Інновації – це вкрай затребуване, але водночас і надзвичайно складне явище, яке процвітає в екосистемах з високим рівнем людського капіталу, знань, інфраструктури, інвестицій, торгівлі та інституційної підтримки. Дослідження та інновації (Research and Innovation, R&I) не існують ізольовано: їх рушійною силою є критична маса учасників й зацікавлених сторін, які допомагають перетворювати ідеї на результати в економіці та інших сферах суспільного життя. Проте ця здатність нерівномірно розподілена у світі та й у Європейському Союзі.

З попередніх публікацій ми вже добре знаємо, що головна мета Політики згуртованості ЄС полягає в зменшенні економічних, соціальних і територіальних диспропорцій у межах Союзу. Якщо поглянути глибше, бачимо, що найперша ціль цієї політики (Ціль 1) безпосередньо спрямована на підвищення конкурентоспроможності та інноваційності Європи за допомогою наявних інструментів. Це підкреслює, що Політика згуртованості ЄС є частиною загальної архітектури європейського розвитку, а у контексті саме інновацій – що є необхідність узгодження з програмою «Горизонт Європа», ключовою програмою ЄС з підтримки досліджень та інновацій.

Таке узгодження не оминуло уваги чи недостатнього використання. З моменту, коли експерти та політики почали аналізувати період програмування Політики згуртованості 2014-2020 років, сформувалося чітке бачення щодо побудови взаємодоповнюваності з програмою «Горизонт Європа». Метою стало «сприяння сталому та “смарт” регіональному економічному розвитку, водночас покращуючи інноваційну екосистему ЄС у цілому та підвищуючи її здатність реагувати на ключові суспільні виклики та розвивати стратегічно важливі ланцюги доданої вартості», як зазначено в Повідомленні Європейської Комісії 2022/C 421/03.

Простими словами, «Горизонт Європа» та Політика згуртованості уже фактично підтримують різні етапи одного інноваційного процесу. Поєднання цих інструментів дає країнам і регіонам змогу ефективніше використовувати кошти ЄС, залучати менш розвинені регіони до європейських дослідницьких мереж та уникати дублювання фінансування, коли різні програми ЄС підтримують схожі види діяльності окремо, але не доповнюють одна одну. Тому на період програмування 2021-2027 років програму «Горизонт Європа» заклали як ініціативу, яка має «максимізувати європейську додану вартість, зосереджуючись на цілях і діях, які не можуть бути ефективно реалізовані державами-членами окремо, а лише спільно».

Тож у цій статті ми детально розглядаємо синергію між Політикою згуртованості та програмою «Горизонт Європа», щоб з’ясувати, як вони разом підтримують регіональний розвиток та інновації в ЄС, а також як ця співпраця стає такою собі вправою у координації складних загальноєвропейських політик для досягнення ширшої мети, якої жодна з них не змогла б досягти самостійно.

Матеріал підготовлено Швейцарсько-українським проєктом UCORD у співпраці з Європейською асоціацією агенцій регіонального розвитку EURADA та порталом «Децентралізація». Відповідальність за зміст цього матеріалу несе виключно автор. Погляди автора не обов’язково відображають погляди Швейцарської агенції розвитку та співробітництва або NIRAS Sweden AB.

Що таке «Горизонт Європа» та які важливі терміни повʼязані із Політикою згуртованості ЄС

​«Горизонт Європа» – це ключова програма Європейського Союзу, яка фінансує дослідження та інновації у 2021-2027 роках у межах чотирьох структурних компонентів та з бюджетом, який становить 93,5 мільярда євро. Вона спрямована на підтримку наукової досконалості, технологічного розвитку, промислової конкурентоспроможності та розробку рішень для найважливіших суспільних викликів, наприклад, зміни клімату, цифрової трансформації, охорони здоров’я та енергетичної безпеки.

Програма ​«Горизонт Європа» фінансує спільні дослідницькі проєкти, інноваційні заходи, академічну мобільність, дослідницьку інфраструктуру та комерціалізацію нових технологій. У ній можуть брати участь університети, дослідницькі організації, компанії, органи державної влади, громадські організації та регіональні учасники з усієї Європи, як це передбачено Регламентом (ЄС) 2021/695 – основним нормативним актом щодо «Горизонту Європа».

