Автор: Олександр Врублевський,  експерт-консультант проекту DESPRO з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Якщо запитати мешканців об’єднаної громади, хто в громаді головний, то отримаємо різні відповіді. Одні  скажуть, що головним є голова, другі - що рада, а треті наголошуватимуть, що депутати місцевої ради. І у кожного буде своя правда, на яку знайдеться, хоча б один аргумент. Ті, хто вважають, що головним є голова, повідають, що назва посади походить від слова «головний» - і цим все сказано. Хто вбачає головною раду, обов’язково наголосить, що вона є органом влади і на її приміщенні присутній державний прапор. А ось ті, хто визнає головними депутатів, зауважать, що їх багато і вони обрані народом.

Необхідно пам’ятати!

В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження органів місцевого самоврядування закріплено згідно з принципом розподілу владних функцій, а саме: окремо визначається компетенція самих органів – сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів, окремо посадових осіб місцевого самоврядування – сільського, селищного, міського голови.

Давайте розглянемо повноваження усіх претендентів на титул головного в громаді та спробуємо відшукати аргументи для його визначення.Під обсягом повноважень прийнято розуміти сукупну кількість прав та обов’язків конкретного суб’єкта владних повноважень, що визначають його правий статус, ступінь компетенції та місцезнаходження в ієрархії відповідних органів. При визначенні обсягу повноважень до уваги будуть братися не тільки кількість самих компетенцій, але й кількість сфер (галузей) суспільного життя, на які вони поширюються.

Повноваження депутатів. Дехто розглядає депутатів виключно як осіб, які мають право направляти депутатські звернення та депутатські запити, а також бути вхожими на законних підставах до владних кабінетів, де вирішуються важливі питання. Дійсно, депутати періодично відвідують різні компетентні органи, звертаються до їхніх посадових осіб з усілякими проханнями та клопотаннями. Однак повноваження депутата - це не лише можливість здійснювати законний тиск на відповідних суб’єктів владних повноважень для ухвалення ними того чи іншого рішення. Для представлення інтересів виборців депутат у своєму арсеналі має такий обсяг повноважень, реалізація яких дозволяє йому не тільки привертати увагу громадськості важливістю тих чи інших питань, а перш за все, знаходити оптимальні шляхи їх вирішення та приймати необхідні рішення. Для цього депутату, зокрема надано такі повноваження:

• вносити питання до порядку денного ради та її виконавчих органів;
• вносити проекти рішень до ради, а також змін і доповнень до проектів, внесених іншими авторами;
• вносити проекти рішень в органи ради (виконком, виконавчі органи, постійні, тимчасові контрольні комісії, інші комісії);
• брати участь з правом ухвального голосу в пленарних засіданнях ради, засіданнях її постійних комісій, а також з правом дорадчого голосу у засіданнях органів ради, до складу яких депутат не входить;  
• пропонувати зміни та/чи доповнення щодо порядку денного, черговості розгляду питань радою чи будь-яким утвореним нею органом;
• ініціювати недовіру сільському, селищному, міському голові; розпуск будь-якого утвореного радою органу та/чи звільнення відповідних посадових осіб місцевого самоврядування; подання звіту чи інформування органів ради, їх посадових осіб, а з питань, віднесених до відання ради – будь-яких інших посадових/службових осіб, у т.ч. керівників комунальних підприємств, установ та організацій.

Як видно, депутат має досить вагомі повноваження, однак тут є одне «але». Воно полягає у тому, що:

• депутати здійснюють свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю (окрім депутата, обраного секретарем ради), тобто не щоденно і не на постійній основі;
• значна частина повноважень здійснюються депутатами здебільшого напередодні чи упродовж сесії (чергової чи позачергової);
• жоден депутат не може одноосібно приймати юридично оформлені  розпорядчі рішення, виконання яких вирішували б певні питання життєдіяльності територіальної громади (наприклад, видати обов’язкові до виконання накази чи розпорядження);
• депутати є суб’єктами не одноосібної, а колегіальної влади в громаді.

Отже  напрошується  висновок, що депутати не можуть бути головними в громаді, оскільки значна частина повноважень, які вони здійснюють колегіально, належить відповідній раді як представницькому органу, до складу якої вони входять.

Повноваження сільських, селищних, міських рад. При визначенні повноважень рад законодавець застосував дуалістичний підхід, унаслідок чого ради отримали як власні повноваження, так і делеговані державою. Їх вичерпний перелік містить стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР).

Основний зміст належних раді повноважень полягає у тому, що вони можуть вирішуватися виключно на пленарних засіданнях ради. Це означає, що повноваження ради є обмеженими в часі, незалежно від їх кількості та кількості самих сфер (галузей) суспільного життя, на які вони поширюються. Іншими словами, рада не кожного дня і навіть не кожного тижня здійснює повноваження, віднесені законом до її відання.

Іншою особливістю повноважень ради є те, що ухвалені нею рішення, не можуть втілюватися в життя без участі інших спеціально створених органів місцевого самоврядування, якими є виконавчі органи ради.

Таким чином, рада хоча і наділена низкою вагомих повноважень для забезпечення важливих сфер життєдіяльності територіальної громади, утім висновок про те, чи слід раду вважати головною в громаді, можна буде зробити лише після розгляду повноважень решти претендентів.

