Підготував Мирослав Кошелюк, консультант Ради Європи

 

Минулого тижня у Львові два дні тривав III Міжнародний форум агломерацій в Україні, хід якого досить детально висвітлював портал «Децентралізація». Спробуємо поділитися деякими спостереженнями за його результатами. Адже серед його учасників і спікерів були представники профільного міністерства, українського парламенту, представники основних українських агломераційних ініціатив і метрополій різних країн світу, експерти з питань міжмуніципальної співпраці в різних секторах. Тож дискусії в такому колі зацікавлених сторін дають можливість оцінити, який прогрес ми маємо в цій сфері в Україні, які виклики стоять перед нами і які наступні кроки на часі.

 

 

Власне з огляду того, що відбулося за рік, що минув з часу попереднього форуму, розпочалась перша стартова панель, організована за підтримки Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. Таке щорічне підведення підсумків уже стало традицією цього форуму.

Якщо говорити про здобутки у сфері нормативного врегулювання питань метрополійного врядування в Україні, то в період 2024-2025 років серед ключових згадувались зміни до Закону України «Про співробітництво територіальних громад». Ними утворення агломерацій було визначено як нова, шоста форма міжмуніципальної співпраці. Передбачалося, що її функціонування буде врегульовано окремим законом, але його досі так і не було прийнято.

Натомість ключовим здобутком поточного періоду стало прийняття 19 листопада 2025 року Кабінетом міністрів України Постанови № 1493 «Про визначення переліку функціональних типів територій та вимог до показників для віднесення територій до різних функціональних типів», у якій серед так званих полюсів зростання виокремлені агломерації і визначені критерії віднесення громад до території агломерацій. Були згадки про агломерації і в інших свіжих нормативних документах.

Оцінюючи ці кроки, можна зазначити, що прогрес, можливо, не такий швидкий, як би хотілося, але поняття агломерацій поступово все ж утверджується в українському нормативному полі. Питання того, як підступитися до врегулювання їх функціонування, була однією з наскрізних тем форуму.  Однак при цьому більшість учасників форуму сходилися на тому, що відсутність закону про агломерації наразі не є критичною перешкодою для поширення агломераційних ініціатив.

Підтвердженням цього може слугувати той факт, що таких ініціатив в Україні сьогодні уже принаймні вісім, хоча вони і перебувають на різних стадіях своєї інституалізації:

• громади двох агломерацій – Київської і Львівської - пішли шляхом створення місцевих асоціацій ОМС ( відповідно у 2019 і 2024 роках) та уже напрацьовують і реалізують спільні проєктні ініціативи, про деякі з яких згадувалось і на форумі;
• громади ще двох агломерацій – Івано-Франківської і Криворізької - в поточному році підписали меморандуми про наміри і зараз теж працюють над визначенням механізмів міжмуніципальної координації і формування портфелів пріоритетних проєктів;
• перспективи формування Одеської агломерації знайшли своє відображення у нещодавно прийнятій стратегії розвитку Одеської громади, а буквально за тиждень до форуму в Одеській міській раді від головування начальника міської військової адміністрації Сергія Лисака відбулось обговорення стратегії формування Великої Одеси;
• агломераційні проєкти також нещодавно були анонсовані для включення в стратегію Вінницької громади, яка зараз оновлюється;
• нарешті, ще принаймні з двох регіонів – Рівненщини і Хмельниччини – звучав потенційний інтерес до формування агломерацій у цих регіонах.

Сюди можна було б додати згадки про перспективи формування відповідних агломерацій в Харківській і Дніпропетровській обласних стратегіях, які були оновлені у минулому році, але зі зрозумілих причин там ці процеси поки активно не розгортаються.

