяльність підрозділу через гранти, членські чи благодійні внески тощо.
7. Відсутні комунікаційні ризики, узгодженість сприйняття громадських організацій з волонтерським духом діяльності ПРП ДПО.

Недоліки:

1. Наразі, на жаль, відсутній механізм прямого фінансування діяльності з місцевого бюджету громади (хоча теоретично можливо через фінансову підтримку громадських об’єднань ветеранів чи конкурс проєктів інститутів громадянського суспільства, однак виникатимуть питання щодо етичності: у першому випадку щодо експлуатації ветеранської організації для неветеранської діяльності, у другому – щодо підлаштування умов конкурсу під окрему громадську організацію). Водночас цей недолік може бути усунено у середньостроковому періоді у випадку підтримки законодавцями адвокаційних пропозицій Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні.
2. Внаслідок відсутності механізму прямої фінансової підтримки сталість закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу і, власне, сталість його діяльності може забезпечуватись лише через непряме фінансування деяких витрат і передачі організації, наприклад, матеріалів або через підтримку місцевого бізнесу.
3. Відсутній механізм передачі громадській організації майна, яке отримала територіальна громада (наприклад, в рамках гуманітарної допомоги). Найбільш гострим є отримання на баланс громадської організації пожежно-рятувального автомобілю. Однак цей недолік також може бути усунено у середньостроковому періоді у випадку підтримки законодавцями адвокаційних пропозицій Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні.
4. Якщо для діяльності підрозділу немає в громаді актуальної громадської організації, необхідно провести державну реєстрацію такої ГО. Якщо ГО на території громади існує і вона погодилась утворити ПРП ДПО, необхідно внести зміни до статуту організації, аби види діяльності узгоджувались з діяльністю підрозділу.
5. Наявність подвійних правових статусів та часткове роздвоєння вертикалі управління, якщо керівником громадської організації є особа, яка не є начальником підрозділу. Так, членство у підрозділі ДПО та членство в ГО – це різні правові статуси, які мають окремі процедури. Рішення про зарахування осіб у члени ГО та щодо розпорядження майном, проведення закупівель може приймати лише уповноважена посадова особа громадської організації, однак цей недолік не спричиняє труднощів, якщо керівником громадської організації є начальник ПРП ДПО.

Для цієї ОПФ ускладнена можливість працевлаштування декількох осіб на оплачувані посади водіїв для «гарантування» реагування на виклики (що дозволяється моделлю добровільної пожежної охорони, якщо все-таки кількість залучених на добровільних засадах осіб принаймні рівнозначна) не можна однозначно віднести до переваг чи недоліків. З однієї сторони відсутність сталого фінансування значно обмежує можливість створення таких посад, що може сприйматись деякими особами як ризик відсутності реагування на деякі виклики, однак з іншої – таке обмеження стимулює побудову підрозділу виключно на добровільних засадах, що значно посилює його вплив на громаду, її громадську активність та унеможливлює конфлікти щодо наявності винагороди для одних осіб, залучених до реагування, та відсутності для інших.

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про підрозділ ДПО наказом керівника громадської організації (або ж рішенням загальних зборів організації). Утворюється з числа членів організації (однак розуміється, що члени організації мають проживати чи працювати на території діяльності підрозділу).

ОПФ 6: ПРП ДПО у вигляді структурного підрозділу суб’єкта господарювання

Переваги:

1. Зрозумілий порядок закупівель витратних матеріалів для забезпечення діяльності підрозділу та порядок списання використаних матеріалів, використання балансу суб’єкта господарювання для потреб підрозділу. Спрощений порядок закупівель порівняно з іншими ОПФ через відсутність вимог до процедур та підзвітності.
2. Потенційне зниження податкової бази суб’єкта господарювання щодо податку на прибуток та збільшення податкового кредиту ПДВ за рахунок витрат на діяльність підрозділу ДПО.
3. Відсутність юридичних ризиків для ОМС щодо законності ОПФ.
4. Можливість покласти адміністративні обов’язки на уповноважених посадових осіб суб’єкта господарювання та не витрачати кошти на додаткові штатні посади для підрозділу.

