Впродовж останніх двох років Україна активно впроваджує реформу системи управління публічними інвестиціями (УПІ), що має стати одним із ключових інструментів  її відновлення та розвитку. Мета реформи – забезпечити максимально ефективне використання обмежених фінансових ресурсів, спрямувавши їх на реалізацію тих проєктів, що  відповідають стратегічним пріоритетам як держави, так і регіонів та громад. 

Крім того, серед завдань реформи: 1) узгодити  стратегічне та середньострокове бюджетне планування, що дозволить посилити роль та значення стратегічних документів для громад,  2) запровадити прозорий та обґрунтований механізм відбору і пріоритизації інвестиційних проєктів на основі їхньої соціально-економічної ефективності та відповідності стратегічним документам.

Саме тому реформа УПІ стала своєрідним “тестом” на якість та актуальність місцевих стратегічних документів. Так, розпочавши підготовку Середньострокових планів перспективних публічних інвестицій (СППІ), громади зрозуміли, що важливим є не лише факт наявності затверджених Стратегій розвитку та Планів заходів з їх реалізації, а також їх актуальність та відповідність стратегічних пріоритетів та завдань потребам громади. Тож щоб сформувати дієвий СППІ, фінансовий ресурс повинен мати чітку прив'язку до завдань Стратегії громади та розуміння пріоритетності проєктів розвитку, на які вона планує залучити публічні інвестиції.

Чому ж так багато громад зіштовхнулись із проблемою неактуальності стратегічних документів? 

Основною причиною цього є нерозвиненість практики системного моніторингу реалізації Стратегій і Планів заходів. Так вже вийшло, що для більшості українських громад процес стратегічного планування завершується на етапі затвердження стратегічних документів місцевою радою. Проте невелика частина громад, розуміючи важливість стратдокументів не для “галочки”, рухається все ж інакше – та створює комітети/робочі групи з впровадження стратегій. І практично винятками можна вважати громади, у яких ці консультативно-дорадчі органи дійсно працюють -  регулярно аналізують результати і проблеми із впровадженням стратегій, здійснюють моніторинг їх реалізації, роблять висновки та напрацьовують пропозиції щодо необхідних змін. 

Що ж робити громадам, щоб підтримувати актуальність стратегічних документів?

Рішення тут дуже прості.

По-перше – розпочати дійсно впроваджувати Стратегію. Друге – проводити регулярний моніторинг реалізації стратегічних документів. По-третє – за потреби вносити необхідні зміни у  відповідні стратегічні документи.

Що таке моніторинг стратегічних документів і як громаді робити його ефективно?

Спочатку – трохи до витоків.

Так, відповідно до Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення, затвердження, реалізації, проведення моніторингу та оцінювання реалізації стратегій розвитку територіальних громад (далі – Методрекомендації) моніторинг Стратегій здійснюється щороку, шляхом порівняння базових та фактичних значень показників, а моніторинг Плану заходів відбувається двічі на рік на основі відстеження виконання визначених індикаторів оцінки результативності проєктів та заходів. За результатами цього моніторингу формуються звіти, які подаються на розгляд відповідної місцевої ради та оприлюднюються на її офіційному вебсайті.

Для належного управління та якісного здійснення моніторингу впровадження стратегічних документів громаді варто створити відповідний консультативно-дорадчий орган, до  складу якого включити представників органу місцевого самоврядування, громадськості, бізнесу, ОГС. Якщо такий орган запрацює реально, а не лише формально, то постійний моніторинг реалізації Стратегії дозволить отримати чесні відповіді на такі важливі для прийняття управлінських рішень запитання: 

• Чи кроки (заходи, проєкти), які ми робимо, відповідають тому, що ми запланували?
• Чи отримані результати (зміни в громаді) від їх реалізації відповідають задекларованим цілям?
• Чи шлях, який ми обрали (те, що ми запланували), приведе нас до наших цілей?
• І головне – чи релевантні ми обрали цілі?

Тобто моніторинг – це не стільки про досягнення чи недосягнення числових значень індикаторів, скільки про обговорення змін, які відбуваються у громаді, який їх вплив, а також причин, чому не вдалося досягти  певних цілей. І, що головне, – про розроблення рішень щодо подальших дій. 

