Зарахування ПДФО до місцевих бюджетів в Україні: аналіз стану і перспективи

Автор: Тоні Левітас, експерт проекту SKL International «Підтримка децентралізації в Україні»


  1. Вступ[1]

29 квітня 2021 року Указом Президента України було введено в дію рішення Ради Національної безпеки та оборони України від 15 квітня 2021 року, яким серед іншого було доручено Кабінету Міністрів розробити та подати у тримісячний строк на розгляд Верховної Ради України зміни до законодавчих актів щодо “зарахування частини податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцем реєстрації місця проживання фізичної особи – платника податку”. Цей Указ було видано в момент активізації парламентських дебатів про те, як саме частка податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) має спрямовуватися до органів місцевого самоврядування, і принаймні 11 різних законодавчих пропозицій[2] на цей момент підготовлено та внесено для вирішення цього питання. Серед них чотири законопроєкти передбачають зарахування частини ПДФО до місцевих бюджетів за місцем роботи платників податку, один законопроєкт пропонує робити це за місцем їх проживання, два пропонують поділити цю частку ПДФО, в різних співвідношеннях, між місцевими бюджетами органів місцевого самоврядування, де люди працюють і де вони проживають, і ще два підтримують надання платникам податку, які проживають в одному місці, а працюють деінде, право обирати, куди буде сплачуватися їхня частка ПДФО.         

Увага Офісу Президента та Верховної Ради до “питання ПДФО” надзвичайно вітається, адже чинна система спрямування частки цього податку органам місцевого самоврядування має глибокі вади й повинна бути змінена. Для дуже короткого представлення даної проблематики варто лише зазначити, що за чинними правилами деякі бюджети – зокрема бюджети Києва та інших великих міст – наразі отримують дуже суттєві суми ПДФО від платників податку, які не працюють і не проживають на їх територіях, і відповідно не користуються послугами, які там надаються. Водночас, бюджети адміністративно-територіальних одиниць, де такі платники податку насправді працюють і можливо  також проживають, не одержують нічого. З системної точки зору, це немає жодного сенсу. Це також є очевидно несправедливим і, що менш очевидно, неефективним, оскільки потребує більш масштабної системи вирівнювання, ніж це насправді було б необхідним.

Але якщо консенсус стосовно необхідності міняти цю систему зростає, також існує багато розбіжностей та плутанини  стосовно того, як саме виправити систему. Далі в цій статті ми будемо говорити про те, що відповідь на це питання є одночасно і простішою, і складнішою, ніж те, що наразі пропонується. Ця відповідь є простішою, оскільки те, як саме Україна має спрямовувати частку ПДФО органам місцевого самоврядування є доволі однозначною: усі ці надходження мають повертатися органам місцевого самоврядування, де платники податку мешкають і голосують на виборах. Україна має це робити з тих самих причин, з яких такий підхід запроваджено практично в усіх інших європейських країнах, де ПДФО є істотним джерелом місцевих доходів: задля збільшення підзвітності місцевої влади та її реагування на потреби мешканців шляхом узгодження економічних інтересів громадян як платників податків з їх політичними інтересами в демократичному суспільстві як виборців.

Водночас відповідь є складнішою, ніж будь-яка чинна пропозиція, тому що навіть за підтримки Указу Президента досягнення цієї цілі – або наближення до неї – потребуватиме від 18 до 24 місяців аналітичної, технічної та політичної підготовки.  Разом з цим ми вважаємо, що з необхідними інвестиціями та політичною волею українська державна повинна мати можливість спрямовувати надходження від ПДФО до органів місцевого самоврядування за місцем проживання платників податку до 2023 фінансового року, якщо під місцем проживання ми розуміємо місце, де люди фактично мешкають, а не там, де вони просто мають офіційну реєстрацію місця проживання.

Дана стаття організована таким чином. У першому розділі представлено історичний огляд даної ситуації та пояснюється, чому система зарахування ПДФО має бути реформована в Україні для того, щоб українська система внутрішніх міжурядових фінансових відносин – а з нею і здобуті неабиякими зусиллями результати децентралізації в країні – спиралася на стабільний фінансовий фундамент. У другому розділі пояснюється, чому практично всі європейські країни, які використовують ПДФО для фінансування діяльності органів місцевого самоврядування, визначають походження цього податку за місцем проживання, а не за місцем роботи платника. Третій розділ окреслює стратегію для швидкого переходу України на систему, де уряд перебирає на себе відповідальність підприємств за зарахування ПДФО в місцеві бюджети та починає робити це за місцем фактичного проживання платників податку, необов’язково за місцем офіційної реєстрації місця проживання.

 

  1. Історія чинної ситуації в Україні

Перш ніж розглядати, чому в Європі ПДФО зараховується за місцем проживання платника податку або що Україні слід зробити, щоб доєднатися до цих країн, важливо подивитися на те, як наразі зараховується ПДФО до місцевих бюджетів. Це є необхідним, оскільки донедавна поширеним розумінням було те, що частки ПДФО зараховуються в місцеві бюджети за місцем роботи платника податку.

Якщо говорити коротко, в Україні ніколи не було так, що надходження від ПДФО зараховуються в місцеві бюджети там, де люди працюють. Або принаймні це не було так для більшості людей, які працюють на великих підприємствах з численними філіями та виробничими підрозділами, але робоче місце яких знаходиться не там, де офіційно зареєстрований їх роботодавець. Фактично, лазівки в податковому законодавстві дозволяють підприємствам з таким численними операційними підрозділами спрямовувати плату ПДФО всіх своїх працівників до місцевих бюджетів за місцем їх юридичної адреси, а не там, де їх працівники можуть фактично працювати.[3]

Ці лазівки є зручними для бізнесу, адже великі підприємства не мусять морочити собі голову з перерахуванням ПДФО працівників до податкових органів усіх адміністративно-територіальних одиниць, де фактично працюють їх працівники. Насправді, великі роботодавці активно виступають проти реформ, які б змусили їх  сплачувати ПДФО своїх працівників у місцеві бюджети, де ті фактично працюють. Цей опір не є чимось несподіваним, адже такі вимоги змусили б багато підприємств змінювати системи бухгалтерського обліку та відповідні інформаційні системи, що очевидно тягло б за собою небажані додаткові витрати.

Але ще важливішим у цьому питанні є те, що насправді підприємства не повинні займатися розподілом ПДФО взагалі. Замість цього ця функція має бути – як усюди в Європі – покладена на національний уряд.[4] Так, підприємства мають перераховувати ПДФО всіх своїх працівників у податкові органи, і ці платежі повинні містити зазначення податкових ідентифікаційних номерів усіх працівників та нараховані суми заробітної плати. Але саме система державного казначейства має відповідати за зарахування частки ПДФО і до державного бюджету, і до бюджетів відповідних областей і громад.[5]

Ці “лазівки” в законі, які дозволяють таким підприємствам зараховувати ПДФО всіх своїх працівників до місцевого бюджету за місцем своєї офіційної реєстрації, також надають переваги великим містам. Причиною цього є те, що диспропорційна кількість великих підприємств з багатьма філіями та підрозділами мають головні офіси у великих містах і таким чином великі міста часто одержують ПДФО людей, які працюють (і мешкають) деінде і яким вони не надають жодних послуг. Разом з цим, навпаки, менші за розміром і загалом бідніші одиниці місцевого самоврядування, де ці платники податку насправді працюють (і зазвичай мешкають), мають надавати їм послуги, але не одержують від них ПДФО. Це не має сенсу і є відверто несправедливим. Це також є неефективним: зарахування ПДФО платників податку, які мешкають та працюють у менших і бідніших громадах, до бюджетів більших за розміром міст з вищим рівнем достатку, де підприємства мають зареєстровану юридичну адресу, збільшує потреби у вирівнюванні та, відповідно, вимагає більших обсягів базової / реверсної дотації, ніж це було б об’єктивно необхідним.

Але якщо чинна система виявляється зручною для великого бізнесу та вигідною для великих міст, саме українська держава несе найбільшу відповідальність за зволікання з виправленням недоліків. Роками у Міністерстві фінансів ні для кого не було секретом те, що суттєві суми ПДФО повертаються органам місцевого самоврядування туди, де люди не працюють, і навіть, якщо вже про це говорити, не проживають, і від яких вони не одержують послуги. Тим не менш, Міністерство фінансів не наполягало на реформуванні цієї системи. І нескладно зрозуміти чому: Міністерство й так надзвичайно завантажено роботою, маючи перед собою приголомшливий перелік  структурних реформ у часи гострих соціально-економічних потрясінь, вже не говорячи про війну. Більш того, Міністерство свідоме того, що будь-яке серйозне реформування способу зарахування часток ПДФО до місцевих бюджетів потребуватиме суттєвих і дуже дискусійних змін у тому, як податкова служба зокрема та українська держава загалом реєструє, пов’язує та використовує дані про те, де громадяни проживають, працюють, платять податки і голосують на виборах. До того ж, Міністерство гостро усвідомлює, що ґрунтовна реформа не лише потребуватиме координації роботи численних міністерств, але й розроблення та впровадження нових систем обліку та обробки даних, які дозволятимуть Державному казначейству, а не підприємствам, спрямовувати ПДФО відповідним органам місцевого самоврядування.

