Керівник департаменту з питань демократичного врядування Генерального секретаріату Ради Європи Даніель Попеску переконаний, що Україні потрібен механізм державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування і невдовзі вона його матиме.

 

Автор: Дмитро Синяк 

 

Минулого тижня експерти презентували законопроект щодо державного нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування. Як би ви охарактеризували його? Чи кращий він від попереднього?

- Так, набагато кращий. Це надзвичайно важливий законопроект для децентралізації, адже він торкається надзвичайно чутливої та делікатної теми нагляду за законністю актів місцевого самоврядування. Важливо зрозуміти, що децентралізація ресурсів та повноважень має відбуватися одночасно із децентралізацією відповідальності. Ніде у Європі децентралізація влади не проходила без запровадження системи нагляду за законністю рішень місцевих органів влади. Не можна проводити реформу, коли такої системи немає... Мабуть, я не помилюся, коли скажу, що законопроект, про який ви запитуєте, є найскладнішим з усього пакету законопроектів, які стосуються децентралізації. Адже у ньому треба знайти баланс між інтересами держави, мешканців громад та органів місцевого самоврядування. Причому останніх законопроект не повинен обмежувати, залишивши їм простір для прийняття рішень. Так, нинішній проект закону є кращим від попередніх, бо готували його зовсім по-іншому. Від самого початку до робочої групи входили усі зацікавлені сторони. Перша зустріч робочої групи відбулася у Страсбурзі, де вдалося погодити основні положення цього законопроекту. І тепер ми, власне, вирішуємо простішу проблему: як ці положення викласти на папері. Зараз усі сторін надають свої пропозиції щодо покращення фінального тексту, але я впевнений, що компроміс ми таки знайдемо.

Ви виступили проти того, щоб орган, який має наглядати за законністю актів місцевої влади, в надзвичайних випадках міг би виносити рішення замість сільських, селищних та міських рад. Хто має виносити таке рішення у випадку бездіяльності місцевої влади?

- В усіх європейських країнах є механізми нагляду за актами місцевого самоврядування. Все, що ми хочемо сказати: такий механізм повинна мати і Україна. Для відповіді на загрози рівня, який ви описали, є два шляхи: довгий і короткий. Довгий має іти через суди. Але якщо справа є нагальною, то певний державний орган влади повинен мати повноваження щодо скасування чи призупинення відповідних рішень місцевих рад. І тоді вже місцевий орган влади має звертатися до суду, щоб визнати неправомірність такого рішення. Законопроект, який ми розглянули, передбачає, що за законністю актів місцевого самоврядування наглядатиме група фахових юристів, позбавлених права приймати будь-які інші рішення. Вони лише визначають, чи відповідають рішення місцевої влади законодавству. Вони не повинні замінювати місцеву владу. Скажу більше: якщо дати їм можливість приймати рішення замість місцевих органів влади, ми відкриємо широкий шлях для різноманітних зловживань.

Мабуть, для мирної країни такий шлях є правильним. Але в Україні йде війна. У 2014 році Верховна рада Автономної республіки Крим, а також Донецька та Луганська обласні ради прийняли рішення, які призвели до жахливих наслідків. Нам, мабуть, варто створити систему, яка дозволяла швидше реагувати на подібні рішення і зупиняти їх?

- Я дуже добре розумію це. Потрібно зробити так, щоб держава вчасно могла оголосити надзвичайний стан у тих чи інших областях, тобто втрутитися у роботу місцевих рад, коли йдеться про цілісність держави. Яким має бути механізм такого втручання, має визначити цілком інший законопроект, пов’язаний із тим, що ми зараз обговорюємо. Наприклад, уряд може вдаватися до кардинальних дій після отримання термінової резолюції органу, що контролює законність рішень місцевого самоврядування.

 

Читати на тему: «Жодних нових зобов’язань і жодних обмежень…», - Робер Герцог про державний нагляд

 

Ви добре знайомі з українськими реаліями, отже знаєте, що складності з цим законопроектом виникають і через те, що голови громад, особливо великих міст, які внаслідок реформи отримали чималі кошти та повноваження, зовсім не зацікавленні у державному нагляді. Як вийти з цього глухого кута?

- Знаєте, я думаю, що ми вже вийшли із глухого кута. Скажіть, чи зараз місцеве самоврядування зовсім позбавлене державного нагляду? Ні. Адже його контролюють чимало тих чи інших спеціальних державних структур, починаючи від податкової інспекції і закінчуючи архівною службою. Причому багато перевірок дублюються, що збирає у працівників місцевих органів влади безліч часу. Але зауважте, що перевіряються зазвичай результати роботи, а не законність тих чи інших рішень. Якщо виникне єдиний наглядовий орган, який оцінюватиме законність усіх актів місцевого самоврядування, то це автоматично зменшить кількість перевірок з боку спеціалізованих державних органів. Тож я впевнений, що міські голови побачать, що набагато краще мати одного партнера, який перевірятиме законність їхніх рішень, ніж велику кількість контролерів, які мають можливість серйозно перешкоджатиме роботі місцевих рад. Наше обговорення показує, що ставлення до цього законопроекту з боку його вчорашніх противників змінюється. Вони, власне, вже не є противниками, лишень наполягають на покращенні тих чи інших формулювань.

Наскільки, на вашу думку, щирою є ця позиція?