Тому тут важливо, щоб моніторинг робився не однією людиною (чи підрозділом), а консультативно-дорадчим органом із залученням усіх зацікавлених сторін, аби отримані результати і сформовані рекомендації були зафіксовані у звіті, доступному для жителів. Це може стати одним із кроків формування середовища довіри в громаді. Такий підхід дозволить не лише відслідковувати актуальність стратегічних документів у громаді, а й і сигналізувати про необхідність їх коригування (за потреби).

“Скажу відверто, що для нашої громади новим є навіть не моніторинг впровадження, а впровадження Стратегії як таке. Так сталося, що після розробки попередньої стратегії до неї більше ніхто не звертався. А цього разу все по-іншому. Ми доволі прагматично поставились до формування Плану заходів з реалізації Стратегії і включили до нього лише ті заходи і проєкти, які вважали реальними. Можливо, наш План виглядає “простувато”, але вже перший рік реалізації продемонстрував, що цей підхід має свої виграшні сторони. Перш за все, завдяки тому, що ми бачимо реальну реалізацію запланованого. Також, проведений Комітетом з управління впровадження піврічний моніторинг Плану заходів демонструє суттєвий прогрес у реалізації частини заходів, що стосується соціальних та безпекових питань. Що стосується проєктів розвитку, то, на жаль, наші сподівання на менші ризики були занадто оптимістичними, і тому частина їх буде перенесена на 2026 рік. Загалом, для нас це нова, цікава і дуже корисна для громади робота”, – поділився своїм досвідом Холминський селищний голова Василь Чеботарь.

 

Холминська територіальна громада. 

 

Як вносити зміни або коригувати стратегічні документи?

Якщо говорити про чинне законодавство, то воно чітко не визначає процес внесення змін до Стратегій розвитку громад та Планів заходів з їх реалізації. У Методрекомендаціях зазначено, що рішення про внесення змін до Стратегії виноситься на розгляд чергової сесії відповідної ради. А також те, що про прийняття рішення щодо внесення змін до Стратегії інформується обласна державна адміністрація. Внесення  ж змін до Плану заходів не регламентується взагалі. 

Водночас для внесення змін обов'язково має бути підстава. 

Такою підставою виступають результати моніторингу Плану заходів, оформлені у відповідні звіти. Адже саме у звіті про результати проведення моніторингу стратегії чи Плану заходів консультативно-дорадчий орган, відповідальний за управління та моніторинг Стратегії та Плану заходів, обґрунтовує доцільність внесення змін до стратегічних документів (якщо така потреба існує). 

З одного боку, актуалізація стратегічних документів є необхідною для збереження їхньої відповідності у ці важкі часи змін. З іншого – сама суть стратегічного планування вимагає сталості обраних пріоритетів. 

Цей баланс досягається через чітке розмежування, на якому рівні вносяться зміни: так, стратегічні пріоритети (бачення, стратегічні та оперативні цілі) повинні залишатись сталими на довгий період, тоді як операційні інструменти реалізації (програми, проєкти, заходи) можуть регулярно коригуватись.

Тому слід чітко розрізняти процеси внесення змін до Стратегії громади і до Плану заходів з її реалізації.

Внесення змін до Стратегії.

Стратегія розвитку громади, з одного боку, є регламентованим документом державного планування, з іншого – це результат колективної праці, а визначені у ній місія, бачення, цінності та ключові напрями розвитку визначають основу ідентичності громади. Саме тому цей документ повинен бути максимально сталим, а його актуалізація ретельно  обгрунтованою. 

Так, з огляду на суттєві зміни та нові виклики в умовах війни багато українських громад приняли рішення про актуалізацію своїх Стратегій розвитку. Але в ході роботи виявилось, що зміни часто стосувались лише тактичних рішень. Наприклад, ціль щодо забезпечення дітей громади якісними освітніми послугами залишилась актуальною, але на вимогу часу з'явилися нові потреби, а, отже, й шляхи  для її досягнення - облаштування захисних споруд цивільного захисту (укриттів) у закладах загальної середньої освіти громади. Такі зміни носять тактичний характер і можуть бути реалізовані або коригуванням завдання до оперативної цілі, або додаванням проєкту до Плану заходів на виконання певного завдання. Внесення таких змін можливе за процедурою, описаною для внесення змін до Плану заходів (див. нижче). 

