Місцеве самоврядування у Швеції зародилося ще за часів Середньовіччя, але саме реформи місцевого врядування 1862 року заклали підґрунтя для сучасної системи.

Внаслідок реформування кожна міська та сільська парафія стала муніципалітетом з повноваженнями вирішувати нецерковні справи, включаючи право стягувати податки. Реформування територіального поділу в 1950-1970 роках призвело до об’єднання міст і малих сільських муніципалітетів, у результаті чого країна має 290 муніципалітетів і 21 округ.

Місцеве самоврядування у Швеції є потужним, відіграє головну роль у соціальному забезпеченні та наданні послуг і становить близько 25% ВВП. Органи місцевої влади мають високий ступінь свободи організовувати свою діяльність так, як вважають за потрібне, хоча і знаходяться під щільним державним регулюванням і наглядом у багатьох сферах відповідальності.

Після об’єднання окремих асоціацій муніципалітетів і окружних рад у 2007 році Шведська асоціація місцевих влад і регіонів (SALAR) представляє муніципалітети та округи/регіони і в якості об’єднання роботодавців, і в якості організації, що відстоює інтереси місцевого самоврядування.

Шведська асоціація місцевих влад і регіонів (SALAR) є найбільшою асоціацією органів місцевого самоврядування серед представлених у цьому огляді країн, у головному офісі якої в Стокгольмі працює близько 440 осіб. Частково роль Асоціації полягає в тому, щоб вести перемовини щодо умов колективних трудових договорів від імені муніципалітетів, округів і регіонів для понад мільйона працівників, що становить близько 25% загальної занятості в країні. Це робить SALAR найбільшою організацією роботодавців у Швеції.

Майже половина з цих працівників зайняті у сферах охорони здоров’я і соціальної допомоги (включаючи більшість персоналу на рівні округів, де охорона здоров’я є головною сферою повноважень, але також на муніципальному рівні у сфері догляду за літніми людьми та людьми з інвалідністю). Близько третини працівників зайняті в секторі освіти, який охоплює дошкільну освіту, базову і повну середню освіту на муніципальному рівні. Майже 80% працівників як у муніципалітетах, так і в округах/регіонах, складають жінки.

 

 

Місцева демократія

Як муніципальні, так і окружні/регіональні асамблеї обираються шляхом прямих виборів на чотири роки. Ці вибори проводяться в один день з виборами до національного парламенту. Асамблея (fullmäktige) є найвищим органом прийняття рішень і вирішує справи, які мають ключове значення, включаючи питання бюджету та оподаткування.

Виконавчий комітет (kommunstyrelsen, land- stings/regionstyrelsen) складається з обраних членів, які призначаються пропорційно частці місць кожної партії в асамблеї. Комітет спрямовує і координує діяльність адміністрації, наглядає за роботою інших комітетів і корпорації чи асоціацій місцевої влади, готує і впроваджує рішення асамблеї. Асамблея може передавати адміністративні та виконавчі повноваження профільним комітетам.

 

Законодавча база і нагляд

Місцеве самоврядування закріплене в Урядовому акті – одному з чотирьох базових законів, які складають Конституцію Швеції. Цей Акт передбачає, що повноваження з прийняття рішень здійснюються виборними асамблеями, що місцеві влади відповідають за місцеві та регіональні питання, які становлять громадський інтерес, і що вони можуть стягувати податки в цілях управління справами. Будь-яке обмеження місцевого самоврядування має бути пропорційним, тобто не перевищувати того, що є необхідним з огляду на мету обмеження.

Закон про місцеве самоврядування 1991 року встановлює загальні повноваження місцевих влад, а також організаційні правила стосовно асамблей, комітетів, бюджетів тощо. Органи місцевого самоврядування можуть займатися будь-якими справами, що становлять загальний інтерес і стосуються їх географічної території або членів, які не віднесені до виключної компетенції держави або інших органів місцевого самоврядування. Вони також можуть провадити господарську діяльність (яка є неприбутковою і стосується надання комунальних послуг), а також передавати управління деякими питаннями місцевого самоврядування муніципальним підприємствам чи асоціаціям місцевих влад.

Низка інших законів і регуляторних актів, таких як Закон про соціальні послуги, Закон про планування і будівництво, Закон про освіту і Закон про охорону здоров’я та медичні послуги, визначають спеціальні функції разом із докладними положеннями, яких органи місцевого самоврядування мають дотримуватися при виконанні своїх повноважень.