Повноваження сільського, селищного, міського голови. Їх переважно визначено Законом №280/97-ВР (частина 4 статті 42), який передбачив, що голова:

• організує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету. Здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;
• підписує рішення ради та її виконавчого комітету. Забезпечує виконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету;
• вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради;
• вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;
• вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України;
• скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;
• забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;
• призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів;
• є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;
• представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;
• укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради;
• видає розпорядження у межах своїх повноважень

Елементарний аналіз вказаних вище повноважень дозволяє принаймні зробити висновок, що постійна (щоденна) влада реально зосереджена в руках голови.  Якщо поруч з цим ще й враховувати право голови зупиняти рішення ради та виконкому, то швидше за все, голову можна вважати досить вагомим претендентом на титул головного в громаді.

Повноваження виконавчого комітету. Виконавчий комітет (далі – виконком) може розглядати і вирішувати питання, що віднесені Законом №280/97-ВР (статті 27-39) до відання виконавчих органів влади. Нагадаю, що повноваження виконавчих органів поділяються на два види:

• власні (самоврядні) – такі, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування;
• делеговані – такі, що входять до компетенції органів виконавчої влади, якими держава «поділилася» із виконавчими органами рад.

Відповідно до Закону №280/97-ВР повноваження виконавчого комітету поширюються на:

• сферу соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку (стаття 27);
• галузь бюджету, фінансів і цін (стаття 28);
• сферу управління комунальною власністю (стаття 29);
• галузь житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку (стаття 30);
• галузь будівництва (стаття 31);
• сферу освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту (стаття 32);
• сферу регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (стаття 33);
• сферу соціального захисту населення (стаття 34);
• галузь зовнішньоекономічної діяльності (стаття 35);
• галузь оборонної роботи (стаття 36);
• сферу адміністративно-територіального устрою (стаття 37).

Отже, обсяг повноважень виконкому є значно більшим, аніж сукупність повноважень ради та голови разом взятих.

Відштовхуючись від цього, можна було б зробити висновок, що виконком є головним у громаді і припинити на цьому дискусію. Однак, як демонструє реальне життя, кількісного та змістовного виразу повноважень органів місцевого самоврядування та їх окремих посадових осіб не завжди виявляється достатньо, щоб визначити головного в громаді. Цьому є низка причин, однією з яких є тригілкова система стримування і противаг, яка має місце і в місцевому самоврядуванні. Розглянемо її сутність.

Гілка міського голови побудована за принципами владної вертикалі, яка передбачає, що голова: видає розпорядження, що не є нормативно-правовими актами; призначає і звільняє керівників виконавчих органів, комунальних установ і підприємств; здійснює поточний контроль за їхньою діяльністю; визначає основні напрямки та повноваження тощо.

Гілки ради та виконкому формуються через нормативне закріплення їх як вільних колегіальних органів, де рішення хоча і приймаються ними як колегіальними органами, однак до їх складу входять/можуть входити особи, які виконують відповідні службові обов’язки на громадських засадах. Рішення ухвалюються шляхом голосування через відкрите публічне обговорення). При цьому важливо пам’ятати, що чинне законодавство надає право ухвалювати рішення, обов’язкові до виконання на території юрисдикції відповідної ради, лише раду і виконком. Міський голова, маючи розпорядчі та адміністративні функції, може видавати розпорядження, які стосуються виключно процедурних питань – скликати, внести на розгляд, уповноважити, призначити, звільнити, відрядити тощо.

Варто знати!

Усі три гілки місцевого самоврядування перебувають під взаємним контролем. Рада за поданням голови створює виконком, а депутати при цьому не мають права вносити свої кандидатури. Рада через депутатів може лише підтримати чи відхилити запропоновані головою кандидатури. Голова скликає і головує на засіданнях ради та виконкому, формує їхній порядок денний, вносить на розгляд проекти рішень. Також голова має законне  право своїм розпорядженням зупиняти рішення ради та виконкому. Рада має право розпустити виконком та достроково припинити повноваження голови. Виконком наділений функціями як органу місцевого самоврядування, так і повноваженнями органу виконавчої влади (наприклад, у сфері освіти, охорони здоров’я тощо). Виконком одночасно і координує, і контролює діяльність «людей голови» як членів колегіального виконавчого органу, заслуховує звіти керівників виконавчих органів, що входять до складу апарату ради, керівників комунальних підприємств, установ тощо.

На завершення зазначу, що за певних обставин голова чи виконком все ж таки може домінувати з-поміж інших органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Зокрема, голова може бути реально головним у громаді за таких обставин:

• голова має постійну підтримку більшості депутатів ради;
• голова сформував за допомогою такої більшості собі підпорядкований виконком.

За певних обставин у громаді може домінувати й виконком, а саме:

• у раціонально затвердженому радою складі виконкому існує постійна більшість, яка ні прямо, ні опосередковано не підпорядковуються голові та не є залежною від нього, а сам голова при цьому немає у раді постійної більшості, яка дозволяла б йому зводити нанівець усі рішення виконкому, що були ним зупинені.

 

P.S. Додаткові запитання автору публікації можна поставити на Форумі старост http://forum.decentralization.ua