​«Горизонт Європа» – це практична складова ширшої цілі ЄС щодо формування конкурентоспроможної економіки, заснованої на науково-аналітичному ресурсі, де результати досліджень можуть ефективно виходити з лабораторій на вільний ринок та знаходити реальне застосування повсякденному житті людей. Важливою частиною цієї мети є Європейський дослідницький простір (European Research Area, ERA), який також частково підтримується програмою «Горизонт Європа». Він був заснований у 2000 році відповідно до цілей статті 179 Договору про функціонування Європейського Союзу та втілює бачення ЄС щодо створення “єдиного ринку” для досліджень та інновацій. Це можна порівняти з єдиним ринком ЄС для товарів і послуг, лише тут дослідники, наукові знання, технології та інновації вільно циркулюють крізь кордони.

У цьому контексті Європейський дослідницький простір має за мету забезпечити, щоб наукова досконалість не залишалася ізольованою в межах окремих національних систем, а стала частиною спільного європейського наукового середовища. Він сприяє співпраці між університетами, дослідницькими центрами, бізнесом і державними установами, підтримує поширення практик відкритої науки, академічну мобільність, а також узгодження інвестицій із заявленими стратегічними пріоритетами.

​З Європейським дослідницьким простором тісно пов’язаний компонент «Європейські інноваційні екосистеми» (European Innovation Ecosystems, EIE). Його метою є об’єднання стартапів, компаній на стадії масштабування (scale-ups), інвесторів, університетів, регіональних органів влади, агенцій з інновацій, а також промислових кластерів, у більш інтегровані європейські інноваційні мережі. Компонент «Європейські інноваційні екосистеми» є складовою «Горизонту Європа» і сприяє реалізації Нового європейського порядку денного з інновацій, через підтримку масштабування deep tech-інновацій, розвиток інноваційних закупівель і посилення взаємозв’язків між європейськими інноваційними екосистемами. Зокрема, EIE підтримує ініціативу Regional Innovation Valleys, яка налагоджує співпрацю між регіонами з вищим рівнем інноваційного розвитку та регіонами з нижчим інноваційним потенціалом, щоб допомогти їм спільно розвивати власні сильні сторони та спеціалізацію, визначені у відповідних стратегіях смарт-спеціалізації.

Розглянувши детально стратегії смарт-спеціалізації (Smart Specialisation Strategies, S3) у попередніх матеріалах, на цьому конкретному прикладі ми можемо побачити, наскільки тісно вони пов’язані з численними цілями політики ЄС. Як територіально орієнтований підхід до інноваційної політики, стратегії смарт-спеціалізації втілюють просту ідею на перетині «Горизонту Європа» та Політики згуртованості ЄС: замість того, щоб розвивати усі сфери одночасно, регіонам рекомендується визначати свої найсильніші активи, спроможності та економічний потенціал і зосереджувати інвестиції на обраних пріоритетних напрямах. У таких випадках фінансування в межах Політики згуртованості може сприяти розвитку дослідницького потенціалу, інноваційної інфраструктури та інституційної спроможності регіонів, тоді як «Горизонт Європа» може забезпечити їхнє залучення до європейських дослідницьких мереж і проєктів, що відповідають найвищим науковим стандартам.

Механізми синергії

Повідомлення Європейської Комісії 2022/C 421/03, опубліковане в листопаді 2022 року, надає рекомендації щодо ключових механізмів синергії між «Горизонтом Європа» та фондами Політики згуртованості, під якими в цьому контексті маються на увазі Європейський фонд регіонального розвитку. Далі ми будемо цитувати лише це Повідомлення, щоб описати та пояснити суто практичні способи формування такої комплементарності фінансування.