Усе зазначене вище є важливим, але центральним аргументом цієї статті є те, що реформа децентралізації, яку українська держава так героїчно впроваджувала протягом останніх років, просто не може ґрунтуватися на міцному фундаменті без зарахування часток ПДФО до місцевих бюджетів там, де платники податку мешкають. А цього не можна досягти без того, щоб, по-перше, прив’язати сплату ПДФО до місця проживання людей, а по-друге, покласти відповідальність на українську державу за спрямування часток ПДФО до органів місцевого самоврядування, де вони фактично мешкають.

У заключному розділі цієї статті ми окреслюємо те, як це можна зробити. Але до цього необхідно зрозуміти одну критичну річ, а саме те, що центральний уряд не має змогу здійснювати зарахування часток ПДФО до місцевих бюджетів за місцем роботи платників податку, оскільки не знає, де люди працюють. І не знаючи цього, держава не може пов’язати дані про сплату громадянами ПДФО з даними про те, в якій адміністративно-територіальній одиниці вони працевлаштовані. Саме з цієї причини уряд покладається на приватні підприємства у тому, щоб останні розподіляли кошти ПДФО між центральним та місцевими бюджетами.

Ще гіршим є те, і тому це не є тривіальною проблемою, що ми знаємо – хоча не можемо назвати точні цифри – що дуже суттєві обсяги ПДФО спрямовуються підприємствами до місцевих бюджетів за місцем їх юридичної адреси, а не туди, де працюють їх працівники. Наприклад, ми знаємо, що 14% всіх підприємств офіційно зареєстровані в Києві, і на них припадає 24% зайнятості по країні, тоді як лише мала частина працівників знаходяться в столиці. [6] Спираючись на певні відомості й твердження, ми також знаємо, що багато великих державних підприємств, а також приватних компаній обліковують ПДФО всіх своїх працівників за місцем офіційної реєстрації підприємства – у Києві чи іншому місті.[7]

Але чи не найпереконливішим свідченням величини платежів ПДФО, що спрямовуються некоректно відповідно до чинних правил гри, є показники бюджету Києва: зокрема у 2020 році доходи на одного мешканця столиці (8400 грн.) втричі перевищували середній аналогічний показник громад (2700 грн.).[8]  Це співвідношення 3:1 є екстремальним для всього діапазону значень, але саме по собі не є чимось особливо незвичайним: доволі поширеною є ситуація, коли столиця має доходи на одного мешканця, що вдвічі або втричі перевищують доходи середнього органу місцевого самоврядування, а порівняно з доходами найбідніших муніципалітетів цей розрив може становити різницю у шість – сім разів, адже саме столиці часто є місцем концентрації національної економіки, де рівень заробітних плат також часто є суттєво вищим, ніж деінде.

Але що є нетиповим у нашому випадку, так це те, що Київ досягає цього співвідношення 3:1 з часткою 40% ПДФО, тоді як для всіх інших громад ця частка становить 60%. Іншими словами, надходження Києва від частки ПДФО відносно середньої громади були б більш-менш зрозумілими, якби частка цього податку була однаковою для всіх. Натомість зазначені надзвичайно високі обсяги надходжень складно пояснити, враховуючи те, що Київ одержує від кожного платника податку на третину менше, ніж всі інші громади.[9] Це означає, що Київ компенсує меншу частку за рахунок надходжень ПДФО від платників податку, які не працюють (та не мешкають) у Києві, тобто працівників великих підприємств з філіями та підрозділами, які працюють (і практично напевно мешкають) за межами столиці.

Дивлячись наперед, найважливішим наслідком такої ситуації є те, що якщо частки ПДФО насправді зараховувати за місцем роботи платників податку, Київ втратить доходи, які наразі одержує від тих, хто працює за межами столиці, але чиї підприємства офіційно зареєстровані в Києві. Аде в такому разі частку Києва потрібно буде істотно підвищити, щоб зберегти певної мірою чинні надходження від цього податку. До цього питання ми ще повернемося, але наразі важливо розуміти, що частку ПДФО для Києва необхідно буде переглядати в бік збільшення, незалежно від того, чи буде зараховуватися ПДФО за місцем роботи, або за місцем проживання платника податку, оскільки чинна частку на рівні 40% працює з точки зору фінансового забезпечення лише тому, що столиця наразі одержує також частки ПДФО людей, які не працюють і не  мешкають у столиці.   

Підсумовуючи те, що було сказано, варто ще раз наголосити, що ПДФО наразі не зараховується в місцеві бюджети за місцем роботи платників, хоча роками панувало саме таке уявлення. У дійсності дуже суттєві обсяги надходжень від ПДФО некоректно спрямовуються у великі міста, оскільки підприємства, а не держава, відповідають за здійснення платежів у відповідні податкові органи, а підприємствам з багатьма філіями та підрозділами простіше перераховувати ПДФО всіх своїх працівників до адміністративно-територіальної одиниці, де вони офіційно зареєстровані, а не до багатьох різних одиниць, де їх працівники можуть фактично працювати. Прикро, що така ситуація склалася, але підприємства не повинні займатися справою розподілу публічних доходів.

Більш того, некоректне зарахування коштів не є тривіальним, якщо доходи від ПДФО в місті Києві на одного мешканця є втричі більшими, ніж середній показник по країні, попри те, що частки столиці на 30% є меншою, ніж для всіх інших громад.[10] Ще гіршим є те, що таке некоректне зарахування доходів до бюджету Києва – безвідносно до обсягів – применшує значення некоректного зарахування серед усіх громад, адже багато таких підприємств також зареєстровано в інших адміністративно-територіальних одиницях, за межами столиці. Якщо говорити про майбутні перспективи, також важливо наголосити, що знаючи про значні обсяги некоректного зарахування ПДФО до місцевих бюджетів, центральний уряд не має змоги визначити ні обсяги таких коштів, ні власне яких місцевих бюджетів це стосується, оскільки податкова служба технічно не може пов’язати платежі ПДФО осіб до їх місця роботи (або до місця проживання). І найважливішим є те, що спрямування великих обсягів ПДФО до органів місцевого самоврядування, де платники податку не мешкають і не працюють, є несправедливим, неефективним та не має сенсу з точки зору системи.

 

  1. Чому відповідь на питання ПДФО має бути однозначною

Минулого року Україна завершила героїчні зусилля щодо консолідації понад 10 тисяч маленьких сіл у громади, спроможні надавати своїм мешканцям базові публічні послуги. Багато відкритих питань, у тому числі конституційного характеру, все ще потребують вирішення, перш ніж політики зможуть стверджувати, що українська система субнаціональних фінансів та врядування спирається на міцний фундамент. ПДФО, що становить більше 50% усіх доходів громад (включаючи Київ) і приблизно 70% усіх доходів областей, очевидно є наріжним каменем такого фундаменту. Тож доки система розподілу надходжень від ПДФО не матиме під собою належного підґрунтя, фундамент фінансів місцевого самоврядування в Україні залишатиметься хитким.

Утворення нових громад і той факт, що багато обраних посадовців зрозуміли, що їхні місцеві бюджети не одержують частки ПДФО людей, які працюють (та/або проживають) на їх території, підвищили усвідомлення необхідності змін у чинній системі зарахування ПДФО як у Парламенті, так і в Офісі Президента. Тепер питання в тому, як саме це зробити. Тут варто спочатку торкнутися питань теорії публічних фінансів, а потім більш докладно подивитися на практики інших європейських країн, які великою мірою фінансують діяльність субнаціональних органів влади за рахунок ПДФО.

Можливо найважливішим нормативним постулатом у теоретичних роботах на тему субнаціональних фінансів є те, що місцеві органи влади повинні максимально можливою мірою фінансувати свою діяльність за рахунок податків та зборів, ставки яких вони самі  і встановлюють.[11] Аргументація такого твердження полягає в тому, що чим більше доходи місцевого самоврядування визначаються демократично обраними місцевими радами, тим більшою є вірогідність того, що рішення цих рад стосовно оподаткування та видатків відповідатимуть побажанням електорату. Тобто якщо рада встановлює надто високі податки або не забезпечує надання послуг, яких прагнуть мешканці, через низькі податки, люди як то кажуть “наступного разу не проголосують за лайдаків”. Отже, великий масив наукової літератури говорить про те, що місцеве оподаткування є критично важливим для забезпечення належного реагування та підзвітності місцевої влади перед своїми виборцями.