Поширення ініціатив знизу – напевно найбільш помітний показник прогресу і важливість цього відзначалася на форумі. Адже це є переконливим підтвердженням зростаючої зацікавленості громад у розвитку агломераційної співпраці. А це своєю чергою може стати стимулом для прийняття відповідних рішень на національному рівні. Міністр у справах громад, територій і вимушено переміщених осіб Віталій Безгін у своєму вступному слові наголосив, що міністерство, яке він нещодавно очолив, має намір стати для місцевого самоврядування сильним партнером і реагувати на запити з його боку. Він зокрема анонсував, що невдовзі планується врегулювати можливість громадам домовлятися про маршрути громадського транспорту, які їх з’єднують, на засадах міжмуніципальної співпраці, а не через обласний конкурс на  визначення перевізників на таких маршрутах, як це передбачено в нинішній редакції Закону України «Про транспорт».  Це приклад реагування на запит на усунення перешкод для агломераційної співпраці, який надійшов саме від громад.

Важливо і те, що, реалізуючи агломераційні ініціативи, громади напрацьовують досвід співпраці і мають можливість визначити оптимальні механізми такої співпраці і її обмеження в різних секторах. При цьому профільне міністерство і парламент готові шукати шляхи закріплення таких механізмів і усунення існуючих бар’єрів як через  урядові рішення, де це можливо, так і законодавчі ініціативи – таку позицію підтвердили радник Міністра у справах громад, територій і вимушено переміщених осіб Степан Куйбіда, а також голова комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк та член цього комітету Дмитро Микиша, які теж взяли участь в дискусіях на форумі. Власне такі практичні напрацювання можуть лягти в основу відповідного закону, який міг би закріпити саме ту модель, яка б найбільше підходила до українського контексту.

 

 

На необхідності визначення Україною власної моделі метрополійного врядування наголосила Сесілія Далман Ек, віце-президентка Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, президентка Палати регіонів: «По всій Європі застосовуються різні підходи до метрополійного врядування з врахуванням політичних і інституційних реалій різних країн, тому Україні належить самій визначити, яка модель найкраще відповідає саме її потребам». На її думку розвиток агломерацій в Україні дуже важливий також в контексті активного і ефективного залучення громад до процесів майбутнього відновлення.

Спікери на форумі говорили про розвиток агломераційних ініціатив в контексті  і ще одного виклику – євроінтеграції і адаптації української регіональної політики до стандартів і підходів політики згуртованості ЄС. Сьогодні Україна обмежена у власних ресурсах, які могли б бути спрямовані і втому числі і на підтримку таких ініціатив, але в цьому контексті згадувалися також і ті інструменти, які застосовуються для їх підтримки в країнах, членах ЄС. Зокрема, мова йшла про практику підтримки так званих функціонально-пов’язаних міських територій  (functional urban area), одним з одним з прикладів яких є агломерації, з допомогою такого інструмента як інтегровані територіальні інвестиції. Муніципалітети в таких територіях визначають спільну стратегію і проєкти, які становлять спільний інтерес, і отримують їх підтримку з коштів структурних фондів. Наразі такий механізм діє тільки для країн, членів ЄС. Але на думку народного депутата Дмитра Микиші, коли ми демонструємо нашим європейським партнерам те, що агломераційних ініціатив стає більше, це дозволяє нам в переговорах з ними ставити питання про підтримку також і з їх боку.

Слід відзначити, що на форумі йшла мова також про співпрацю в таких функціонально-пов’язаних територіях, які не обов’язково структуруються навколо великого міста – метрополіях і агломераціях. Це поняття має значно ширше охоплення. Головне, щоб у громад-сусідів був спільний інтерес до вирішення тих проблем, де їх спільні зусилля можуть дати кращий результат. Тут варто згадати і про дуже різні приклади такої співпраці громад,  про яких йшла мова на форумі -  про спільні підходи до вирішення проблеми поводження з відходами говорила Ірина Ящик, еколог комунального підприємства «Екосервіс-2022» Пирятинської міської ради, про те, як об’єднуються зусилля заради ревіталізації річки Стир, яка протікає через декілька громад, розповів Леонід Олійник, начальник відділу архітектури, містобудування та аграрних відносин Берестечківської міської ради, а Оксана Супрун, начальниця Савинської селищної військової адміністрації Ізюмського району Харківської області, надала надихаючі приклади того, як взаємна підтримка допомагає громадам бути стійкішими навіть тоді, коли вони знаходяться неподалік від лінії фронту.