Контроль і нагляд за діяльністю місцевих влад має різні форми. Закон про місцеве самоврядування дозволяє будь-якому мешканцю або власнику нерухомості оскаржувати законність рішень ради, звернувшись до окружного адміністративного суду. Крім цього, Закон про адміністративні процедури може дозволяти тим, на кого вплинули рішення ради, оскаржувати ці рішення, надаючи в такий спосіб захист проти свавільних рішень або зловживання владою. Більш того, будь-яка особа може подати скаргу до Омбудсмена Парламенту, Омбудсмена з питань рівності та до кількох інших органів, які можуть провести розслідування щодо дій органу місцевого самоврядування в конкретній справі або з конкретного питання.

В окремих сферах відповідальності місцевого самоврядування держава здійснює нагляд за органами місцевої влади через такі агентства, як Національна рада з питань охорони здоров’я і соціального добробуту або Національне агентство з питань освіти. Ці агентства активно працюють з органами місцевої влади в контексті досягнення національних цілей, забезпечуючи спрямування, підтримку, супровід та оцінку. У випадках, коли місцева влада не виконує своїх обов’язків, можуть застосовуватися різні санкції, такі як публічна критика, штрафи або, в разі серйозних порушень, тимчасова заборона діяльності.

Органи місцевого самоврядування також підлягають нагляду з боку окружних адміністрацій), які є органами державної влади на рівні округів. Адміністрації надають рекомендації, здійснюють моніторинг дотримання законодавства органами місцевого самоврядування в таких сферах, як захист навколишнього середовища, захист та умови утримання тварин, ліцензування алкогольної продукції, а також можуть розглядати скарги осіб стосовно виконання муніципалітетами повноважень відповідно до Закону про планування та будівництво.

 

Про делегування повноважень

Щоб розібратися в питанні делегування повноважень, слід розпочати з Конституційного устрою Швеції. У першій статті Конституції зазначено, що у Швеції функціонує місцеве самоврядування, є конституційний захист і гарантії. Унести ж зміни до Конституції складно: мають бути 2 рішення і між ними вибори, при цьому не можна закласти в Конституцію дуже багато деталей. Це мають бути дуже загальні рамки, які зосереджуються на ключових цінностях і одна – це місцеве самоврядування.

У Швеції є два рівні демократичного врядування: муніципалітети (290) та регіони (20). Місцеві і регіональні органи самоврядування мають виборні органи -  асамблеї або ради і адміністрації, які приймають рішення, але дуже багато повноважень делеговані на місця.

Зокрема, місцеві регіони і муніципалітети мають повноваження стягувати податки, приблизно 30 відсотків податків доходів фізичних осіб повертається на місця. Муніципалітети і регіони по-різному до цього підходять, але, за Конституцією, мають  загальний мандат щодо відповідальності за загальні та місцеві питання загального інтересу, які вони мають вирішувати для  своїх мешканців. У Конституції є окремий розділ, який описує місцевий і регіональний рівень, і найважливіше в ньому - положення про пропорційність.

Зупинимось на оподаткуванні і повноваженнях стягувати податки. Оскільки муніципалітети, регіони мають дуже різну спроможність стосовно сплати податків, тому в Швеції існує система вирівнювання, в основі якої те, що багаті діляться з бідними. Основний принцип  - це перерозподіл надходжень з податків. Також держава виділяє велику кількість і обсяг субвенцій і грантів. У Швеції є загальні і є спеціальні субвенції, або гранти від Уряду.

Швеція - не мала країна, якщо порівнювати з іншими європейськими країнами. Муніципалітети ж дуже різні за розміром та спроможністю, але мають однакові завдання. 14 відсотків населення мешкає в половині муніципалітетів, які є слабкими і дійсно мають дуже багато труднощів. З часом картина може змінитися, тому що урбанізація відіграє дуже велику роль.

Спроможність муніципалітетів надавати послуги своїм мешканцям -  це те, про що слід думати постійно. У Швеції є розподіл повноважень на регіональному рівні, наприклад, медицина, охорона здоров’я, регіональний розвиток і транспорт. Муніципалітети також мають обов’язкові повноваження у сфері соціальних послуг, освіти, просторового планування, охорони здоров’я, екології та ін.,  і багато з них є делегованими повноваженнями. Це ті сфери, які є обов’язковими в національному законодавстві, де закладено принцип досягнення рівності,  і такі послуги мають надаватися громадянам.

Тоді, здавалося б, де ж тут елемент самоврядування? А це саме те, як ці послуги мають бути організовані, як визначати пріоритети і який обсяг послуг  буде надаватися. Щодо добровільних послуг, то тут органи місцевого самоврядування мають повну відповідальність за визначення, за пріоритетність і за те, як взаємодіяти з мешканцями. Тобто в питанні добровільних повноважень держава має набагато менше впливу.

 

Збалансування національних цілей і місцевих потреб: як це працює?