- Я думаю, доволі щира. Принаймні, у нас з’явилася відправна точка, яку усі сторони називають «Страсбурзьким компромісом». А він, власне, зводиться до створення на обласному рівні невеличкої групи юристів, які займатимуться виключно наглядом за дотриманням місцевими органами влади законності. Дуже важливо, що при цьому скасовується можливість контролювати законність будь-якими іншими структурами. Тобто якщо порівнювати ситуацію, яку ми мали навесні, з тою, що маємо сьогодні, я можу відзначити значний прогрес.

Органи місцевого самоврядування усе ж непокоються через те, що центральна влада зможе тиснути на них через механізм нагляду...

- Зловживання завжди можливі, навіть якщо закон буде ідеальний. І цьому є безліч прикладів. Але обмежити ризик таких зловживань можна і треба. Як? Перш за все, зробивши так, щоб наглядові органи були маленькими, складалися з професійних юристів і не мали інших повноважень, окрім, власне, нагляду за дотриманням законності. Вони не мають впливати на життя громади і повинні працювати виключно з документами. Коли представники таких органів вважатимуть, що якийсь з цих документів не є законним, вони повинні звертатися до суду. Ось і все. Звісно, мабуть, і такі контролюючі органи зможуть зловживати своїм службовим становищем. Наприклад, вони з політичних причин можуть відправляти усі без винятку рішення місцевої влади до суду. Але систему створено таким чином, що про це відразу ж знатимуть. Адже усе працюватиме прозоро.

 

Читати на тему: Кількість контролюючих органів має зменшитися і вони не повинні заважати місцевому самоврядуванню

 

При органі контролю автори законопроекту пропонують створити консультативну раду. Навіщо?

- Це, до речі, інноваційний елемент. Насамперед він потрібен для зворотного зв’язку. Така консультативна рада зможе ставити питання, давати рекомендації щодо певних кадрових рішень у наглядовому органі, робити запити до місцевих органів влади на ту чи іншу інформацію. Консультативна рада у разі зловживань з боку юристів, які перевіряють законність актів місцевого самоврядування, зможе проводити власні розслідування, ставити запитання, збирати прес-конференції тощо. Рада також зможе звертатися до уряду з вимогою вжити негайних заходів. Це дорадчий орган, але він підвищує прозорість роботи цілої системи.

Україна – єдина європейська країна, де немає такої системи. Цікаво, що раніше вона тут існувала і була доволі жорсткою. Я маю на увазі часи, коли загальний нагляд за законністю рішень місцевого самоврядування здійснювала прокуратура. Але у червні 2016 року цю систему скасували, розраховуючи на те, що невдовзі її замінять саме такою системою, яку ми зараз обговорюємо. Але цього не сталося. І тепер є лише кілька виходів з цієї ситуації. Перший: вертатися до прокуратури – напевно, це найгірший варіант, бо прокуратура не може виступати у ролі консультаційного органу. І саме тому Європейська комісія висловила підтримку Україні, коли та скасувала систему загального нагляду з боку прокуратури. Другий: за законністю рішень місцевого самоврядування можуть наглядати обласні адміністрації. Але якщо головам адміністрацій, які і без того мають чималу владу, дати ще й такі повноваження, то це вже буде централізацією, а не навпаки. І це відкриє широке поле для зловживань владою.

Як на мене, найоптимальнішою є та система, яку ми намагаємося зараз побудувати. Вона є професійною, простою та прозорою. Наглядовий орган від можливого політичного тиску захищатиме консультативна рада.

 

 

Нинішня пропозиція вирішити «проблему нагляду» вже третя. Чи шлях до запровадження подібних систем у Європі теж був таким тернистим?

- Спочатку нагляд за законністю у європейських країнах був дуже жорстким, але потім його почали пом’якшувати. Зараз у Європі є лише дві країни, які не мають централізованої системи нагляду, подібно до тої, яку ми сьогодні обговорювали: Великобританія та Фінляндія. Але їхні системи є набагато вразливішими для різноманітних зловживань. У Великобританії, наприклад, у складі кожного місцевого органу влади працює щонайменше двоє представників центральної влади, які стежать за законністю. Один із них стежить за законністю усіх рішень органу місцевого самоврядування, інший – тільки тих, що стосуються фінансів. Ці працівники не підпорядковані голові громади, відтак можуть дуже серйозно втручатися у роботу місцевої ради. Але у Великій Британії кожна громада має у середньому 140 тис. населення. Отже, для України така схема не підходить. Ще один момент: навіть у країнах, де є системи нагляду за законністю рішень місцевого самоврядування, іноді виникають скандали, пов’язані з порушенням законодавства.

 

Читати на тему: «Стратити не можна помилувати». Більше не доведеться вирішувати, де ставити кому

 

Українську модель створено за прикладом якоїсь європейської країни?

- Я не знаю жодної країни, у якій системи нагляду за дотриманням законності органами місцевого самоврядування були б тотожними. Так, вони можуть бути побудовані на якомусь загальному принципі, але деталі завжди різні. Наприклад, у Польщі воєводи, яких призначає центральний уряд, мають право скасовувати рішення місцевих органів влади. Це є досить жорсткою системою, адже тут втручання у роботи місцевої влади є доволі великим. У Франції префекти не можуть скасовувати рішень місцевої влади – вони тільки подають до суду з вимогою скасувати те чи інше рішення. Це порівняно м’яка система контролю. Але у Франції префекти мають багато інших повноважень, які роблять їх доволі потужними фігурами.

В Україні ми намагаємося запровадити модель, яка існувала у Франції до 1982 року. На думку багатьох експертів, вона є досконалішою, ніж сучасна. Єдина новація – це консультативна рада, яка зменшить можливість для зловживань з політичних мотивів. Ця система буде набагато кращою, ніж в інших країнах.