Василь Сегін, координатор політики шведсько-українського Проєкту PROSTO «Підтримка доступності послуг в Україні»

Нещодавні дискусії з нагоди 10-ї річниці прийняття Закону України «Про адміністративні послуги»[1] [2] дозволили краще пригадати шлях реформи у сфері адміністративних послуг, яка насправді почалася задовго до прийняття відповідного Закону. Ці дискусії наштовхнули на роздуми: які ж є справжні досягнення реформи? Чи стали ці зміни незворотними? Які наразі є виклики у сфері адмінпослуг та чого чекати далі?

«ЦНАП – ключова точка доступу громадян до послуг та взаємодії з державою» - це твердження вже можна вважати аксіомою, яка свідчить про успішність децентралізації. Що ж вдалося вирішити?[3]

1. Громадяни отримали доступ до найбільш затребуваних адміністративних послуг[4] в комфортному місці, зі зручним графіком роботи часто за прикладом життєвих ситуацій. Послуги інтегрувалися у ЦНАП поступово, а значним поштовхом для цього стала децентралізаційна реформа та делегування повноважень у сфері адмінпослуг на місцевий рівень. Такі зміни наблизили послуги до людей та створили можливість отримання «швидких послуг», як от реєстрацію місця проживання, за один візит, замість тижня, як це було до прийняття закону.
2. Мінімізація побутової корупції. Це стало можливим завдяки зміні підходів до надання адмінпослуг, запровадження чітких, зрозумілих процедур  та створення інклюзивних ЦНАП у форматі відкритих просторів.
3. Персонал ЦНАП був і залишається клієнтоорієнтованим, тож не дивно, що понад 90% відвідувачів є задоволеними візитами у ЦНАП. Зараз ми це сприймаємо як норму, але не важко пригадати, коли викликом було навіть питання потрапити в кабінет до чиновника для подачі документів на отримання адмінпослуги.
4. Загалом вирішилося питання з незаконними платежами – було скасовано більшість прихованих платежів, які кожен орган влади приймав виходячи з власних інтересів на підставі підзаконних актів. Тепер питання ставок адмінзбору регулюється лише законом.
5. Створено багато додаткових сервісів, що просто сприяють комфортному отриманню адміністративних послуг у ЦНАП, як от безкоштовний доступ до бланків, можливість сплати адміністративного збору відразу у ЦНАП при отриманні послуги тощо.

Підсумовуючи досягнення реформи, варто зазначити таке: наразі в Україні функціонує 1065 ЦНАП (у переважній більшості територіальних громад) та загалом 3110 точок доступу до адмінпослуг. За цими сухими цифрами криється багато мільйонів задоволених відвідувачів, що змогли отримати якісні та доступні адміністративні послуги в зручних умовах та без побутової корупції. Більше того, ще є великий потенціал для розвитку, адже не всі ключові адміністративні послуги інтегровано у більшість ЦНАП[5]. Зокрема, напередодні анонсованих скорочень[6], завдяки ЦНАП можна оптимізувати мережу відомчих фронт-офісів.

Чи стали зміни у сфері адміністративних послуг незворотними? Можу припустити, що з політичної точки зору, зміни вже незворотні, адже громадяни звикли до якісного обслуговування, і той, хто буде тими чи іншими рішеннями погіршувати ці умови, нестиме репутаційні (політичні) ризики. Перш за все тут йде мова про інтеграцію належного переліку найнеобхідніших послуг у ЦНАП, адже попри амбітні плани, перелік затребуваних послуг у ЦНАП навіть скорочується, зокрема:

