Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Конституція України закріпила положення, відповідно до якого територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби (ч. 3 ст. 142).

Після набуття чинності Законом України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 року № 1508-VII територіальні громади отримали універсальний набір інструментів, які дозволяють об’єднувати наявні у себе та своїх сусідів ресурси та спільно вирішувати за їх допомогою актуальні питання місцевого значення. Практичне застосування положень вказаного закону засвідчило, що значна частина питань забезпечення життєдіяльності територіальних громад може досить успішно вирішуватися через спільне утворення, фінансування (утримання) комунальних підприємств, реалізацію взаємовигідних спільних проектів, а також завдяки створенню спільних служб та органів управління.

Сьогодні, мабуть, важко буде знайти територіальну громаду, керівництво якої не чуло про використання інструментів співробітництва чи принаймні про його потенційні можливості. Втім, багато територіальних громад міжмуніципальне співробітництво усе ще недооцінюють. Однією з причин, яка сприяла такому стану, –добровільне об’єднання територіальних громад, в процесі якого деякі існуючі в громадах проблеми вирішилися завдяки сáме укрупненню новоствореної громади та акумуляції ресурсів громад, що об’єдналися. Що стосується тих громад, які свого часу не скористалися процедурою добровільного об’єднання, у зв’язку з чим їх території були сформовані Кабінетом Міністрів України, то реальний обсяг наявних проблем, які потребують вирішення здебільшого буде виявлено керівництвом таких громад десь ближче до кінця  першого півріччя 2021 року. Хоча не виключено, що якась частина громад зможе це зробити, наприклад, упродовж першого кварталу наступного року, а деякі навіть ще цього року. Тут все залежатиме від того, наскільки професійною буде команда посадовців, очолювана відповідним сільським, селищним, міським головою, та наскільки вона буде здатною оперативно ідентифікувати проблеми, визначати черговість та інструментарій їх вирішення.

Досвід багатьох країн засвідчує, що територіальні громади, зазвичай, ніколи не є абсолютно достатніми, незалежно від інфраструктури, площі, чисельності населення чи інших економічних та демографічних показників. Це означає, що співробітництво має бути актуальною та інноваційною формою діяльності для переважної більшості утворених в Україні громад. Співробітництво може сприяти не лише успішному вирішенню наслідків нераціональної реалізації самоврядних функцій та неефективного використання наявних у територіальних громад ресурсів, але й спонукати до налагодження управлінського та господарського менеджменту із використанням при цьому нових підходів. Сутність нових підходів має полягати передусім у зміні традиційних споживацьких настроїв щодо вирішення існуючих у громаді проблем та поступового переходу керівництвом громади до самостійного пошуку та вибору інструментів їх вирішення, а також взяття на себе за це повної відповідальності. Міжмуніципальне співробітництво надає керівництву кожної територіальної громади унікальну можливість для:

• визначення переліку питань, що підлягають невідкладному вирішенню на основі міжгромадівської кооперації;
• формулювання відповідних завдань та визначення інструментарію для їх виконання;
• отримання бажаного результату на основі економії власних та залучення додаткових ресурсів.

На цьому тлі однією із наявних у співробітництва сутностей вбачається й те, що територіальні громади на договірній основі можуть не лише об’єднувати свої зусилля та ресурси для вирішення питань місцевого значення, але й розвивати інфраструктуру, покращувати благоустрій та підвищувати якість надаваних послуг. Простими словами, робити очевидні і вимірні речі для жителів своїх територіальних  громад.

Зверніть увагу! Головний зміст співробітництва полягає у тому, що його необхідно розглядати як універсальний і у той же час дієвий інструмент організації надання послуг, механізм розширення обсягу та географії вже надаваних послуг, покращення їх якості, удосконалення внутрішнього та міжгромадівського менеджменту, а також як організаційно-розпорядчу форму спільного забезпечення життєдіяльності громад-суб’єктів співробітництва у тих чи інших галузях (сферах), що належать до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.

Зважаючи на дефіцит бюджетних коштів, що особливо це буде відчутно щонайменше упродовж наступного 2021 року, територіальні громади вступатимуть у відносини співробітництва здебільшого з економічних міркувань. Адже не усі територіальні громади матимуть достатні матеріальні, фінансові, кадрові ресурси, відповідний досвід чи здатність самостійно надавати певні види послуг, а якщо і матимуть, то собівартість таких послуг буде просто економічно недоцільною. Натомість об’єднання власних ресурсів та спільних зусиль громад-потенційних суб’єктів співробітництва дозволить не лише вирішити ті чи інші питання місцевого значення, але й налагодити тривалі економічно вигідні добросусідські відносини.

Якась частина територіальних громад, території яких були сформовані Кабінетом Міністрів України, здебільшого будуть вимушені організовувати співробітництво для того, щоб на перших порах вирішити низку тих нагальних питань, які свого часу вдалося вирішити добровільно об’єднаним територіальним громадам за рахунок щорічних субвенцій з Державного бюджету України.

Під доцільністю співробітництва територіальних громад, пропонується  розуміти такі його прогнозовані кількісні та якісні характеристики, які передусім є економічно обґрунтованими та витратно прийнятними в контексті поставлених завдань, зумовлених проблемами у тих чи інших сферах (галузях) життєдіяльності відповідних громад.