Seal of Excellence

Seal of Excellence – це знак якості, який присвоюється пропозиціям, що отримали високі оцінки в межах програми «Горизонт Європа», але не можуть бути профінансовані через бюджетні обмеження. Він сигналізує програмам Європейського фонду регіонального розвитку, національним фінансовим установам або приватним інвесторам, що проєкт є перспективним та вартим підтримки: «Seal of Excellence вказує, що проєкт може бути хорошим кандидатом для фінансування з інших джерел ЄС або національних джерел,» зазначено у Повідомленні Комісії.

Органи управління (Managing Authorities), які мають особливу роль у стратегічній координації між пріоритетами регіонального розвитку та ширшими інноваційними цілями ЄС, можуть застосовувати спрощену процедуру відбору таких проєктів. При цьому вони спираються на результати оцінювання в межах «Горизонту Європа» та одночасно перевіряють їхню відповідність цілям програм ЄФРР та наявним обовʼязковим умовам (enabling conditions). Правила державної допомоги дозволяють ЄФРР фінансувати такі проєкти за тими самими ставками і категоріями допустимих витрат, що й у «Горизонті Європа», без обов’язкового попереднього повідомлення Європейської Комісії.

Трансфери з ЄФРР до «Горизонту Європа»

Відповідно до статті 26 Регламенту (ЄС) 2021/1060, держави-члени можуть перераховувати до 5% свого фінансування Європейського фонду регіонального розвитку до «Горизонту Європа» для підтримки високоякісних, але не профінансованих проєктних пропозицій з їхніх регіонів.

Ця процедура потребує схвалення Моніторингового комітету (Monitoring Committee, MC) та обґрунтування того, що таке перенесення коштів приносить користь регіону, який здійснює трансфер. Після затвердження ці кошти використовуються у наступному календарному році відповідно до правил «Горизонту Європа».

Поєднання фінансування

Поєднання фінансування (сumulative funding) дозволяє проєкту, що реалізується в межах синергії, отримувати підтримку з кількох фондів ЄС (наприклад, «Горизонт Європа» та ЄФРР) для тих самих допустимих витрат у межах до 100% фінансування з бюджету ЄС за умови дотримання правил державної допомоги.

Такий підхід дає змогу ефективніше розподіляти фінансове навантаження на реалізацію проєкту та зменшувати обмеження, пов’язані з національним співфінансуванням у державах-членах.

Європейські партнерства

​Європейські партнерства (European Partnerships) спрямовані на реалізацію пріоритетів ЄС шляхом об’єднання державних і приватних ресурсів, координації інвестицій у сфері досліджень та інновацій і посилення транскордонного співробітництва, водночас забезпечуючи можливість використовувати внески ЄФРР як національне співфінансування для підвищення участі менш розвинених регіонів та узгодження з пріоритетами «Горизонту Європа» та стратегій смарт-спеціалізації. Вони створюють синергії через інтеграцію національних дослідницьких програм, посилення їхньої взаємодоповнюваності та забезпечення участі недостатньо представлених держав-членів у транскордонній співпраці.

Існують два типи таких партнерств:

• Співфінансовані партнерства (co-funded partnerships): консорціуми національних донорів отримують співфінансування з «Горизонту Європа» (зазвичай близько 30%), при цьому ЄФРР може покривати частину національного внеску.
• Інституціоналізовані партнерства (institutionalised partnerships): довгострокові ініціативи відповідно до статей 185 або 187 Договору про функціонування Європейського Союзу, зокрема спільні підприємства (Joint Undertakings), у яких ЄФРР може виступати як національний внесок.

Комбіноване фінансування (Teaming)

Teaming – це інструмент, який підтримує створення або модернізацію центрів досконалості через їхню співпрацю з провідною дослідницькою установою з іншої країни. Для реалізації таких проєктів зазвичай необхідне комплементарне фінансування (з національних, регіональних, європейських або приватних джерел), для якого умови сумісності з правилами надання державної допомоги (включно з можливістю використання ресурсів ЄФРР) визначені у статті 25d Регламенту Комісії (ЄС) № 651/2014.

Teaming розглядається як інструмент подолання розриву між дослідженнями найвищого рівня та регіональними стратегіями (такими як стратегії смарт-спеціалізації), що загалом посилює європейський ландшафт досліджень та інновацій.