Якими різними не були б ці приклади, але усі вони мають один дуже чіткий фокус – людиноцентричність. Це слово неодноразово звучало на форумі, коли мова йшла про конкретні приклади міжмуніципальної співпраці – про те, що така співпраця в інтересах мешканців громад, де б вони не жили – в більших чи менших громадах.

Власне фокус на співпрацю був, як і було заявлено, основною темою форуму, а виступи учасників підтверджували його лейтмотив – співпраця громад робить їх сильнішими.  І тут треба зафіксувати ще одне спостереження – на панелях, які були присвячені різним питанням секторальної міжмуніципальної співпраці, цього року поряд з прикладам з метрополій інших країн звучали приклади проєктів, які реалізуються уже на теренах України і які були цілком співставимими з кращими практиками наших зарубіжних колег. Звичайно, нам є ще багато чому у них вчитися, але і вони уже приглядаються до нашого досвіду, перш за все – до нашої здатності демонструвати неймовірну стійкість, маючи справу з викликами, породженими брутальною російською агресією. Тут доречно буде процитувати слова Магнусу Ліллестрема, старшого радника Salar International та старшого експерта Cities4Cities: «Стійкість – це не просто про витривалість, це про здатність адаптації до нових умов». Саме таку здатність демонструють українські громади, які завдяки децентралізації стали сильнішими, а разом з ними сильнішою і стійкішою стала наша держава, - це теж неодноразово звучало на форумі. І ця стійкість є результатом  в тому числі горизонтальних зв’язків, які налагоджуються між громадами. Тому розвиток міжмуніципальної співпраці, в тому числі в агломераційному форматі, на часі – і це напевно, головний висновок з форуму.

Загалом, підсумовуючи, ще раз наголосимо на деяких акцентах. Отже форум показав, що  агломераційна форма співпраця уже перестає сприйматися в Україні як щось екзотичне, ініціатив налагодження такої співпраці стає більше.  Друге важливе спостереження – ці ініціативи будуються здебільшого навколо конкретних проєктів вирішення спільних проблем громад у самих різних секторах і все більше громад задумається над перевагами такого об’єднання зусиль. Момент третій – прогрес щодо врегулювання функціонування агломерацій, можливо, поки дуже поміркований. Але це наразі не заважає поширенню агломераційних ініціатив. А їх реалізація є передумовою того, що практично напрацьовуються конкретні моделі співпраці і визначаються ті бар’єри, які потрібно усунути. Важливо при цьому, що представники центральних органів влади на форумі запевнили, що готові виступати партнерами громад, які започатковують агломераційну співпрацю, щоб ці напрацювання враховувати.

Можливо саме такий «рух назустріч» в тих умовах, в яких сьогодні живе країна, є найбільш реалістичним шляхом наближення врешті решт до тої моделі метрополійного врядування, яка найбільш прийнятна для України - шляхом посилення сьогодні стійкості громад, які об’єднують зусилля, і підвищення їх спроможності ефективно вирішувати питання повоєнного відновлення і впроваджувати спільні проєкти в рамках євроінтеграції в майбутньому.  І якщо такий підхід спрацює, то можна сподіватися, що за рік, до наступного форуму можна очікувати нових результатів щодо успішної реалізації агломераційних ініціатив в Україні.

 

Форум агломерацій організовано асоціацією органів місцевого самоврядування «Львівська агломерація» та Львівською міською радою у співпраці та за підтримки проєкту «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України», що реалізується Центром експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи в рамках Плану дій Ради Європи для України на 2023–2026 роки «Стійкість, відновлення та відбудова» та проєкту RELEVE (Expertise France), що є частиною програми «U-LEAD з Європою»