Можна багато обговорювати цей центральний постулат, але варто наголосити на двох моментах. По-перше, в багатьох, можливо навіть у більшості європейських країн найбільшим джерелом доходів місцевого самоврядування не є податки, ставки яких місцева влада встановлює самостійно. Насправді існує відносно небагато країн, де цей нормативний принцип дійсно дотримується на практиці або принаймні дотримується такою мірою, яка б задовольнила його найбільш палких прихильників.[12]

Причина такої розбіжності між теорією та практикою має дві сторони, і її легко зрозуміти, якщо обидві звести разом. З одного боку, адміністрування податків, що дають найбільші обсяги надходжень у сучасній державі – податок на додану вартість, податок на доходи фізичних осіб та податок на прибуток підприємств – більш ефективно та результативно здійснюється національним урядом, ніж місцевими органами влади. З іншого боку, вартість надання публічних послуг, які часто передаються до сфери повноважень органів місцевого самоврядування, особливо це стосується функцій соціальної сфери, зокрема освіти, житла, охорони здоров’я, комунальних послуг, набагато перевищує те, що можливо одержати за рахунок того, що в літературі називається належними місцевими податками, тобто податків і зборів, які встановлюються на місцевому рівні, передусім податку на нерухомість.[13] Отже, в багатьох країнах, де органи місцевого самоврядування виконують важливі функції соціальної сфери, левову частку доходів становлять не місцеві податки, а певне поєднання цільових субвенцій, загальних субвенцій без цільового призначення та часток національних податків.

При цьому варто зупинитися на ще одній стороні того, що вважається інколи надмірною зацикленістю в літературі на питанні місцевого оподаткування: навіть якщо органи місцевого самоврядування зазвичай великою мірою залежать від субвенцій та спільних податків, все рівно має сенс громадянам платити місцеві податки і знати, що вони мають фінансовий важіль стосовно поведінки своїх обраних посадовців. Тобто люди є більш схильними приділяти увагу тому, що робить місцева влада, якщо знають, що з них стягують податки для фінансування хоча б частини одержуваних ними послуг. Так само сутність цього аргументу можна поширити на спільні податки: навіть якщо місцеві ради, приміром, не встановлюють ставку ПДФО, їх виборці набагато вірогідніше перейматимуться тим, як “їх місцева влада” витрачає кошти, якщо знатимуть, що велика частина цих коштів надходить з “їх ПДФО”, а не із загального бюджету центрального уряду.

Пам’ятаючи ці тези, тепер подивимося на те, як ПДФО використовується для фінансування діяльності місцевих урядів у Європі. Принаймні у двадцяти країнах Європи доходи від ПДФО становлять понад 20% місцевих бюджетів. Більш того, у багатьох країнах ПДФО часто є найбільшим джерелом місцевих доходів. Однак існують три різні способи використання ПДФО для фінансування органів місцевого самоврядування: закріплення відсотку національних надходжень від ПДФО за органами місцевого самоврядування і потім розподілення загального кошика зібраних надходжень серед органів місцевого самоврядування за формулою; передача органам місцевого самоврядування певного контролю за ставкою ПДФО, залишаючи визначення бази та збирання податку за національним урядом; надання всім органам місцевого самоврядування фіксованої частки ПДФО, що формується на їх територіях.

Чехія та Словаччина закріплюють певний відсоток національних надходжень від ПДФО за органами місцевого самоврядування і потім розподіляють загальні зібрані кошти за формулою. В такій системі немає відношення між обсягами ПДФО, які місцеві уряди одержують від цього податку, та сумами ПДФО, які сплачують люди, які мешкають або працюють на відповідній території. Насправді, національний уряд не має потреби в тому, щоб знати, звідки надходить ПДФО, і прив’язувати сплачені суми податку до місця проживання або роботи платників. Замість цього частка ПДФО функціонує як правовий “якір” для кошику національних коштів, які можна далі розподілити серед органів місцевого самоврядування за формулою через необумовлені цільовим призначенням гранти загальних доходів. Ця номінальна частка ПДФО, яку часто називають “якірною”, також забезпечує ріст загального кошику грантів зі зростанням національної економіки.

Таким чином, системи внутрішніх міжурядових фінансових відносин Чехії та Словаччини є концептуально ближчими до систем, які використовують загальні субвенції для фінансування діяльності органів місцевого самоврядування, ніж до систем, які забезпечують органам місцевого самоврядування значні доходів, дозволяючи залишати певну частину ПДФО, що формується на їх територіях. Чеська та словацька система мають перевагу в тому, що їх відносно легко адмініструвати. Вони також мають потужний ефект вирівнювання, оскільки найважливішим коефіцієнтом, який використовується при розподілі загальних субвенцій, практично завжди є чисельність населення. У результаті цього більшість органів місцевого самоврядування одержують однакову базову суму на одного мешканця, і завдяки цьому інші зусилля компенсувати різницю в доходах або витратах на надання послуг менш значущими з системної точки зору. Але такі системи відокремлюють місцеві доходи від кишені виборців, а також від місцевої економіки: перше знижує мотивацію громадян наглядати за діяльністю та вимагати підзвітності від місцевих посадовців, а друге знижує мотивацію місцевих посадовців піднімати місцеву економіку.   

Такий підхід створює різкий контраст поруч із системами, які надають органам місцевого самоврядування частку ПДФО, що формується на їх територіях, та/або право встановлювати ставки ПДФО. За таких умов відмінності одиниць місцевого самоврядування щодо податкової бази мають неабияке значення. Місцеві бюджети громад з високим рівнем безробіття, низькими зарплатами та низькою офіційною зайнятістю одержуватимуть відносно мало від цього податку, будь-то частка ПДФО або право встановлювати ставку. Зрештою право оподатковувати слабку базу, або одержувати добру частка від практично нічого, матиме малий ефект для наповнення бюджету.

Системи внутрішніх міжурядових фінансових відносин, які надають органам місцевого самоврядування великі обсяги доходів від ПДФО, що формується на їх територіях, таким чином зазвичай потребують більш відчутних механізмів вирівнювання. При цьому існує багато способів такого вирівнювання, але поширеним простим механізмом, який часто застосовується в країнах, де за місцевими урядами закріплюється частка ПДФО, є надання дотацій вирівнювання біднішим органам місцевого самоврядування, щоб довести їхній показник ПДФО на одного мешканця до певного розумного відсотку від середнього показника по країні – як правило, до 75-85%. Також поширеною практикою є внески більш заможних органів місцевого самоврядування до покриття вирівнювання шляхом “повернення” певної частини “надлишкових” надходжень від ПДФО. Це те, що роблять Польща, Німеччина та Україна, хоча в Україні орган місцевого самоврядування з найбільшим рівнем достатку, а саме Київ, не робить внески у систему вирівнювання, і до цього питання ми повернемося нижче. 

Картина дещо ускладнюється в країнах, де органи місцевого самоврядування мають певні повноваження щодо встановлення ставки податку. Тим не менш, базова ідея часто залишається однаковою: національний уряд має знати ставки ПДФО, встановлені всіма органами місцевого самоврядування, щоб визначити середню ставку по країні. Потім ця ставка застосовується до бази ПДФО всіх органів місцевого самоврядування для визначення базового рівня ПДФО на одного мешканця для вирівнювання і надходження від ПДФО на одного мешканця кожної адміністративно-територіальної одиниці за стандартизованою ставкою. Така процедура забезпечує, що суми дотацій вирівнювання бідніших органів місцевого самоврядування не будуть зменшені, якщо вони приймуть рішення про встановлення ставки ПДФО на рівні вище середнього. Крім цього, це не дозволяє більш заможним органам місцевого самоврядування “обігравати” ці правила, одержуючи дотації вирівнювання завдяки встановленню ставки ПДФО нижче середнього рівня.