Основними завданнями, які перед собою ставитимуть найближчим часом потенційні суб’єкти співробітництва, передусім будуть спрямовуватися на вирішення тих проблем, які накопичувалися упродовж не одного року у кожній із сільських (селищних) рад, які стали складовими тих територіальних громад, що не скористалися процедурою добровільного об’єднання.

Територіальні громади, вступаючи у відносини міжмуніципального співробітництва отримуватимуть цілу низку переваг:

• можливість об’єднувати свої ресурси задля підвищення рівня свого життєзабезпечення, адже територіальні громади разом можуть зробити те, чого вони ніколи не змогли б досягнути поодинці. Також вони зможуть надавати нові послуги або підвищити якість тих послуг, що вже надаються своїм жителям. Варто зазначити, що в окремих країнах навіть існують законодавчі вимоги щодо надання певних послуг саме у форматі співробітництва (наприклад, утилізація відходів, забезпечення водопостачання, транспортного сполучення тощо);
• більший за кількістю споживачів «ринок», який зменшуватиме витрати; Органи місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва можуть обмінюватись знаннями та досвідом в організації та наданні окремих послуг, що робить їх більш зручними та ефективними;
• покращується здатність залучати інвестиції та брати участь у проектах публічно-приватного партнерства;
• з’являється можливість покращувати адміністративні послуги шляхом  залучення більш кваліфікованого персоналу та здійснення акумуляції наявних ресурсів та мереж;
• створюються підстави для утворення нових робочих місць та залучення інвестицій порівняно із фрагментарними діями окремих органів місцевого самоврядування.

Поруч з цим, міжмуніципальне співробітництво має й низку інших плюсів:

• посилюються переговорні позиції відповідних органів місцевого самоврядування, зокрема, з питань збільшення кількості користувачів/отримувачів послуг;
• завдяки розширенню сфери своєї дії сприяє зменшенню кількості споживачів, які отримують послуги з економічно обґрунтованою вартістю;
• збільшує «власні» інвестиційні ресурси громад шляхом об’єднання їх з обмеженими фінансовими ресурсами інших громад;
• підвищує рівень довіри серед потенційних кредиторів та здатність залучати зовнішнє фінансування як від держави, так і від приватних партнерів (завдяки покращенню співвідношення між витратами та вигодами реалізовуваних проектів).

Передбачається, що у найближчій перспективі міжмуніципальне співробітництво стане більш затребуваним, передусім з-поміж тих громад, які свого часу не скористалися процедурою добровільного об’єднання, а їх території були сформовані Кабінетом Міністрів України. Спонукатиме їх до цього необхідність швидкого вирішення цілої низки внутрішньогромадівських проблем, на що бракуватиме власних коштів, а на співфінансування з державного та обласного бюджетів в умовах кризових явищ в економіці через поширення коронавірусної хвороби (COVID-19) не варто буде розраховувати. 

Не зважаючи на деякі негативні чинники, що останнім часом мають місце в розвитку територіальних громад, співробітництво завжди зберігає свій потенціал, використання якого не може залишатися непомітним. Адже міжмуніципальне співробітництво дозволяє перетворювати наявні проблеми на завдання, вирішення яких без будь-яких сумнівів сприятиме забезпеченню сталого розвитку територіальних громад, незалежно від рівня їх спроможності, площі території, наявних ресурсів тощо. Головним стимулом, який спонукатиме територіальні громади вступати у відносини співробітництва й надалі залишатиметься можливість спільного вирішення існуючих нагальних питань/проблем та досягнення бажаних результатів завдяки акумуляції та економії власних ресурсів.

В ході проведення серії онлайн навчальних заходів для посадових осіб місцевого самоврядування, організованих Чернігівським регіональним центром підвищення кваліфікації, в яких автор цієї публікації мав честь приймати участь як експерт, було виявлено та з’ясовано низку питань, які стосуються організації співробітництва та потребують додаткового вивчення і подальшого роз’яснення через відповідні фахові матеріали. Планується найближчим підготувати окремі матеріали з таких питань та апробувати їх із зацікавленими територіальними громадами. Поруч з цим, керівництву громад не варто боятися розглядуваного формату міжгромадівської співпраці, оскільки сьогодні вже напрацьовано достатню кількість матеріалів методичного, роз’яснювального, практичного та іншого змісту, які сьогодні дозволяють досить оперативно організувати та юридично оформити відносини співробітництва, навіть тим громадам, які не мали жодного досвіду чи уявлення про цей напрямок діяльності.

З відповідними матеріалами можна ознайомитися тут https://decentralization.ua/cooperation/library (за темою «Співробітництво громад»)
та тут https://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/spivrobitnytstvo/

Важливо! Для своєчасного та належного фінансування заходів співробітництва вже упродовж першого півріччя наступного року, потрібно буде у витратній частині місцевого бюджету на 2021 рік передбачити відповідні кошти. Якщо цього не зробити, то фінансування визначених укладеним договором про співробітництво заходів відтермінується щонайменше на другу половину року і буде можливим лише після внесення до місцевого бюджету необхідних змін за процедурою, визначеною Бюджетним кодексом України.