Як і будь-яка жива мова, «мова розвитку» Європейського Союзу піддається трансформаціям, постійно збагачується новими поняттями та сенсами, адже такою мовою політики згуртованості ЄС може реагувати на глобальні кризи та формулювати спільні відповіді на виклики.

Тому, після огляду головних термінів політики згуртованості ЄС, її фондів та інструментів, а також ключових інституцій, у цій фінальній частині описового довідника регіональної політики ЄС ми проаналізуємо, як саме змінюється цей «лексикон» під тиском сучасних реалій. Ми розглянемо логіку трансформації політики згуртованості: від стратегічних цілей Зеленого курсу та цифрового переходу до уроків пандемії COVID-19, що змусили систему стати гнучкішою. Також ми згадаємо деякі базові визначення, без яких не можемо дати відповідь на запитання: чому та як політика згуртованості змінюється?

Для України розуміння цієї еволюції є критично важливим. Ми маємо не просто вивчити правила, що діяли вчора, а опанувати мову розвитку, якою Європа говоритиме завтра. Адже шлях до відновлення та повноправної інтеграції пролягає через уміння адаптувати власну регіональну політику до цих динамічних змін, впроваджуючи нові моделі врядування ще на етапі підготовки до вступу.

Автори не ставили за мету охопити все. Це не енциклопедія і не офіційний документ. Швейцарсько-український проєкт UCORD у співпраці з Європейською асоціацією регіонального розвитку EURADA та порталом «Децентралізація» взяли найважливіші терміни політики згуртованості та пояснили їх не ізольовано, а у зв’язку між собою.

Відповідальність за зміст цього матеріалу несе виключно автор. Погляди автора не обов’язково відображають погляди Швейцарської агенції розвитку та співробітництва або NIRAS Sweden AB.

Як змінюється політика згуртованості?

Політика згуртованості ЄС ніколи не була сталою; вона постійно змінювалася у відповідь на мінливі європейські реалії — політичні, економічні, соціальні та екологічні. Від реакції на кліматичні зміни, геополітичні зрушення та пандемію COVID-19 до цифрової трансформації — нові пріоритети й підходи впливали на те, як функціонує регіональна політика, та уточнювали її цілі. Логіка змін у цій політиці висвітлена в аналітичній записці Європейського парламенту «The future of Cohesion policy. Current state of the debate», де узагальнено позиції наведених нижче концептів, важливих для розуміння того, чому і як еволюціонує політика згуртованості.

У центрі цих змін перебувають тематичні та політичні цілі (thematic and policy objectives) — стратегічні пріоритети, що визначають, як спрямовуються кошти політики згуртованості. Сьогодні вони відображають не лише внутрішні виклики Європи, а й її ширші глобальні амбіції: підтримку розумного та інклюзивного зростання через інновації й розвиток навичок; сприяння «зеленій» трансформації на шляху до кліматичної нейтральності; прискорення цифровізації та технологічних змін; зміцнення соціальної згуртованості й територіального співробітництва; а також формування тіснішого зв’язку між громадянами та їхніми регіонами. Ці цілі глибше інтегрують політику згуртованості у ширший стратегічний порядок денний ЄС, щоб регіональні інвестиції сприяли не тільки перерозподілу ресурсів, а й трансформаційному розвитку.

Однією з найпотужніших сил, що змінюють політику згуртованості, є Європейський зелений курс (European Green Deal) — всеохопна стратегія ЄС із досягнення кліматичної нейтральності до 2050 року. Політика згуртованості нині відіграє провідну роль у реалізації цього порядку денного, підтримуючи інвестиції у відновлювану енергетику, енергоефективність, відновлення біорізноманіття та рішення, спрямовані на розвиток економіки замкненого циклу (циркулярної економіки). Важливо й те, що політика враховує соціальний вимір зеленої трансформації, допомагаючи регіонам, найбільш залежним від викопного палива, диверсифікувати економіку та забезпечувати перекваліфікацію робочої сили.

Тісно пов’язана з цим і прискорена хвиля цифрової трансформації (digital transformation), що стає підґрунтям продуктивності, конкурентоспроможності та стійкості. Політика згуртованості підтримує розвиток цифрової інфраструктури, розширення доступу до широкосмугового інтернету, зміцнення цифрових навичок та формування інноваційних екосистем, щоб жоден регіон не опинився осторонь цифрової епохи.