• державна реєстрація нерухомості та бізнесу – доступ до професії вже понад рік закритий. Органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) не можуть найняти нових державних реєстраторів через запроваджене Мін'юстом тестування. Це тестування не передбачено законом, питання для підготовки не оприлюднені, а автори тестових завдань невідомі. Як наслідок, рівень успішного складання тестування був дуже низьким, але це принаймні залишало шанс на доступ до професії. Але в останній раз тестування проводилося в липні 2021 року.  Тож доступ до послуг у сфері реєстрації нерухомості та бізнесу для громадян продовжує зменшуватися.
• ДРАЦС –  належні умови для надання відповідних послуг ОМС не створено. До 2019 року Мін'юст працював в напрямку делегування ОМС повноважень у сфері ДРАЦС, було зареєстровано відповідний законопроект[7], але в подальшому цей процес було призупинено. Зараз Мін'юст пріоритетно розглядає лише інтеграцію послуг ДРАЦС у ЦНАП через узгоджені рішення з територіальними підрозділами Мін'юсту. Водночас не вживаються заходи для сприяння надання послуг ДРАЦС посадовими особами ОМС (в такому разі громадяни можуть отримувати у ЦНАП швидкі послуг ДРАЦС – за один візит), що прямо передбачено Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану».
• паспортні послуги – загалом інтеграція паспортних послуг у ЦНАП добре відпрацьована, єдиним бар’єром є висока вартість робочих станцій та підключення захищеного каналу зв’язку, організація КСЗІ. Громади поступово закуповували обладнання (в тому числі за рахунок державної субвенції), але в умовах війни цей процес зупинився через обмеження капітальних видатків. Водночас мережа територіальних підрозділів ДМС починаючи з 2021 року скорочується, з метою економії коштів, доступ до послуг віддаляється. При цьому ДМС наразі відмовляється хоча б тимчасово передати обладнання зі скорочених територіальних підрозділів до ОМС/ЦНАП, щоб задовільнити попит на паспортні послуги.
• видача посвідчень водія та реєстрація транспортних засобів – Урядом прийнято рішення[8] про заміну бланків відповідних документів (що передбачає потребу і в заміні обладнання).Незважаючи на можливість використання бланків старого зразка до кінця 2022 року, Поліграфкомбінат «Україна» відмовляється їх друкувати за згоди Мінекономіки. Коштів для масової заміни усього обладнання немає, гострої потреби в такому рішенні теж немає, адже в Україні досі є дійсними зразки посвідчення водія, що видавались ще в УРСР до 1993[9], також немає застережень до наших документів у ЄС чи інших іноземних держав. Тобто закуплене за попередні роки обладнання для видачі відповідних документів, коштом місцевих та державного бюджетів, стало непотрібним. З бюджету додатково доводиться витрачати сотні мільйонів гривень на заміну обладнання, формуються черги за відповідними послугами. Належної аргументації про причин такого рішення поки шо немає.
• адміністративні послуги соціального характеру (далі – АПСХ) – на співпрацю з управліннями соціального захисту населення (УСЗН) було багато нарікань (в т.ч. через роботу ПК ІСС «Соціальна громада», неповідомлення ЦНАП про результати розгляду документів заявників, тощо), але рівень інтеграції АПСХ у ЦНАП був на високому рівні, чого не скажеш про пенсійні послуги через позицію Пенсійного фонду України. Згідно з рішенням Уряду[10], з 1 грудня Пенсійний фонд України буде і призначати і виплачувати субсидії та пільги. Сподіваємось ефективність співпраці Пенсійного фонду України та ЦНАП в контексті надання АПСХ не погіршиться. Цьому мало б сприяти запровадження Єдиної інформаційної системи соціальної сфери, що дозволить швидко обмінюватись необхідною інформацією, в тому числі заявами на призначення субсидій.

Як бачимо, погіршення інтеграції послуг у ЦНАП почалося ще до широкомасштабної війни. Але зараз, особливо за відсутності достатньої кількості публічних обговорень (що безумовно може бути виправдано умовами воєнного стану), ризики зменшення кількості послуг у ЦНАП зросли ще більше. Водночас, попит на послуги в умовах війни збільшується, а адміністратори ЦНАП навіть в таких умовах показують високу якість обслуговування громадян.

Також можливі подальші проблеми з утриманням приміщень, персоналу, оновлення обладнання, адже в разі браку фінансування та збереження діючих ставок адміністративного збору коштів не вистачатиме і ЦНАП, як інституція, може занепадати. Окремі ставки адміністративного збору не переглядалися ще з 1993 року[11], і часто в рази менші навіть за банківську комісію при їх сплаті. Вирішити проблему могло б прийняття закону «Про адміністративний збір» з чіткими правилами встановлення ставок адміністративного збору та їх перегляду. Органи влади та експерти активно працюють над вирішенням цього питання, в парламенті вже зареєстровано кілька ініціатив.

Окремо варто відзначити швидкість та ефективність розвитку електронних публічних послуг, чому активно сприяє Мінцифри. Навіть в умовах війни кількість таких послуг збільшувалась, що суттєво спрощувало взаємодію громадян з органами влади. Зокрема, можна виділити запровадження наступних послуг: єДокумент, реєстрація пошкодженого та зруйнованого майна, допомога по безробіттю, реєстрація ВПО тощо.

Збільшення кількості електронних послуг потребує наділення адміністраторів ЦНАП функцією «цифрового посередника», що з одного боку, допоможе інтегрувати в ЦНАП більшу кількість адміністративних послуг, а з іншого, допомагатиме громадянам швидше освоїти цю точку доступу до послуг. Водночас адміністратор як «цифровий посередник» може бути ефективним і для послуг, що надаються в автоматичному режимі, і для послуг, які потребують довшого часу на опрацювання документів.

Важливим буде подальше політичне лідерство від Мінцифри для продовження роботи по взаємодії реєстрів, аналогічно варто покращувати ситуацію і з програмними комплексами, які використовуються у ЦНАП для надання послуг. Наразі адміністраторам ЦНАП доводиться паралельно працювати в кількох програмах та часто вручну дублювати інформацію.

Адміністративні послуги затребувані і в мирний, і у воєнний час. Лише послугою з реєстрації внутрішньо переміщених осіб за 7 місяців скористалися близько 3 мільйонів громадян[12], що звичайно ж створює додаткове навантаження і на ЦНАП, як одну з ключових точок доступу до відповідних послуг. Водночас, вирішення проблемних питань, які були описані вище, може швидко покращити доступність до адмінпослуг через ЦНАП. Важливо, що всі ці зміни не потребують значних витрат з державного або місцевого бюджетів (більше того, в певних випадках буде навіть економія коштів), а результати будуть швидко оцінені мільйонами громадян України.