Усе це підводить нас до того, що коли органи місцевого самоврядування одержують суттєві обсяги доходів від ПДФО, що формується на їх територіях, вирівнювання набуває більшого значення та стає більш обтяжливим, зокрема якщо органи місцевого самоврядування наділені правом встановлювати ставки податку. Такі системи також вимагають від національного уряду пов’язувати сплату ПДФО з місцем проживання (або роботи) платників податку для того, щоб зараховувати частки ПДФО до відповідних місцевих бюджетів. У результаті цього, системи зарахування часток ПДФО за певним місцем походження податку складніше адмініструвати, ніж системи, запроваджені в Чехії та Словаччині.  Але на відміну від останніх, тобто загалом на відміну від систем, які передають великі обсяги коштів органам місцевого самоврядування у формі загальних субвенцій, системи зарахування ПДФО за місцем походження податку також підтримують зв’язок між фінансовими інтересами виборців та успішністю місцевих органів влади, що сприяє посиленню політичної підзвітності. Вони також проводять пряму паралель між доходами органів місцевого самоврядування та здоров’ям місцевої економіки, і цей зв’язок мотивує місцевих посадовців до сприяння зростанню зайнятості та розвитку.

Тепер поглянемо детальніше на європейські країни, де місцевим урядам передано певний контроль над ставками ПДФО, а потім на країни, в яких частки ПДФО зараховуються в місцеві бюджети за місцем походження податку. Принаймні дев’ять європейських країн – Швеція, Норвегія, Данія, Ісландія, Фінляндія, Бельгія, Швейцарія, Італія та Хорватія – трансформували ПДФО або його частину в справжній місцевий податок. І принаймні ще десять країн передають істотну частку цього податку органам місцевого самоврядування за місцем походження. До цих країн відносяться Німеччина, Польща, Латвія, Естонія, Литва, Сербія, Боснія і Герцеговина, та Румунія.

У країнах, де органи місцевого самоврядування мають повноваження встановлювати ставки ПДФО, зазвичай такі ставки визначаються в межах певної верхньої (і зазвичай нижньої) границі, встановленої національним урядом, і останній повністю відповідає за визначення бази оподаткування та збирання податку. Ступінь місцевого контролю щодо ставок ПДФО широко варіює серед таких країн. З одного боку маємо Швецію і Данію – за твердженнями дві найбільш децентралізовані країни у світі – де визначені на місцевому рівні ставки ПДФО забезпечують близько 90% всіх надходжень цього податку, тобто національний уряд практично нічого не одержує з ПДФО. Більш поширеною практикою є розділення “діапазону ставки” між національним урядом і органами місцевого самоврядування мали простір для варіювання і обидва рівні одержували істотні доходи від цього податку. Такий підхід запроваджено в Норвегії, Фінляндії, Ісландії відносно місцевого самоврядування, у Бельгії та Італії відносно регіональних урядів, а також у Швейцарії відносно місцевого самоврядування та регіональних урядів. 

Водночас Хорватія знаходиться на іншому краю цього спектру: тут зарахування частки ПДФО в місцеві бюджети поєднується з дуже обмеженим правом місцевих урядів встановлювати ставки, а органи місцевого самоврядування одержують більшість своїх доходів від 40% частки ПДФО. Разом з цим, великі міста можуть встановлювати додаткову місцеву ставку до 2% у доповнення до національно визначеної ставки ПДФО. Така система зберігає контроль національного уряду за визначенням ставок, але також посилює підзвітність місцевої влади перед виборцями у великих містах, надаючи їм певну автономію в питаннях формування доходів. Це є привабливими системними рисами, про які варто подумати в Україні.

Але для наших цілей важливішим є те, що всі країни, які надають органам місцевого самоврядування повноваження щодо встановлення розмірів ставки ПДФО, визначають походження цього податку за основним місцем проживання платника, а не за місцем роботи. Цьому є три основні причини. По-перше, базова ідея ПДФО полягає в тому, що це податок на загальні доходи осіб, а не лише на заробітну плату. Одним з цілей податку таким чином є агрегація – особливо на верхніх ділянках діапазону доходів – доходи, що можуть походити з різних форм зайнятості, а також доходи у формі орендної плати, дивідендів та відсотків. Ці види доходів часто оподатковуються окремо, або податки не стягуються взагалі. Але країни, в яких запроваджено ПДФО, зазвичай намагаються з часом звести всі ці доходи разом, хоча швидкість, з якою це робиться, та види доходів, які зрештою відносяться до ПДФО, є дуже різними. Тим не менш, через те, що ці доходи можуть походити з різних місць, немає сенсу розглядати інші варіанти фізичного походження цього податку, крім основного місця проживання платника. У цьому відношенні, прив’язка ПДФО – на відміну від податку на заробітну плату – до місця роботи особи суперечить базовій природі цього податку.

Другою, важливішою причиною визначення походження ПДФО за місцем проживання в усіх країнах, де органи місцевого самоврядування мають повноваження визначати розміри ставки ПДФО, є забезпечення відповідності між політичною та фіскальною юрисдикціями. Це є необхідним, адже немає сенсу дозволяти місцевій владі встановлювати податки для людей, які за неї не голосують, як це було б у випадку, якби орган місцевого самоврядування міг обкладати податком дохід людей, які працюють на його території, але не проживають там і не обирають на виборах за місцевих посадовців. Насправді це було б яскравим прикладом “оподаткування без представництва”.     

Так саме важливим є те, що логіка уніфікації політичної та фіскальної юрисдикцій залишається в силі, навіть якщо лише частка ПДФО зараховується у місцеві бюджети. Зрештою який сенс говорити громадянам, що 60% їх податку йде на підтримку діяльності органу місцевого самоврядування, але можливо не того, за який ви голосували або де ви мешкаєте. Тому як тільки ми говоримо про те, що органи місцевого самоврядування можуть або визначати ставку ПДФО, або одержувати фіксовану частку ПДФО, що формується на їх територіях, єдиним розумним і обґрунтованим шляхом визначити походження цього податку є за місцем проживання платника. Інакше ми дозволятимемо органам місцевого самоврядування витрачати кошти людей, які за них не голосують і перед якими вони не є політично підзвітними.    

І нарешті третьою причиною того, що практично в усіх європейських країнах законодавчого визначеним походженням ПДФО є місце проживання платників податку, є те, що самою сутністю і сенсом місцевого самоврядування є надання послуг своїм мешканцям. Звичайно, це не означає, що місцева влада не забезпечує деякі послуг тим, хто не є мешканцем відповідних громад. Такі послуги надаються, і повсюди в світі люди приїжджають на роботу та користуються послугами, які надаються органами місцевого самоврядування там, де вони працюють. Більш того, великі міста часто надають послуги тим, хто не проживає і не працює там, але приїжджає відвідувати об’єкти соціальної, культурної інфраструктури, купувати товари або одержати доступ до послуг національного  чи регіонального рівня, які надаються лише у більших містах.

Тож питання не в тому, чи фінансують деякі органи місцевого самоврядування послуги для тих, хто не є їх мешканцем, і не в тому, що витрати на такі послуги можуть бути доволі суттєвими. Часто це дійсно так, особливо у випадку столиць та інших великих міських центрів. І країни часто запроваджують заходи для компенсації цих додаткових витрат. Наприклад, коли країни використовують в основному загальні субвенції для фінансування діяльності органів місцевого самоврядування, як у Чехії та Словаччині, такі субвенцій мають U-подібний розподіл, забезпечуючи більші доходи на одного мешканця для одиниць з надто малою та надто великою густотою населення. Іншими словами, такі системи намагаються компенсувати додаткові витрати органів місцевого самоврядування на обслуговування населення, що розпорошено по великій території, і водночас надавати більші доходи на одного мешканця для міст зі щільним населенням, щоб компенсувати певну комбінацію витрат на обслуговування значної кількості тих, хто не є мешканцем, і витрат на надання послуг там, де розміри заробітної плати є переважно вищими.[14]  Так само, деякі країни надають великим містам привілейований доступ до певних видів інфраструктурних грантів, особливо на розвиток міського транспорту, оскільки визнають, що ці мережі слугують всій країні. Крім цього, у сфері освіти у багатьох країнах муніципалітети, які “експортують” учнів, мають перераховувати муніципалітетам, де такі учні навчаються, кошти у розмірі середніх видатків на одного учня там, де учні відвідують школи.  

Тим не менш, у більшості країн, де органи місцевого самоврядування або мають право встановлювати ставки ПДФО, або одержують суттєві доходи від частки ПДФО, панує загальне припущення, що великі міста можуть самі подбати про себе. Це обумовлено тим, що доходи від ПДФО та інших податків у таких великих міських адміністративно-територіальних одиницях зазвичай є настільки вищими, ніж доходи інших адміністративно-територіальних одиниць – і разом з цим доступ до дешевого запозиченого капіталу – що спеціальні заходи підтримки не вважаються необхідними. А якщо така необхідність у спеціальних заходах і розглядається, як правило, це певне поєднання цільових грантів, а також зменшення обсягів реверсної дотації, що йде на фінансування системи вирівнювання.      