«Висхідні» та «низхідні» механізми синергії

«Висхідні» механізми синергії (upstream synergies) стосуються розвитку потенціалу та передбачають використання Політики згуртованості, зокрема ЄФРР, для посилення науково-дослідницького та інноваційного потенціалу, що дозволяє регіонам і організаціям ефективніше брати участь у програмах «Горизонт Європа».

«Низхідні» синергії (downstream synergies) стосуються впровадження результатів і означають використання коштів Політики згуртованості для масштабування та застосування результатів проєктів «Горизонт Європа» на національному та регіональному рівнях.

Коли фінансування в межах «Горизонту Європа» та Політики згуртованості узгоджується на всіх етапах інноваційного циклу – особливо відповідно до пріоритетів ЄС – це дає змогу посилити вплив інновацій та забезпечити ширші соціально-економічні результати в межах ЄС. Досягнення таких синергій залежить від тісної співпраці між ключовими зацікавленими сторонами, насамперед інституціями ЄС та національними органами влади, відповідальними за програмування та реалізацію фінансування в межах «Горизонту Європа» та фондів Політики згуртованості.

Засвоєні уроки реалізації механізмів синергії та їхні перспективи

Попри прогрес, досягнутий у 2014-2020 роках, у 2021-2027 роках впровадження синергій між «Горизонтом Європа» та фондами Політики згуртованості залишається повільним. Про це йдеться у звіті 2025 року “Exploring Synergies between Horizon Europe and the EU Cohesion Policy”, підготовленому Департаментом з політик трансформації, інновацій та охорони здоров’я (DG ECTI) на запит Комітету з промисловості, досліджень та енергетики (ITRE) Європейського парламенту.

Згідно зі звітом, впровадження механізмів синергії є загалом нерівномірним. Наприклад, Seal of Excellence розширюється і трансфери з ЄФРР до «Горизонту Європа» вже були успішно реалізовані на Мальті та у Литві, але водночас бюджетні обмеження, адміністративна фрагментація, складна координація та регуляторні невідповідності стримують ширше застосування цих інструментів. Окремо зазначено, що «низхідні» синергії недостатньо використовуються, хоча ініціатива Pathway to Synergies HE спрямована на виправлення цієї ситуації.

Для розкриття потенціалу синергій звіт рекомендує спростити регулювання, узгодити рамкові підходи та посилити координацію (зокрема через мережу RIMA). Розвиток інституційної спроможності, чіткіші настанови та покращення збору даних могли б зменшити адміністративне навантаження, узгодити пріоритети та допомогти зацікавленим сторонам ефективніше використовувати синергії для посилення інноваційного та економічного ефекту. І такі рекомендації впроваджуються.

Станом на 2026 рік ЄС і далі наголошує на важливості синергій між програмою «Горизонт Європа» та фондами Політики згуртованості як способі подолання інноваційного розриву, особливо для країн із нижчим рівнем дослідницької та інноваційної спроможності. Робоча програма «Горизонт Європа» на 2026-2027 роки розширює наявні інструменти, наприклад, Teaming та Research Management Facility, спрямовані на розвиток співпраці, зміцнення інституційної спроможності та підтримку сталого розвитку в менш розвинених регіонах. Очікується, що це сприятиме ширшому поширенню результатів досліджень та інновацій і допоможе скоротити регіональні диспропорції в межах Європейського дослідницького простору.

Для України, яка була прийнята у «Горизонт Європа» з 2022 року та відкрила офіс програми у 2023 році, ці синергії є важливим джерелом практичного досвіду. Досвід ЄС показує важливість спрощення регуляцій, узгодженості стратегічних пріоритетів і розвитку інституційної спроможності – підходів, які Україна може використати для ефективнішого залучення фінансування ЄС та побудови стійкої системи інновацій. Застосування таких механізмів може сприяти відновленню країни, поглибленню її інтеграції до європейського дослідницького та інноваційного простору, а також створенню умов, за яких українські регіони зможуть повніше реалізовувати власний потенціал, спираючись на поєднання ефективної регіональної політики та сучасних інноваційних екосистем.