Автор: Олександр Врублевський, експерт-консультант проекту DESPRO з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Одним із повноважень старости є участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням (пункт 5 частини 1 статті 54¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - далі Закон №280/97-ВР). На практиці ж старости та інші посадовці місцевого самоврядування не завжди мають однакове розуміння змісту цього повноваження. Про це та інші дотичні питання поговоримо у цій публікації.

---

Староста може брати участь в організації виконання трьох видів актів:  

• рішень сільської, селищної, міської ради;
• рішень виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради;
• розпоряджень сільського, селищного, міського голови.

Давайте розглянемо сутність кожного з таких актів більш детально.

Рада може приймати акти двох видів: нормативні та інші (частина 1 статті 59 Закону №280/97-ВР). Різниця між ними полягає у тому, що нормативні (нормативно-правового характеру) на відміну від інших актів (ненормативних, правозастосовних або індивідуальної дії) встановлюють, змінюють чи скасовують правила поведінки, що є обов’язковими для виконання усіма громадянами, які постійно чи тимчасово проживають на території відповідної громади, а також розташованими там юридичними особами. Іншими словами, нормативні акти діють безперервно в часі щодо невизначеного кола осіб та розраховані на неодноразове застосування.

Класичними різновидами нормативних актів ради, що передбачені Законом №280/97-ВР, є:

• статут територіальної громади села, селища, міста (стаття 19);
• регламент сільської, селищної, міської ради (п. 1 частини 1 статті 26);
• положення про опис, зміст та порядок використання символіки територіальної громади (п. 4 частини 1 статті 26);
• положення про помічника-консультанта депутата ради (п. 53 частини 1 статті 26);
• положення про старосту (п. 2 часини 3 статті 26);
• рішення ради (частина 1 статті 59), які носять нормативно-правовий характер.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради (далі – виконком). в межах своїх повноважень теж приймає рішення (див. частину 6 статті 59 Закону №280/97-ВР). Вони приймаються на засіданні виконавчого комітету більшістю голосів від його загального складу і підписуються головою. Рішення виконкому, так само як і рішення ради, за своїм змістом, колом осіб, на яке поширюється їх дія та терміном дії можуть бути як нормативними, так й іншими актами (ненормативними, правозастосовними або індивідуальної дії).

Що стосується розпоряджень сільського, селищного, міського голови (далі – голова ОТГ), які можуть ним видаватися в межах його повноважень (частина 8 статті 59 Закону №280/97-ВР), то такі розпорядження мають бути не лише індивідуального адміністративно-господарського чи адміністративно-розпорядчого характеру, але й відповідати певним вимогам з точки зору нормотворчої техніки, а саме:

• не виходити за межі повноважень голови ОТГ;
• стосуватися виключно діяльності ради, її виконкому та наявних на території громади комунальних підприємств.

 

У голови ОТГ відсутні повноваження, які могли б слугувати підставою для видання ним розпоряджень, що мали б стосуватися безпосередньо громадян чи передбачених законом їх об’єднання.

 

Це означає, що у випадку наявності в голови ОТГ ініціатив щодо прийняття тих чи інших місцевих актів, які можуть стати обов’язковими для виконання усіма громадянами, а також наявними на території громади юридичними особами, він має право внести відповідний проект рішення на розгляд ради чи виконкому. Не зважаючи на таку цілком законну можливість, іноді голови ОТГ все ж видають розпорядження нормативно-правового характеру, спрямовуючи їх на врегулювання тих чи інших суспільних відносин: про функціонування закладів освіти, охорони здоров’я, початок і завершення опалювального сезону, порядок надання деяких комунальних послуг тощо.

Незалежно від того, вийшов голова ОТГ за межі своїх повноважень при виданні того чи іншого розпорядження чи ні, все рівно постає запитання: а хто повинен здійснювати контроль за виконанням розпоряджень голови ОТГ?

Чинне законодавство це питання, на відміну від рішень місцевої ради та її виконкому, не врегульовує. На практиці, голови ОТГ у відповідних розпорядженнях (окремим пунктом) здійснення контролю за їх виконанням здебільшого покладають на своїх заступників, інколи на керівників управлінь (відділів), або залишають його за собою.

 

Необхідно пам’ятати! Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію (частина 5 статті 59 Закону №280/97-ВР).

 

Законодавче визначення розглядуваного повноваження дозволяє стверджувати, що староста не зобов’язаний ні організовувати виконання рішень, ні здійснювати контроль за їх виконанням, а лише брати участь в цьому процесі як посадова особа місцевого самоврядування на території відповідного старостинського округу, виконуючи при цьому допоміжну функцію суб’єктам організації виконання відповідних актів та здійснення контролю за їх виконанням. По-іншому, це означає заборону покладення на старосту обов’язку прямо чи побічно організовувати виконання актів органів місцевого самоврядування ОТГ, а також здійснювати контроль за їх виконанням. Причина дуже проста і в той же час, на мою думку, є досить переконливою - здійснення контролю за виконанням рішень ради та виконкому належить до відання постійних комісій ради. Це має відповідне законодавче закріплення (див.: частини 1 і 6 статті 47 Закону №280/97-ВР).

 

Увага! Здійснення постійними комісіями контролю за виконанням рішень ради та виконкому необхідно відрізняти від вивчення цими ж комісіями діяльності органів, які є підзвітними і підконтрольними раді та її виконкому.

 

Практиці відомі випадки, коли виконавчий комітет, приймаючи рішення, покладає здійснення контролю за його виконанням на голову ОТГ, його заступників, керівників управлінь чи відділів, комунальних установ тощо. Такий підхід, на мій погляд, є досить суперечливим і навіть незаконним – адже чи буде доцільним доручення контролю за виконанням рішення тим особам, які здебільшого мають виконувати ці рішення? Чи можуть ефективно контролювати виконання рішення його ж виконавці? Звісно, питання самоконтролю та відповідальності мають існувати, але виключно як додаткові заходи. Однак такий самоконтроль не повинен замінювати здійснення повноцінного контролю, як окремого повноваження органів місцевої ради. Ні голова ОТГ, ні його заступники та керівники виконавчих органів законодавчо не наділені таким повноваженням, як контроль за виконанням рішень виконавчого комітету. Таке повноваження належить тільки постійним комісіям ради, до складу яких мають входити виключно депутати ради.

 

Увага! Місцем здійснення розглядуваного повноваження старости може бути виключно територія того старостинського округу, що був визначений радою ОТГ для забезпечення представництва інтересів його жителів обраним відповідно до закону старостою чи виконувачем його обов’язків.

 

Важливо розуміти, що ігнорування деякими приписами чинного законодавства про місцеве самоврядування в частині повноважень та принципів діяльності розглядуваних у цій публікації суб’єктів може знівелювати механізми, покликані врівноважувати владу на місцях та збалансовувати процес як прийняття рішень, так і здійснення контролю за їх виконанням.

 

P.S. Додаткові запитання, що випливають з цієї публікації можна поставити її автору на Форумі старост http://forum.decentralization.ua