Якщо подивитися на принципи, які ж правовідносини є у Швеції? Є законодавство про муніципалітети, де описано, як вони мають працювати, як взаємодіяти та бути прозорими у відносинах з громадянами. Але також є нормативні акти, які більш детально описують, як здійснювати діяльність. Є також  рекомендації державних органів. Але 77-75 відсотків послуг надаються саме місцевими або регіональними органами, тому держава не має такого тісного зв’язку з громадянами. Цим займаються регіональні і місцеві влади.

Держава визначає національні цілі і стратегії і має вплив на фінансування. Хоча часто політики мають одне уявлення, як має відбуватися, але ті люди, які працюють на місцях, можуть стикатися з іншими питаннями. Держава також виділяє певні субвенції і гранти, серед яких також є спеціальні, які виділяються на певні конкретні завдання Уряду.

Закон про місцеве самоврядування і муніципалітети вимагає збалансованості місцевої економіки, і для національного уряду іноді дуже складно відслідковувати конкретно фінансові потоки і ситуації на місцевому рівні. Але не можна сказати, що немає нагляду. У Швеції є Статистичний національний офіс, який збирає дані для прозорості. Можна легко переглянути, у кого які повноваження, відслідковувати грошові потоки.  

У SALAR є кілька баз даних, які відображають діяльність і ефективність різних секторів місцевої економіки. Можна порівняти муніципалітет із сусідами, або з муніципалітетом, який має подібну демографічну картину, або стикається з подібними труднощами. Також можна задати собі питання, а чому вони краще надають послуги, або ефективніше використовують гроші платників податків. Оце все стосується збору інформації про ефективність, про результати діяльності різних муніципалітетів. Наприклад, у сфері охорони здоров’я можна порівнювати різні випадки інфікування, різні показники різних лікарень, клінік, і такий рівень прозорості допомагає краще розвиватися і в правильному напрямку. Тому нагляд  - це дуже важливий інструмент, але прозорість навіть більш важлива і є ключовою для місцевого і регіонального рівня.

 

Як дотримується законність? Не тільки судова система.

У Швеції, звісно, є своя судова система. Адміністрація, яка добре функціонує, має передбачити механізми, які не дозволятимуть доводити справи до судів. Адже  по всьому світові суди дуже повільні, бюрократичні, і коли вони ухвалюють свої рішення, то розв’язання проблеми вже затягнуте. Але, звичайно, судова система є дуже важливим запобіжником, і контроль судової системи працює. Кілька слів про сам законодавчий процес: що у Швеції можна робити на місцевому і регіональному рівні.

У Швеції процес розпочинається із загального вивчення ситуації, створюється комітет із експертів, залежно від проблеми, яка має вирішуватися, Наприклад якщо це закон про місцеве самоврядування,  - це чотири роки. Створенням нової системи для відкриття ринку для приватних суб’єктів, можливо, займе чотири місяці, і тому час такого дослідження і вивчення ситуації буде різний.

Якщо це питання стосується місцевого або регіонального рівня, то тоді діалог буде з 30- ма відсотками муніципалітетів, і після цього вже формується законодавча пропозиція, яка поширюється також для коментарів до муніципалітетів, регіонів, щоб вони висловили свою думку. SALAR дуже активно працює в цьому напрямку. Представники організації ходять до міністерств з метою донести меседж щодо того, як на практиці вплине законодавство, що буде прийняте.

Наступним етапом є технічний розгляд, або експертиза стосовно законності, доцільності, чи це може створити певні колізії з іншими законодавчими актами, і після цієї експертизи питання потрапляє до Уряду, де вже формується остаточна пропозиція, яка подається в Парламент. І далі, залежно від стабільності, в Парламенті вже нічого такого не повинно відбутися з цією пропозицією.

У Швеції всі люди, які працюють в одній галузі, зокрема юристи,  знають одне одного. І коли вже потрібно підготувати рекомендації щодо того, як досягти державних цілей,  то державні органи взаємодіють з адміністраціями в певних галузях,  де є делеговані повноваження.

Контроль за законністю рішень муніципалітетів може здійснюватися двома способами. Якщо це стосується добровільних повноважень, існує можливість у кожного громадянина звернутися до суду з приводу якогось рішення, наприклад, якщо громадянину відмовлено у видачі дозволу на будівництво. Звичайно, муніципалітети повинні здійснювати повноваження у відповідності до законодавства, але можуть допускатися певні помилки. Водночас, коли йдеться про імплементацію законодавства, стратегічно важливим етапом є навчання, активна комунікація і на рівні співробітників, і на рівні політиків для того, щоб знати, як впроваджувати певні речі правильно.

Загалом можна сказати, що дотримання адміністративних і фінансових вимог є доволі високою, але завжди має бути збалансованість місцевої економіки,  і якщо, на жаль муніципалітет не можете цього досягти, він повинен подати трирічний план і показати, як вони за три роки планують досягти збалансованості.