Але для нас важливішим є те, що жодна європейська країна не намагається надавати великим містам додаткові ресурси, закріплюючи певну частину, не говорячи вже про весь обсяг ПДФО, за місцем роботи платника податку. Це суперечило б самій природі ПДФО як податку, а також принципу того, що орган місцевого самоврядування має стягувати податки або, у випадку закріплення частки ПДФО, використовувати кошти податків лише тих людей, які їх обирали. Це також ішло б у розріз з базовою ідеєю про те, що основоположною метою місцевого самоврядування є надання послуг своїм мешканцям. 

Так, серед близько двадцяти країн Європи, які обрали шлях надання органам місцевого самоврядування суттєвих обсягів загальних доходів, лише одна країна – Румунія – закріплює ПДФО за місцем роботи. Таким чином у Румунії єдність політичної та фіскальної юрисдикції порушена, і деякі органи місцевого самоврядування одержують ПДФО від людей, які не мешкають на їх території і не обирають місцеву владу. І за цим самим принципом, деякі органи місцевого самоврядування одержують ПДФО від людей, які мешкають на їх території, голосують за місцевих посадовців на виборах, але працюють в іншому місці. Більш того, як і в Україні, зарахування ПДФО за місцем робота часто має наслідком недофінансування приміських одиниць та надмірне фінансування міських центрів, вимагаючи більш потужної системи вирівнювання.

При цьому між Румунією та Україною є одна критична відмінність: у Румунії підприємства з багатьма філіями зобов’язані вказувати для податкових органів фактичне місце роботи їх працівники. Таким чином Румунія не має таких проблем, які має Україна з тим, що великі підприємства спрямовують податки всіх своїх працівників у місцеві бюджети за місцем юридичної адреси підприємства. Це істотна і важлива різниця. Тим не менш, румунська система залишається винятком із загального правила і не має бути зразком, за яким Україні слід вибудовувати власну систему  внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Замість цього, базовою відповіддю на те, як Україні розв’язати проблему ПДФО, є робити те, що роблять практично всі європейські країни, де органи місцевого самоврядування або одержують частку ПДФО, або повноваження визначати ставку цього податку, а саме законодавчо закріпити, що ПДФО зараховується до місцевих бюджетів за місцем проживання платника податку. 

 

  1. Що можна зробити в Україні для зарахування ПДФО за місцем походження податку

Як у решті країн Європи, Україна має зараховувати ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання платників податку. Це єдиний спосіб узгодити політичну і фіскальну юрисдикції та визнати на практиці, що основоположною метою місцевого самоврядування є служити тим, хто голосує та обирає місцеву владу. Це також єдиний шлях до того, щоб на певному етапі надати органам місцевого самоврядування деякі повноваження встановлювати ставки податку і таким чином ще більше зміцнити зв’язок між оподаткуванням та політичною підзвітністю. Отже, відповідь на те, яким чином Україні вирішити питання зарахування частки ПДФО до місцевих бюджетів є однозначною.

Складнішим питанням є те, що саме українські політики мають зробити для досягнення цієї цілі. Тут варто почати з мінімальних умов, які необхідно забезпечити для того, щоб змінити чинну систему: уряд має стати агентом, замість підприємств, що визначає зарахування частки ПДФО до конкретного місцевого бюджету. Це питання не залежить від того, чи ці частки закріплюються за місцевими бюджетами за місцем роботи чи проживання платників, а продиктовано структурними вимогами децентралізованого устрою, де національний уряд погодився фінансувати органи місцевого самоврядування, закріпивши за ними частки національних податків, що формуються на їх територіях. І як вже було визначено в постановах українських судів, це не є функцією держави, яку можна обґрунтовано доручити приватним компаніям. Це не означає, що підприємства не повинні відповідати за передачу важливої податкової інформації уряду. Звичайно, це їх обов’язок, але вони не повинні відповідати за визначення того, який орган місцевого самоврядування одержує податки певних платкиків.

Для того щоб замінити підприємства в ролі суб’єкта, відповідального за зарахування податкових надходжень до бюджетів, уряду необхідно розробити інформаційні системи та системи даних для одержання, зберігання та обробки інформації про ідентифікаційний номер платника податку, його податкові платежі, адміністративно-територіальну одиницю (або одиниці), де платник податку працює та/або проживає, щоб казначейство мало змогу спрямовувати відповідні частки ПДФО до бюджетів областей і громад. Розроблення таких систем ніколи не було простим завданням, не в останню чергу через те, що вони неодмінно вимагають міжвідомчої координації та реорганізації внутрішніх процедур таких ключових установ, як податкова служба, казначейство та Міністерство фінансів. Саме тому такі зусилля рідко завершуються успіхом, якщо немає чіткого доручення на найвищому урядовому рівні та належного забезпечення ресурсами. Разом з цим, розроблення та впровадження таких систем не є космічною наукою, і ми не бачимо причини, чому українська держава не може побудувати таку систему станом на початок 2023 фінансового року.

Так само важливим є те, що якщо виходити з того, що чинна система не має сенсу, є  несправедливою, неефективною та потребує змін, то вартість переходу на зарахування частки ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання є приблизно такою самою, як і вартість переходу на зарахування частки цього податку за місцем роботи. Або принаймні такі витрати є приблизно однаковими, якщо не змішувати фактичне проживання з місцям реєстрації місця проживання, про що буде йтися нижче. Головна теза полягає в тому, що якщо витрати на перехід до першого та другого підходів є однаковими, тоді не може бути сумнівів у тому, що політики мають обрати систему на основі місця проживання платника податку, адже це єдиний спосіб поєднати політичну та фіскальну юрисдикції та, відповідно, одержувати переваги демократичної участі та підзвітності. Це також є єдиним шляхом до потенційної децентралізації деяких повноважень щодо встановлення ставок через їх передачу органам місцевого самоврядування.

Для того, щоб повною мірою пояснити, чому вартість переходу на зарахування частки ПДФО до місцевих бюджетів чи то за місцем проживання, чи то за місцем роботи є приблизно однаковою,  варто спочатку знову надати огляд чинного стану речей, а потім розглянути заперечення, які зазвичай наводяться проти зарахуванням частки ПДФО за місцем проживання в Україні. Як ми побачимо, більшість заперечень відпадуть самі по собі, якщо частки ПДФО можна буде хоча б на початковому етапі зараховувати в місцеві бюджети за декларованим місцем проживання платника, а не за місцем офіційної реєстрації місця проживання. Ми також будемо аргументувати, що сам процес спочатку підтвердження платниками податку їх місця фактичного проживання, а потім, за необхідності, зміни реєстрації місця проживання може бути використаний для початку вибудовування зв’язків, яким має сприяти така система ПДФО: зв’язки підзвітності між виборцями / платниками податку та обраними ними посадовцями та фінансові зв’язки між місцевим економічним розвитком та доходами місцевих бюджетів.

Ось що ми маємо на сьогодні. Українська держава не може пов’язати сплату ПДФО особами з їх фактичним місцем роботи. Через відсутність такої можливості держава покладається на підприємства, щоб роботодавець сам спрямовував ПДФО своїх працівників до адміністративно-територіальних одиниць, де вони працюють. І оскільки це те, що компанії, працівники яких працюються у різних місцях, із зрозумілих причин не мають особливого бажання робити – і насправді це не має бути їхньою справою – ПДФО працівників, які працюють за межами адміністративно-територіальної одиниці, де офіційно зареєстрована компанія, зараховується в місцевий бюджет за цим місцем юридичної адреси, найчастіше до міста Києва.

Унаслідок цього українська держава не знає, скільки надходжень від ПДФО одержує Київ від працівників, які насправді не проживають і не працюють у столиці. Так само держава не знає, скільки втрачають органи місцевого самоврядування, де ці працівники фактично працюють. Але держава знає, або принаймні має знати, що ці суми є достатньо значними, щоб забезпечувати Києву втричі більші доходи від ПДФО на одного мешканця, ніж доходи середнього органу місцевого самоврядування. Більш того, Київ одержує такі доходи попри те, що його частка ПДФО є на третину меншою, ніж частка всіх інших органів місцевого самоврядування (40% проти 60%).

Той факт, що частка ПДФО для Києва є на третину меншою за чинним режимом, має неочікувані наслідки при спробі передбачити, якою буде картина, якщо ПДФО насправді зараховувати за місцем роботи, або ж за місцем проживання. Кошти, які Київ наразі одержує від платників податку, які не мешкають і не працюють у столиці, надходитимуть до інших органів місцевого самоврядування, де ці люди дійсно працюють і скоріше за все проживають. Таким чином столичний бюджет зазнає серйозного удару. І цей удар буде настільки серйозним, що частку ПДФО скоріше за все буде потрібно підняти, щоб компенсувати втрати доходу. Більш того, якщо не знизити частки інших органів місцевого самоврядування, витрати на таке коригування в бік підвищення доведеться покривати за рахунок державного бюджету. Останнє обумовлено тим, що державний бюджет також виграє від того, що залишає собі на 20% більше надходжень від ПДФО платників, які працюють або формально відносяться до тих, які працюють у столиці, порівняно з платниками податку, які працюють деінде.    

