Автор: Віктор Венцель, доктор наук з державного управління, директор департаменту фінансів Житомирської облдержадміністрації

Емпіричний досвід історичного розвитку демократично орієнтованих держав засвідчив, що при централізованому управлінні й регулюванні процесів життєзабезпечення громадян зменшується ефективність виконання державою своїх функцій і погіршується якість публічних послуг, наданих громадянам. У загальному сенсі децентралізацію можна визначити як форму організації державної влади, при якій органи влади, що представляють місцеві адміністративно-територіальні одиниці, наділені визначеними законодавством компетенціями для самостійного вирішення питань місцевого значення та делегованих державою завдань, пов’язаних із забезпеченням життєдіяльності відповідної території [1].  

Місцеві органи влади, які уособлюють органи місцевого самоврядування, у межах, визначених законом, повинні забезпечувати на відповідній території дотримання гарантованих державою прав і свобод громадян, надання відповідних публічних послуг жителям, брати участь у реалізації загальнодержавних функцій, програм та заходів. Головний мотив децентралізації влади – акцент на підвищенні ефективності управління та поліпшення якості надання публічних послуг з огляду на можливість урахування місцевих чинників та наближення управлінських органів і рішень, які вони приймають, до безпосереднього громадянина-споживача таких послуг. Також децентралізація надає можливість більш широкого використання форм прямої демократії і на цій основі – підвищення легітимізації управлінських рішень, налагодження та підтримки діалогу між органами місцевого самоврядування й жителями, підвищення рівня довіри до органів місцевого самоврядування та держави загалом. 

Україна – одна з найбільших європейських країн як за чисельністю населення, так і за територією, тому необхідно усвідомлювати, що розпочатий у 2015 році процес децентралізації повноважень та ресурсів ще далекий від завершення. Децентралізація є динамічним процесом, у якому держава повинна реагувати на зміну економічної, політичної, соціальної, гуманітарної ситуації та  адаптувати управлінські підходи та принципи.   

У процесі реформування керівництво держави й усе суспільство повинні опиратися на накопичений світовий досвід децентралізації. Йдеться не про неосмислене імпортування певних моделей, а про виважену й усвідомлену власну політику, з урахуванням соціально-економічних можливостей держави, культурно-історичного контексту розвитку українського суспільства, територіальних, географічних, кліматичних та багато інших чинників.

У здійсненні децентралізації важливо не допустити надмірної автономізації регіонів і посилення їхньої соціально-економічної диференціації. Формування регіональної політики повинне ґрунтуватися на засадах консолідації державних та місцевих матеріальних і нематеріальних ресурсів з урахуванням економічних, історико-культурних, ментальних особливостей відповідних територій. Стратегічною метою децентралізації має стати створення громад, здатних виконувати основні соціальні функції, надавати населенню необхідні для життєдіяльності сервісні послуги; формувати базову виробничу та соціальну інфраструктуру.

Сучасна модель існування суспільства повинна передбачати елементи високого рівня самоорганізації та самоуправління на базі створення фінансово самодостатніх та інституційно спроможних громад, функціонування яких забезпечується за допомогою різних механізмів державного управління. Місцеве самоврядування – специфічна форма організації державної влади і управління на місцевому рівні, що базується на принципах представницької та прямої демократії щодо вирішення питань забезпечення життєдіяльності відповідної території. У процесі формування та реалізації управлінських рішень держава безпосередньо взаємодіє з місцевим самоврядуванням і забезпечує виконання значної частини своїх функції через органи місцевого самоврядування. Держава, як головна політична інституція, за допомогою монопольних владних повноважень здійснює розгортання демократії і безпосередньо впливає на місцеве самоврядування [2]. Під час здійснення влади і управлінських функцій на місцевому рівні державна влада і державне управління перетворюються у демократичні інститути управління, якими є органи місцевого самоврядування. Державна влада і місцеве самоврядування – способи реалізації народом своїх конституційних прав на здійснення влади і державного управління. Отже, іще раз слід наголосити на тому, що місцеве самоврядування – це одна з форм державної влади і державного управління на базовому рівні і воно (місцеве самоврядування) повинно функціонувати виключно в Конституційних і законодавчих межах. Сьогодні ми часто зустрічаємо хибне твердження про те, що органи місцеве самоврядування є самостійними, незалежними і можуть діяти на власний розсуд. Це – деструктивна позиція, яка шкодить, як інтересам самого місцевого самоврядування і жителям громад, так і державі загалом. Нагадаємо норми статті 19 Конституції України, де визначено, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Місцеве самоврядування – це особлива форма державного управління, що базується на демократичних принципах і передбачає залучення громадян, які спільно проживають на території громади, до управління публічними справами (або їх частиною) у межах, визначених законом, на засадах організаційної, фінансової, матеріальної самостійності. Звернімо увагу на трактування у вітчизняному законодавстві «місцевого самоврядування», оскільки це важливо для розуміння його сутності та повноважень. У статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування – право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України. У статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Зважаючи на зазначені норми, бачимо, що компетенція місцевого самоврядування обмежується вирішенням питань місцевого значення. Водночас законодавчо та нормативно не охарактеризовано та не врегульовано, що визначається питаннями місцевого значення, також відсутній перелік цих питань.

На відміну від вітчизняного законодавства, Європейська хартія місцевого самоврядування констатує, що «місцеве самоврядування означає право та спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення» [3]. Отже, правова сутність місцевого самоврядування в Україні відрізняється від сутності, визначеної в Європейській хартії. Місцеве самоврядування в Україні обмежене вирішенням питань лише місцевого значення, тоді як Європейська хартія передбачає, що місцеве самоврядування опікується суттєвою часткою публічних справ, тобто питаннями безпосереднього забезпечення загальних суспільних потреб та задоволення публічних інтересів соціальної спільноти в різних сферах життєдіяльності [4].

Сьогодні, коли формуються фундаментальні засади нової моделі місцевого самоврядування в Україні важливо визначити, яким обсягом компетенцій буде опікуватися місцеве самоврядування. Слід зауважити, що наявні напрацювання змін до Конституції України передбачають підхід до визначення місцевого самоврядування ідентичний до того, який сформульовано в Європейській хартії. 

З огляду на сучасний суспільно-політичний та соціально-економічний контекст, система місцевого самоврядування потребує детального критичного аналізу для того, щоб у контексті децентралізації сформувати дієздатне місцеве самоврядування, здатне ефективно виконувати весь спектр визначених завдань на засадах субсидіарності надання послуг. При цьому слід ураховувати наявний емпіричний досвід функціонування місцевого самоврядування, історичні та культурні традиції держави та окремих регіонів, ментальність українського суспільства. Визначальним у процесі децентралізації є те, що система місцевого самоврядування повинна формуватися з огляду на світовий досвід, але на ґрунті українського середовища і з урахуванням його особливостей. Також слід зважити на те, що формування та становлення місцевого самоврядування – це тривалий і важкий процес, який потребуватиме багато зусиль і часу не лише від влади та політикуму, але й від усього суспільства.

1. Гурне Б. Державне управління / пер. з франц. Київ : Основи, 1994. 165 с.
2. Самойленко Л. Я. Демократичні принципи взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування. Публічне управління та митне адміністрування. 2015. № 2(13). С. 181–187.
3. Європейська хартія місцевого самоврядування. Законодавство України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.
4. Куйбіда В. С., Білинська М. М., Петроє О. М. Публічне управління: термінологічний словник : навч. посіб. Київ : НАДУ, 2018. 224 c. URL: http://e-pidruchniki.com/content/1643_Pyblichni_spravi.html