Натомість, якби зміни стосувались стратегічних чи оперативних цілей – для прикладу, вугільна громада приймає рішення про зелену трансформацію економіки та поступову зміну спеціалізації, і вирішує це відобразити у своїх цілях – це зміна стратегічного характеру. Процес внесення таких змін співставний із розробленням Стратегії і передбачає усі етапи, визначені у Методрекомендаціях - від прийняття рішення про внесення змін до Стратегії до її громадського обговорення та винесення на розгляд місцевої ради. 

Іншими словами, процес потрібно починати спочатку.

Повний цикл процесу розроблення/актуалізації Стратегії є достатньо довгим і складним. Водночас, це допомагає уникнути “перекосів”, коли документи змінюються лише під політичну кон’юнктуру.

Внесення змін до Плану заходів 

Якщо Стратегія розвитку громади – це інструмент стратегічного планування, то План заходів – це інструмент реалізації цієї Стратегії. Він більш гнучкий до змін і може коригуватись частіше у відповідь на поточну ситуацію або нові виклики.

Тож який алгоритм внесення змін до Плану заходів?

Крок 1. Місцева рада на черговій сесії розглядає звіт про результати моніторингу Плану заходів і приймає рішення щодо розроблення проєкту змін до Плану заходів. Цим досягається обґрунтованість внесення змін.

Крок 2. Орган, відповідальний за управління та моніторинг Стратегії та Плану заходів (комітет/робоча група),  розробляє проєкт змін до Плану та розглядає його на своєму засіданні. Проєкт змін також може оприлюднюватись на офіційному сайті місцевої ради та у місцевих ЗМІ для громадського обговорення. Це дозволяє зробити процес партисипативним та прозорим для всіх зацікавлених сторін.

Крок 3. Важливо наголосити, що проєкт змін до Плану заходів з реалізації Стратегії громади, як і кожен документ державного планування (ДДП), підлягає здійсненню стратегічної екологічної оцінки (СЕО). Водночас, якщо пропоновані зміни до ДДП, щодо якого раніше здійснювалася СЕО, можуть кваліфікуватися як незначні (відповідно до п.4 Критеріїв визначення наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, затверджених наказом Міндовкілля від 28 жовтня 2020 року № 213), замовник – орган місцевого самоврядування –  зазначає про це у заяві про визначення обсягу СЕО  та може прийняти рішення про нездійснення СЕО цих змін (на підставі рекомендацій відповідних органів). 

Внесення ж значних змін до Плану заходів передбачає здійснення СЕО  у повному обсязі.

Крок 4. Завершальним етапом є винесення проєкту змін до Плану заходів на розгляд місцевої ради. 

Цього року Мозолевська сільська ТГ вперше провела моніторинг виконання Плану заходів з реалізації Стратегії розвитку. Робоча група з управління реалізацією Стратегії та моніторингу ретельно розглянула кожен проєкт Плану заходів на предмет їх виконання, доцільності внесення змін щодо фінансування, термінів реалізації та суті заходів проєктів. Як виявилося, лише окремі проєкти виконуються згідно визначеного плану. Так,більшість проєктів потребувала внесення змін щодо фінансування та термінів виконання. Також Робоча група рекомендувала сільській раді додати до Плану заходів проєкт з розроблення комплексного плану просторового розвитку території Мозолевської СТГ на 2026-2027 роки. 

 

Мозолевська сільська територіальна громада.

 

Що ж в підсумку? 

Реформа УПІ продемонструвала, що Стратегія розвитку та План заходів – це не документи, які мають лежати “на полиці”, а живі інструменти розвитку громади. Постійний моніторинг, прозорі процедури внесення змін і реальна участь мешканців дозволяють підтримувати актуальність цих документів, не втрачаючи при цьому сталість стратегічних орієнтирів громади. А чіткі алгоритми внесення змін до Стратегії та Плану допомагають громадам не лише вибудувати системний підхід до управління розвитком, а й бути гнучкими у прийнятті необхідних управлінських рішень. Зокрема,  й щодо способів фінансування проєктів та заходів.