Тому, буде справедливим стверджувати, що якщо мінімальною умовою для змістовної реформи є інвестиція держави у створення інформаційних систем та систем роботи з даними, як зазначалося вище, першою аксіомою, що випливає з цієї умови є те, що перехід на систему зарахування ПДФО за місцем походження податку потребуватиме суттєвого переосмислення і частки Києва, і частки, що зараховується до державного бюджету. І ця аксіома стосується зарахування ПДФО як за місцем роботи, так і за місцем проживання. Іншими словами, саме перерозподіл надходжень від ПДФО, які наразі надходять до бюджету Києва за тих, хто не працює і не мешкає в столиці, спричинить найбільшу зміну для місцевих бюджетів, і це не залежатиме від того, чи буде зараховуватися ПДФО за місцем роботи або за місцем проживання.        

Насправді, якщо найбільший технічний виклик у наступні два роки полягає в тому, щоб держава оцінила фінансові наслідки переходу на зарахування частки ПДФО за місцем походження податку, а потім побудувала необхідні інформаційні системи, щоб казначейство могло розподіляти відповідні надходження, найбільшим політичним викликом у цей же період буде провести інформовані дискусії про те, якою має бути частка Києва, чи має столиця почати робити внески у систему вирівнювання та як уряд має відреагувати на втрати доходу, які виникнуть – за всіх інших рівних умов – від збільшення частки ПДФО для Києва. 

Перспектива ведення таких дискусій безсумнівно  бентежить і державних посадовців, і обраних очільників Києва. Більш того, до обговорення мають бути залучені і представники всіх громад, адже результати впливатимуть на всі місцеві бюджети. Але подобається це чи ні, дискусії повинні відбутися, якщо прагнути провести дійсно змістовну та якісну реформу чинної системи. І як стосовно створення нових інформаційних систем, ці дискусії мають проводитися незалежно від того, чи метою є зарахування частки ПДФО за місцем роботи, за місцем проживання або на основі певного поєднання цих двох підходів. Або якщо сформулювати по-іншому, єдиним питанням, яке мають ставити собі політики, є те, чи витрати на створення таких інформаційних систем та проведення політично незамінних дискусій дійсно є настільки суттєво вищими для зарахування частки ПДФО за місцем проживання, що це переважає переваги підзвітності та активної участі, що одержуються від узгодження політичної та фіскальної юрисдикцій.       

Відповідь на це питання – ні, принаймні якщо для зарахування ПДФО до місцевих бюджетів у перехідний період використовувати повідомлену платниками адресу, а не офіційно зареєстроване місце проживання. Щоб зрозуміти сутність такої пропозиції, корисно було б стисло зупинитися на основних аргументах проти зарахування ПДФО за місцем проживання. Насамперед слід зауважити, що у більшості ці заперечення виникли навколо припущення, що чинна система ґрунтується на зарахуванні за місцем роботи, а це просто не відповідає дійсності. Тим не менш, донедавна Міністерство фінансів, податкова служба і місто Київ виступали проти переходу на зарахування ПДФО за місцем проживання, обґрунтовуючи свою позицію тим, що чинна система  базується на місці роботи та доволі добре працює, але ні перше, ні друге не є вірним. Насправді багато аргументів проти зарахування ПДФО за місцем проживання не стосуються відносних переваг того чи іншого підходу. Усі такі заперечення мають під собою визнання того, що справжній перехід на будь-який з цих двох підходів вимагає переосмислення всієї чинної системи, і перспектива такого переосмислення не викликає захоплення ні в українських міністрів, відповідальних за фінанси, ні у представників великих міст.

Найчастіше використовуваним аргументом проти зарахування ПДФО за місцем проживання є те, що великі міста часто несуть серйозні витрати на обслуговування тих, хто приїжджає до них на роботу. Це насправді так, але це не є аргументом для зарахування частки ПДФО повністю за місцем роботи. Скоріше це артикулювання бажання поділити частку ПДФО між місцем проживання та місцем роботи, але такий поділ призведе до низки проблем. По-перше, як вже обговорювалося, будь-яке зарахування податку за місцем роботи послаблює зв’язок між голосуванням на виборах та сплатою податків і, відповідно, послаблює мотивацію громадян вимагати підзвітності від місцевої влади. По-друге, такий поділ нівелює будь-яку перспективу надання органам місцевого самоврядування повноваження встановлювати ставку податку, оскільки посадовці одного органу місцевого самоврядування зможуть таким чином піднімати податки для людей, які їх не обирали. По-третє, це збільшує адміністративні витрати, оскільки в такому разі потрібно буде збирати та зберігати дані про те, де люди мешкають і працюють. Більш того, люди змінюють місце роботи набагато частіше, ніж місце проживання. Тож різниця в довгострокових витратах на утримання системи з таким поділом і утримання системи зарахування податку за місцем проживання є суттєвою. Саме з усіх цих причин жодна країна, яку ми знаємо, не зараховує ПДФО і за місцем роботи, і за місцем проживання.

Іншим аргументом, який часто наводиться в дискусіях, є те, що зарахування ПДФО за місцем проживання стимулює будівництва житла, а не створення робочих місць, а в Україні робочі місця потрібні більше, ніж житло. Іноді цей аргумент наводиться на підтримку поділу частки ПДФО, а іноді на підтримку зарахування частки ПДФО лише за місцем роботи. Як перше, цей аргумент не є переконливим з причин, наведених вище, а як друге, виявляється ще більш проблематичним. Так, зарахування ПДФО за місцем походження податку створює стимули для того, щоб місцева влада інвестувала в створення робочих місць та динамічну, жваву місцеву економіку. І насправді це є одним з найбільших переваг зарахування ПДФО за місцем проживання. Зарахування ПДФО лише за місцем роботи заради стимулювання  створення робочих місць, а не будівництва житла, не має сенсу: це позбавляє громади, які складаються переважно з приватних помешкань, доходів, необхідних для надання базових публічних послуг, збільшує потреби в дотаціях вирівнювання та порушує всі правила узгодження політичної та фіскальної юрисдикцій. Таким чином, немає вагомих системних причин підтримувати ні поділ частки ПДФО, ні її зарахування за місцем роботи. 

Разом з цим є одна причина не на користь зарахування ПДФО за місцем проживання, до якої слід віднестися більш серйозно. Цей аргумент полягає в тому, що в Україні це неможливо, оскільки так багато людей мешкають не там, де мають офіційно зареєстроване місце проживання. Це дійсно так. За оцінками Міністерства цифрової трансформації, від 20% до 30% усіх українців проживають в інших адміністративно-територіальних одиницях, відмінних від офіційного місця проживання. Згідно з цим аргументом, ситуація погіршується тим, що виправити її найближчим часом неможливо через численні перешкоди для зміни реєстрації місця проживання.

Деякі з таких перешкод стосуються того, що зміна реєстрації місця проживання тягне за собою необхідність вносити зміни в багато інших документів, і сам процес може забирати багато часу і сил. Інші перешкоди обумовлені особливостями функціонування ринку житла в Україні: зокрема це небажання власників житла укладати договори з орендарями через побоювання труднощів з виселенням у разі несплати оренди, а також через перспективу сплати податків на одержаний від оренди дохід у разі офіційного оформлення таких договорів. Тобто йдеться про те, що не лише процес перереєстрації за фактичним місцем проживання займе тривалий час, але й доки цього не буде зроблено, зараховувати ПДФО за місцем проживання не можна, оскільки це радикальним чином позначиться на чинному розподілі доході місцевого самоврядування.

Більш того, побоювання, що перехід на систему зарахування ПДФО за місцем проживання спричинить радикальні зміни в розподілі доході місцевого самоврядування, є особливо сильними в Києві та інших великих містах, адже саме там знаходиться найбільша кількість людей, які орендують житло, але залишаються офіційно зареєстрованими в інших місцях. Таким чином, Київ та інші великі міста побоюються, що такий перехід означатиме для них втрату не лише коштів ПДФО, які наразі надходять від людей, які не мешкають і не працюють у цих містах, але й ПДФО тих, хто насправді проживає в містах, маючи офіційну реєстрацію місця проживання деінде. 