Шоки пандемії COVID-19 суттєво вплинули на пріоритети видатків у межах політики згуртованості. Криза оголила структурні вразливості систем охорони здоров’я, ринків праці та ланцюгів постачання, що спонукало ЄС інтегрувати стійкість і готовність до криз у логіку інвестицій у згуртованість. Такі інструменти, як NextGenerationEU, програма REACT-EU (Допомога у відновленні для згуртованості та територій Європи) та Програма відновлення та стійкості (Recovery and Resilience Facility), мобілізували безпрецедентні ресурси для підтримки економічного відновлення, прискорення зеленої та цифрової трансформацій і зміцнення спроможності публічних послуг протистояти майбутнім шокам.

Цей досвід залишив тривалий слід у політиці згуртованості, яка тепер приділяє значно більше уваги гнучкості, здатності до адаптації та спроможності швидко реагувати на непередбачувані події.

Водночас змінюється і геополітичне середовище ЄС. Політика розширення (enlargement policy), зокрема щодо таких країн-кандидатів, як Україна, Молдова та держави Західних Балкан, суттєво впливає на масштаб і амбіції політики згуртованості. Підтримка цих країн у наближенні до стандартів ЄС — від зміцнення інституційної спроможності до регіонального розвитку та участі в програмах ЄС, зокрема Interreg — відображає ширшу мету: поширення принципів солідарності, згуртованості та збалансованого зростання за межі нинішніх кордонів Союзу. У такий спосіб політика згуртованості стає не лише внутрішнім інструментом інвестування, а й чинником зовнішньої стабільності та інтеграції.

Для того щоб інвестиції були ефективними, стратегічними та результативними, потрібні чіткі умови й надійні механізми підзвітності. Одним із ключових нововведень стало запровадження умов ex ante, які нині відомі як «уможливлюючі умови» (enabling conditions). Вони вимагають від держав-членів наявності застосовних нормативних, стратегічних або інституційних засад ще до отримання доступу до фінансування. Наприклад, такі умови, як плани енергетичного переходу, політики недискримінації чи стратегії цифровізації, забезпечують, щоб інвестиції ЄС спиралися на міцну основу й могли приносити відчутні результати.

Після запуску програм прогрес відстежують через рамку ефективності (Performance Framework), яка встановлює вимірювані показники, проміжні етапи та цільові значення. Такий підхід, орієнтований на результати, посилює підзвітність, дає змогу коригувати програми в процесі реалізації та тісніше пов’язує інвестиції з конкретними досягненнями.

Цю рамку доповнює всеосяжна система оцінювання, що охоплює оцінювання ex ante (для аналізу релевантності ще до початку реалізації), проміжні оцінювання (для відстеження прогресу й внесення коригувань) та ex post-оцінювання (для аналізу довгострокового впливу й підготовки до наступних циклів програмування), як це визначено в аналітичній записці Європейського парламенту 2016 року. Ці інструменти зробили політику згуртованості більш доказовою, зорієнтованою на дані та прозорою, але їхнє значення цим не вичерпується. Аналітичні висновки, отримані завдяки моніторингу та оцінці, тепер підживлюють ширшу систему економічного врядування ЄС.

Найвиразніше цей зв’язок простежується у зростаючій узгодженості з Європейським семестром (European Semester) — щорічним циклом координації економічної та фіскальної політики ЄС. Поєднуючи регіональні інвестиційні пріоритети з рекомендаціями для окремих країн та макроекономічними цілями, Семестр забезпечує взаємодоповнюваність видатків політики згуртованості зі ширшими завданнями Союзу. Своєю чергою, інвестиції у згуртованість допомагають державам-членам упроваджувати структурні реформи та долати стійкі територіальні диспропорції, формуючи зв’язок, у якому один одного підсилюють регіональний розвиток і макроекономічне врядування.

Отже, бачимо, що політика згуртованості еволюціонує, реагуючи на мінливі потреби Європи. Узгоджуючи регіональні інвестиції з ключовими пріоритетами ЄС, вона й надалі залишається фундаментальною складовою європейського ідеї. Її гнучкий підхід дає змогу враховувати особливості кожного регіону й потреби кожного громадянина — навіть тоді, коли Союз стикається з дедалі складнішим і менш передбачуваним майбутнім.