Недоліки:

1. Всі юридично значимі рішення щодо підрозділу покладаються на уповноважену посадову особу суб’єкта господарювання. Уповноважені посадові особи суб’єкта господарювання, які виконуватимуть адміністративні обов’язки, найбільш ймовірно, не будуть фактично залучені до діяльності підрозділу, а тому буде існувати дві управлінські вертикалі: юридична/майнова і фактична, що може породжувати сум’яття та конфлікти. У випадку якщо роль начальника підрозділу виконує волонтер, така людина не має жодних юридичних повноважень у підрозділі і навіть прийняття членів у склад підрозділу потрібно буде затверджувати через розпорядчий акт уповноваженої посадової особи суб’єкта господарювання.
2. Відсутні механізми передачі суб’єкту господарювання приватного права майна, яке отримала територіальна громада (наприклад, в рамках гуманітарної допомоги), і перспективи врегулювання цього питання відсутні.
3. Податкові ризики для суб’єкта господарювання, якщо податкова служба вважатиме віднесення витрат на діяльність ПРП ДПО неналежними для зменшення податкової бази податку на прибутку. Особливо реалістичним виглядає цей ризик для витрат на організацію підготовки, страхування та проходження медичного огляду членів підрозділу, які не є працівниками суб’єкта господарювання.

Для цієї ОПФ порядок фінансування діяльності не можна однозначно віднести до переваг чи недоліків. Якщо суб’єкт господарювання утворює ПРП ДПО і готовий самостійно нести витрати на його діяльність, то це є перевагою, адже діяльність фінансуватиметься з коштів суб’єкта. Однак якщо ПРП ДПО утворюється у співпраці з ОМС і є сподівання на співфінансування діяльності, то механізм фінансування таких підрозділів відсутній і врегулювання цього питання не вбачається можливим (хіба що через місцеві грантові конкурси на підтримку бізнесу з утвореними підрозділами, але виникатимуть питання щодо етичності таких конкурсів, оскільки вони будуть розраховані на конкретні суб’єкти господарювання).

Як утворюється:

Шляхом затвердження положення про підрозділ ДПО наказом керівника суб’єкта господарювання. Утворюється з числа працівників суб’єкта господарювання (водночас варто розглядати і тих, які живуть/працюють на території громади, але не є працівниками суб’єкта).

Підсумовуючи, наразі кожна ОПФ має як суттєві переваги, так і недоліки. Гострота недоліків може бути різною для різних суб’єктів, які ініціюють створення ПРП ДПО, тому однозначних універсальних рекомендацій щодо найбільш доцільної ОПФ надати неможливо.

На нашу суб’єктивну думку, найбільш станом на сьогодні є варіанти з утворенням підрозділів у вигляді комунальних установ чи структурних підрозділів комунальних підприємств, однак найбільш перспективним та фінансово доцільнішим/доступнішим на майбутнє є варіант з утворенням підрозділу на базі громадської організації. З моменту усунення недоліків у нормативно-правовому регулюванні щодо фінансування таких громадських організацій з місцевого бюджету та передачі їм у користування комунального майна така ОПФ стане найбільш гнучкою з усіх, з найменшим адміністративним навантаженням та можливостями для залучення коштів для інших проєктів. Крім цього, саме ця модель відповідає практикам багатьох європейських країн, у яких добровільний пожежний рух розвивається понад століття.

Принагідно нагадуємо, що Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні розробило алгоритм утворення ПРП ДПО на базі громадської організації, з яким можна ознайомитись за посиланням.

Наостанок також звертаємо увагу на деякі нюанси щодо залучених до діяльності ПРП ДПО осіб, які вже частково згадувались вище. З огляду на формулювання частини другої статті 63 КЦЗУ залежно від ОПФ є додаткові характеристики, яким мають відповідати залучені до діяльності ПРП ДПО особи. Так, у цій норми зазначається, що залучені особи до діяльності ПРП ДПО, утворені:

• органами місцевого самоврядування – мають постійно проживати на території громади;
• громадськими організаціями – мають бути членами таких організацій;
• суб’єктами господарювання – мають бути працівниками таких суб’єктів.

На нашу думку, керуючись принципом розумності, цю норму варто трактувати як орієнтир для набору осіб з відповідними характеристиками, особливо для початкового складу, але не як обов’язок, аби усі члени та учасники ПРП ДПО відповідали цим характеристикам. Вузький підхід до цього питання значно обмежуватиме потенціал рекрутингу до підрозділів. Так, очевидно, що члени ПРП ДПО для реагування на пожежі мають бути у фізичній доступності до місця реагування, тому мають або проживати неподалік, або працювати поруч (що невраховано у нормі). Водночас учасники ПРП ДПО можуть долучатись до організації просвітницьких подій, залучення коштів тощо і віддалено. Громадським організаціям необов’язково зараховувати усіх членів ПРП ДПО у склад членів громадської організації, адже це може ускладнити управління нею (адже вищим органом ГО є загальні збори усіх членів); і навпаки – не всі члени ГО обов’язково мають ставати членами утвореного підрозділу. ПРП ДПО на базі суб’єктів господарювання можуть залучати своїх працівників до участі у діяльності підрозділу, але і бути відкритими до залучення й інших осіб з числа непрацівників, якщо такий підрозділ діє не лише на території об’єктів суб’єкта господарювання, а й допомагає громаді.