Ці острахи не є нераціональними. Насправді, якщо виходити з того, що чинну систему потрібно міняти, лише проблеми, які стосуються реєстрації місця проживання, є аргументами проти зарахування ПДФО там, де платники податку мешкають. Але ці аргументи та побоювання, що стоять за ними, можна зняти, якщо питання способу зарахування ПДФО за місцем проживання відокремити – хоча б на початковому етапі – від питання офіційної реєстрації місця проживання. Якщо говорити коротко, наша пропозиція полягає в тому, щоб в цілях зарахування ПДФО платники податку просто мали б повідомити, де вони наразі проживають. Це повідомлення не має бути пов’язано із зазначенням точної адреси або пред’явленням офіційного договору оренди. Це також не має бути пов’язано зі змінами в інших документах, які вимагаються від особи державою. Таке просте декларативне повідомлення допомогло б обійти всі перешкоди для зміни реєстрації місця проживання, обумовлені українським ринком житла та вимогами, які різні державні установи прив’язують до офіційного місця проживання. На відміну від офіційно зареєстрованого місця проживання, таке повідомлення має бути використано лише в цілях зарахування ПДФО до відповідного місцевого бюджету та прив’язки – з точки зору громадян – сплачених ними коштів ПДФО з місцевою владою, яку вони обирають. Таким чином, після прийняття рішення про зарахування частки ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання платників податку і національний уряд, і органи місцевого самоврядування мають проводити активну кампанію для заохочення платників податку декларувати своє фактичне місце проживання – “щоб ваші кошти ПДФО йшли органу місцевого самоврядування, який вам служить”.          

На завершення окреслимо, що це все може означати на операційному рівні. Насамперед, необхідно прийняти законодавство, згідно з яким уряд має побудувати інформаційні системи, які б дозволяли казначейству здійснювати  зарахування частки ПДФО за місцем проживання платника податку, починаючи з 2023 фінансового року. Також законодавство має покласти на Міністерство фінансів завдання провести моделювання, необхідні для раціонального перегляду частки ПДФО для Києва та поетапного запровадження нової системи протягом трьох – п’яти років. 

Далі, Міністерство фінансів має розробити простий електронний формат усіх форм для зазначення унікального податкового номера кожного платника податку, сплату ПДФО та, принаймні для першого подання, адміністративно-територіальної одиниці, де особа працює та проживає. Більшість підприємств уже володіють цією інформацією, але для першого такого подання їх необхідно зобов’язати одержати від своїх працівників декларацію про те, де вони наразі мешкають. Паралельно,  уряд і органи місцевого самоврядування мають проінформувати громадян про те, чому ця інформація є важливою і в яких цілях вона буде використана.

Підприємствам доведеться взяти на себе витрати за збір такої інформації, але вони не будуть змушені відправляти сплату ПДФО своїх працівників у податкові органи, відмінні від тих, куди вони наразі відправляють платежі. Замість цього одержана інформація буде використана Міністерством фінансів для моделювання наслідків переходу на зарахування ПДФО за місцем проживання та побудови інформаційних систем, необхідних для того, щоб казначейство здійснювало зарахування цих коштів до відповідних місцевих бюджетів.

Після одержання даних за шість місяців про сплату ПДФО з прив’язкою до місця роботи та місця фактичного проживання Міністерство фінансів зможе розпочати моделювання змін у розподілі ПДФО внаслідок нової системи. Моделювання майже напевне покаже, що найбільшим шоком для системи буде не різниця між зарахуванням податку за місцем проживання та зарахування за місцем роботи, а різниця між будь-яким з цих підходів і чинною системою. Але важливішим є те, що таке моделювання дозволять Міністерству, органам місцевого самоврядування та зрештою Парламенту продумати, якою має бути частка Києва, і чи столиця має брати участь у системі вирівнювання, сплачуючи реверсну дотацію, і як державний бюджет буде реагувати на втрати від запровадження єдиного режиму зарахування ПДФО для всіх громад. 

Так само важливим є те, що моделювання дозволить Міністерству фінансів розробити перехідні положення для нової системи. Існує багато способів, як це можна зробити, але основна ідея полягає в тому, щоб не дозволити органам місцевого самоврядування втрачати або одержувати більше, ніж певний відсоток доходів щороку, доки нова система не буде повністю запроваджена.  Ці положення також мають, з одного боку, убезпечити органи місцевого самоврядування від раптової втрати доходів, необхідних для забезпечення базових послуг, а з іншого боку попередити неочікувано великі бюджетні надходження за відсутності спроможності їх освоїти. В чинній ситуації в Україні перехідний період матиме ще одну перевагу: це дасть органам місцевого самоврядування час донести до своїх виборців / платників податків важливість достовірного зазначення місця проживання, а також відкриє для державних чиновників нові шляхи для того, щоб продумати рішення і проблеми офіційної реєстрації місця проживання, і особливостей українського ринку житла.

Наостанок варто ще раз наголосити, що головною метою переходу на зарахування частки ПДФО за місцем проживання платника податку полягає не в тому, щоб радикально змінити спосіб розподілу ресурсів у чинній системі, а тому щоб поставити систему на фундамент, який стимулює активну участь та підзвітність на рівні місцевого самоврядування, а також дозволяє автоматично коригувати місцеві доходи залежно від змін у тому, де люди мешкають. Також Київ має розуміти, що нова система потребуватиме коригування столичної частки ПДФО в бік зростання, і що для всіх великих міст ситуація буде позитивною, якщо частки ПДФО зараховуватимуться до місцевих бюджетів там, де платники декларуватимуть своє місце проживання, а не за місцем офіційної реєстрації.  У будь-якому разі, немає підстав вважати, що вартість переходу від чинної системи на систему, яку використовує вся Європа, буде вищою, ніж вартість переходу на систему, яка на думку більшості українців уже була запроваджена, але в реальності не працювала.    

 


[1] Думки й судження в цій статті, слушні та не зовсім слушні, є суто моїми і не представляють думки й судження Шведської асоціації місцевих влад і регіонів (SALAR/SKL) чи Шведського агентства з міжнародного розвитку (SIDA). Разом з цим, ці думки не були б сформовані та артикульовані без дослідницької підтримки, критичного коментування та часто виснажливих обговорень з усією командою проєкту “Підтримка децентралізації в Україні”, що впроваджується SKL за фінансової підтримки SIDA. Зокрема я хотів би висловити подяку Ясміні Джикіч, Костянтину Гаврилову, Ігорю Герасимчуку, Яну Герчинському, Іеві Калніньї та Ігорю Онищуку за критичну підтримку, добрий настрій та терпіння у підготовці цієї статті. Хочу також висловити вдячність команді дослідників на чолі з Дариною Марчак Київської школи економіки, яка нещодавно розпочала досліджувати ситуацію зі сплатою ПДФО в місцеві бюджету роботодавцями, які мають бізнес у різних частинах України. Наостанок, висловлюю щиру подяку Інні Деркач за фаховість, майстерність та зусилля, докладені нею для того, щоб мене зрозуміли українською мовою.    

[2] Нам не вдалося проаналізувати ва законопроєкти, і ще два законопроєкти було подано до Парламенту вже після того, як підготовка цієї статті була майже завершена.  

[3] Закон України “Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців на громадських формувань” №755-IV 2003 року вимагав, щоб компанії визначали відокремленими підрозділами ті організаційні одиниці, що знаходяться за межами місця офіційної реєстрації підприємства. Водночас Податковий кодекс вимагав спрямування ПДФО працівників відокремлених підрозділів у податкові органи за місцем розташування цих підрозділів. Однак ніколи не було жорсткого дотримання цих правила. Більш того, зміни до зазначеного Закону з 1 січня 2016 року прибрали норму про визначення відокремлених підрозділів, що дозволило компаніям на законних підставах зараховувати ПДФО всіх працівників за місцем офіційної реєстрації підприємства.  

[4] Тут варто відзначити, що українські суди не підтримали позови деяких органів місцевого самоврядування проти компаній з приводу начебто некоректного зарахування ПДФО до місцевих бюджетів на підставі того, що підприємства не можуть нести відповідальність за такі помилки, адже зарахування ПДФО до відповідних бюджетів має бути функцією держави (інформація від дослідницької команди KSE).

[5] Області отримують 10% ПДФО, місто Київ - 40%, а всі інші громади 60%. Таким чином державний бюджет отримує 50% ПДФО працівників, місцем роботи яких визначено місто Київ, і 30% ПДФО працівників, місцем роботи яких визначені всі інші громади.

[6] Державна стратегія регіонального розвитку на 2021—2027 роки.

[7] Попередні дані команди KSA щодо зарахування ПДФО.

[8] Власні розрахунки на основі даних Міністерства фінансів (баз надходжень від єдиного податку).