У Швеції існують дві інституції з нагляду, історія яких налічує більше 300 років. Це - Канцлер юстиції і Парламентський Омбудсмен. Це два такі невеличкі адміністративні офіси, що можуть здійснювати моніторинг практично всього, що відбувається при здійсненні владних повноважень відносно громадян. Щороку оприлюднюється звіт про перевірки Омбудсмена за скаргами громадян. У публічному секторі це, наприклад, про ситуацію у в’язницях та в соціальній сфері. SALAR дуже багато співпрацює з цими двома офісами. Їхнє завдання – не притягти до відповідальності, а  виявити порушення, проінформувати і порекомендувати, як і що потрібно робити краще.

 

Різні способи нагляду. Фокус на поліпшення, а не покарання

На місцевому і регіональному рівні аудит дуже інтегрований з поняттям місцевого самоврядування. Існує наприклад, Національна інспекція з питань охорони здоров’я, соціального забезпечення, захисту, але також є агентства, які здійснюють моніторинг дотримання законодавства, наприклад екологічного. Наприклад, якщо муніципалітет не здійснює належного очищення стічних вод, надаються рекомендації як це робити краще. І якщо рекомендація не впроваджується, то тоді існують певні більш суворі важелі. І тому прагнення дотримуватися законодавства є дуже високим.

Просторове планування -  це також критична  сфера, де муніципалітети мають монополію стосовно того, як, наприклад, здійснювати землекористування на своїй території. Потрібно враховувати цінність території з історичного погляду чи які природні ресурси потребують охорони. Це контролюється регіональними адміністраціями, які надають висновки.

Наприклад якщо ви плануєте прокласти тут дорогу, ви не можете це зробити тому, що це порушує певну історичну спадщину. Якщо Рада з вами не погоджується, тоді ви можете подати до суду. Муніципалітети можуть захищати свої позиції і здійснювати свою монополію, але зрештою, саме суд буде вирішувати, на чиєму боці справедливість. І так  відбувається балансування інтересів розвитку на місцевому рівні.

Якщо говорити про нагляд, що ініціюється громадянами, тут є право на оскарження. Наприклад, будь який громадянин на певній території може оскаржувати всі рішення Ради і перевірку законності. Уся Рада в цілому і весь виконавчий комітет буде підлягати моніторингу, тому це може використовуватися як політичний інструмент, проте це не є поширеною практикою, і саме в Законі про муніципалітети говориться про колективну відповідальність.

Нагляд може бути також ініційований ззовні, і це є дуже важливий спосіб доброго функціонування адміністрації. Засоби масової інформації і медіа в Швеції відіграють дуже важливу роль. Громадяни можуть легко одержати доступ до документів і прискіпливо вивчати, що відбувається. Медіа часто цим користуються, і місцеві політики іноді бояться телевізійних програм. Контроль з боку медіа -  це дуже добре. Існують публічні реєстри, бази даних, які дають змогу проводити порівняння. І це спосіб дійсно поліпшувати, а  не для того, щоб когось карати.

«Коли ми говоримо про нагляд, який ініціюється з середини, у нас є система аудиту, і вона дуже тісно пов’язана з поняттям місцевого самоврядування, тому що в самій раді існує інститут звичайних аудиторів. Аудитором може бути будь-хто, це не частина політикуму, це не члени рад, це представники громадськості, громадський контроль, і їм допомагають професійні аудитори. Коли, наприклад, є бажання вивчити якесь питання, громадяни наймають фахівця з фірми Делойт, наприклад, або інших професіоналів, і вони вивчають ситуацію, видають аудиторський звіт, і вже потім розглядається питання, чи рада дотримується визначених пріоритетів, чи правильно ведеться бухгалтерський облік, чи існує система внутрішнього контролю різних потоків у рамках місцевої економіки», - ділиться досвідом роботи з громадськістю пані Хелена Лінде, Шведська асоціація місцевих влад та регіонів SALAR.

 

Висновки

Як бачимо, існує кілька механізмів контролю і нагляду. Це є природнім, але головне, що пріоритети визначаються на місцевому рівні, і місцевий рівень має великі можливості запроваджувати різні рішення для того, щоб поліпшувати ситуацію.

Є система ревізійних комісій, які дуже часто критикують систему, є система оцінювання, і це стосується публічних баз даних. Це дозволяє виправляти помилки, навчатися, як запроваджувати різні рішення і поліпшувати ситуацію. І на національному рівні ці дані дійсно використовуються для прийняття рішень. Принцип доступу до офіційних реєстрів функціонує дуже багато років і є дуже корисним.

І останнє! Не потрібно недооцінювати право громадян оскаржувати рішення. Як показує практика вирішення спорів в адміністративних судах Швеції, громадяни є доволі освічені.