[9] Це судження базується на 20-річному досвіді роботи у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин у країнах посткомуністичної Європи, а не на наявних точних даних. Разом з цим варто було б одержати такі дані, оскільки це допомогло б сформувати обґрунтовані судження про те, яким чином має бути зрештою підвищено розмір частки ПДФО для Києва.      

[10]  За моїми приблизними оцінками від 15% до 30% доходів від ПДФО в місті Києві можна віднести на рахунок платників податку, які працюють за межами столиці, але чиї платежі ПДФО вливаються у столичний бюджет, завдячуючи тому, що саме тут роботодавець має зареєстровану юридичну адресу.

[11] Locus classicus цих дискусій: Robert Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study of Public Finance, (McGraw Hill 1959)

[12] Зокрема див. Hansjorg Blochliger & David King (2006), “Less than You Thought: The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments,” OECD, Economic Studies No. 43 pp. 156-185. Автори визначають “парадокс децентралізації”, який полягає в тому, що чим більше повноважень соціальної сфери передається органам місцевого самоврядування, тим більше їхні фінанси стають залежними від держави.  

[13] Наприклад, в середньому надходження від податку на нерухомість у країнах ЄС складають менше ніж 1,5% ВВП; у США - 2%, а в Канаді, що показує одні з найвищих показників у світі - 3%. Це набагато менше частки ВВП, яку більшість країн витрачають на заробітну плату вчителів на рівні середньої освіти.

[14] Стосовно U-подібних тенденцій системи вирівнювання див. J. Kim and J. Lotz, Measuring Local Government Needs, Korea Institute of Public Finance and Danish Ministry of Social Welfare (Copenhagen 2008).

Теги:

бюджет бюджет аналітика SKL

Джерело:

Поділитися новиною:

Коментарі:

Default image
Glendal
23.07.2021 - 11:20
This paper and the recommendations don’t apply the sound and accepted principles of local government finance which emphasizes the tax based on “benefits received” and user/fees for local government services to the greatest extent possible. (see the writings of Richard Bird) The approach suggested in this paper represents a “rob Peter to pay Paul” approach. For an excellent analysis of the principles of local government taxation and the use of property, income, and other local taxes/fees see LOCAL TAXATION IN SELECTED COUNTRIES: A COMPARATIVE EXAMINATION by Harry Kitchen https://www.queensu.ca › iigr › 2004-5Kitchen2004 As Kitchen indicates the benefits received principle of local finance is quite straightforward: “those who benefit from the service pay the tax.” This is why the property tax and the user fee approach is more favored as a basis for local government revenues. So, what are the best taxes for local governments. According to Kitchen “The best taxes are those that are based on an immobile tax base and therefore, borne primarily by local residents (not exported); that do not create problems with harmonization or harmful competition between local governments or local governments and more senior levels of government; and are easy to administer locally.” Again this supports the use of property taxes and user fees for services. The proposal in this paper seems to suggest that the income tax as a local government tax should be applied on those who live in one community and work in another and the place of residence is the basis for providing taxes to that community of residence. This would not be compatible with the benefits received principle. But basic fairness and cost/benefit analysis do not support the income tax being given to the place of residence. Kitchen cites: “ Recent U.S. evidence suggests that the cost of inner city services used by people who live in the suburbs and commute to work (in the city centre) exceeds, sometimes substantially, the taxes they pay for inner city services.” For these reasons, the income tax as a local government revenue source is applied to those that benefit from the services that are applied in the place where they work. Some might argue that using in the income tax for local revenue is appropriate based on the ability to pay principle. Kitchen argues against this for several reasons. Kitchen writes: “Ability to pay as a base for local taxation is not thought to be appropriate for at least two reasons. First, the constitutional role of local government in every developed country makes them creatures of the province, state, canton, or lander with their flexibility and choice of tax instruments severely restricted and controlled. Second, services provided by municipal governments or that ought to be provided by municipal governments are those that are most efficiently and equitably funded from benefits based taxes (see section D.1 below) at the local level.” The approach applied in this paper of companies applying the income tax on the basis of residence violates these principles and would seriously distort the local government finances. This paper and the recommendations don’t apply the sound and accepted principles of local government finance which emphasizes the tax based on “benefits received” and user/fees for local government services to the greatest extent possible. (see the writings of Richard Bird) The approach suggested in this paper represents a “rob Peter to pay Paul” approach. For an excellent analysis of the principles of local government taxation and the use of property, income, and other local taxes/fees see LOCAL TAXATION IN SELECTED COUNTRIES: A COMPARATIVE EXAMINATION by Harry Kitchen https://www.queensu.ca › iigr › 2004-5Kitchen2004 As Kitchen indicates the benefits received principle of local finance is quite straightforward: “those who benefit from the service pay the tax.” This is why the property tax and the user fee approach is more favored as a basis for local government revenues. So, what are the best taxes for local governments. According to Kitchen “The best taxes are those that are based on an immobile tax base and therefore, borne primarily by local residents (not exported); that do not create problems with harmonization or harmful competition between local governments or local governments and more senior levels of government; and are easy to administer locally.” Again this supports the use of property taxes and user fees for services. The proposal in this paper seems to suggest that the income tax as a local government tax should be applied on those who live in one community and work in another and the place of residence is the basis for providing taxes to that community of residence. This would not be compatible with the benefits received principle. But basic fairness and cost/benefit analysis do not support the income tax being given to the place of residence. Kitchen cites: “ Recent U.S. evidence suggests that the cost of inner city services used by people who live in the suburbs and commute to work (in the city centre) exceeds, sometimes substantially, the taxes they pay for inner city services.” For these reasons, the income tax as a local government revenue source is applied to those that benefit from the services that are applied in the place where they work. Some might argue that using in the income tax for local revenue is appropriate based on the ability to pay principle. Kitchen argues against this for several reasons. Kitchen writes: “Ability to pay as a base for local taxation is not thought to be appropriate for at least two reasons. First, the constitutional role of local government in every developed country makes them creatures of the province, state, canton, or lander with their flexibility and choice of tax instruments severely restricted and controlled. Second, services provided by municipal governments or that ought to be provided by municipal governments are those that are most efficiently and equitably funded from benefits based taxes (see section D.1 below) at the local level.” The approach applied in this paper of companies applying the income tax on the basis of residence violates these principles and would seriously distort the local government finances.
Default image
Glendal
26.07.2021 - 09:46
The Parliament needs to seriously reconsider the use of the PIT at place of residence as the basis for applying the tax. This does not conform to the best international practices or the accepted basis for local government finance which rests to the extent possible on applying taxes on a benefit received basis. This is why the property tax and the user/fees charges are the recommended basis for financing local services. Using the income tax in the manner described will only increase the inequity among taxpayers but also across local governments. This PIT analogy is that if you go into a store to buy some bread, when you go the counter to pay, the clerk tells you to go to the store next door and pay. That is basically what this approach would do. No income to the store that served the bread, but income to the store next door that doesn't sell bread. There are any number of options that are based on sound public finance principles that have been applied to this situation of people living in one community and earning income in another and PIT is not one of them. There are commuter taxes, wage tax (on residents and non-residents) non-resident parking permits for those that come in to places of work where they do not live, parking meters/strict enforcement, and traffic congestion charges such as used in London very well. All of these options need to be considered if the Parliament is not to make a serious mistake in applying this PIT approach.
Default image
Фінансове управління Тростянецької МТГ
20.09.2021 - 17:14
Було б доцільно щоб сплачували ПДФО підприємства, установи, організації, а також фізичні особи-підприємці за місцем здійснення фактичної діяльності, а не за місцем реєстрації.
Щоб додати коментар, будь ласка зареєструйтесь або увійдіть
Читайте також:

21 вересня 2021

Мінрегіон узгодив проектні норми змін до законодавства, які розмежують повноваження органів місцевого самоврядування всіх рівнів

Мінрегіон узгодив проектні норми змін до...

Чітке розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування всіх рівнів – на...

21 вересня 2021

«Година запитань» про освіту в громадах - новий формат спілкування від DECIDE. Перша розмова - 23 вересня

«Година запитань» про освіту в громадах -...

«Година запитань» – це новий формат спілкування з управлінцями, головами громад та усіма, кому не байдужа якість...

21 вересня 2021

На Львівщині створили Асоціацію курортних громад

На Львівщині створили Асоціацію курортних громад

До асоціації увійшли п’ять курортних міст і селищ Львівщини та одне з Вінницької області, пише Zaxid.net. На...

21 вересня 2021

21 вересня 2021

Комунальні господарства: сміття, каналізація, водовідведення - третій ефір другого сезону проекту "Громада"

Комунальні господарства: сміття, каналізація,...

Про стан житлово-комунальних господарств громад Львівщини і чи вистачає найбагатшій із них коштів на будівництво...