Міста, особливо великі міста, у своєму соціально-економічному розвитку і впливі зазвичай виходять далеко за свої адміністративні межі – і чим більше місто, тим більшим є таке «силове поле», що затягує в єдину екосистему навколишні населені пункти та громади. Разом з тим великі міста – основа сучасної економіки, де живе значна частина населення і куди тягнеться молодь, це центри інновацій та науки, освіти та культури. Тож коли сильні великі міста – сильна і держава.

Та в українських реаліях часом є навпаки: ключові обласні центри та столиця наче «в оточенні» громад передмість – а прагнення розвитку часто наштовхуються на супротив сусідньої громади. З одного боку, з децентралізацією та формуванням територіальних громад практично знято питання адміністративного розширення меж великих міст – з поглинанням передмість і втратою ними самоврядування. Але з іншого боку – агломерації мають стати не полем суперечностей, а простором співробітництва, і набагато тіснішого, ніж зазвичай між сусідніми громадами. Насамперед – у просторовому плануванні та інфраструктурному розвитку.

 

 

«Громади в агломерації розділені адміністративними межами, але у них є багато спільного і є багато моментів, де ці межі є лише умовними. Дороги, річки, мережі йдуть з однієї громади в іншу, перетинаючи ці межі. Тому, думаючи про розвиток, ми маємо спільно планувати ключові структурні елементи, які формують просторові каркаси агломерації. По кожному такому каркасу ми будемо працювати разом. Узгоджене вирішення таких питань може сприяти вищій якості життя мешканців, а неузгоджене – створювати конфлікти, від яких в кінцевому рахунку мешканці потерпатимуть», – зазначає Любомир Зубач, заступник Львівського міського голови з містобудування.

 

Межі агломерації: просторова експансія та інфраструктурна спільність

Питання просторового планування агломерації часто зупиняється вже на суперечках про її реальні межі – і розглядати тут виключно центральне місто та суміжні громади вкрай некоректно. Це багато в чому пов’язано з тим, що агломерація – це соціально-економічно-просторове утворення, де не працюють окремо соціально-економічні або просторові підходи до аналізу та планування.

Агломерація не має чітких адміністративних меж і є динамічною системою, залежною від загальної економічної активності та транспортної доступності тих чи інших територій та населених пунктів. І ця доступність вимірюється не кілометрами, а часом поїздок, надійністю та частотою сполучення – і, звісно, вартістю. Традиційно межі агломерації з точки зору транспортного аналізу оцінюються значною часткою щоденних поїздок – наприклад, понад 15% мешканців умовної громади.

Наразі дуже легко визначити за допомогою баз даних мобільних операторів зв’язку. З одного боку – дуже об’єктивні дані, але з іншого боку якщо дивитися не за день, а за рік чи десятиліття – то може бути суттєва динаміка. І тут варто розглянути окремо три аспекти просторового формування агломерації – транспортний, економічний та соціальний.

 

 

Транспортний аспект – з цього все починається. Транспортне планування є особливою формою просторового розвитку, адже здатне викривляти простір, роблячи географічно далекі території ближчими через доступність транспортної інфраструктури. «Точку переходу» можна обирати різною, але умовно можна взяти «золоту годину» (тобто 60 хвилин) як прийнятну тривалість переміщення (як кажуть транспортні планувальники - кореспонденції) в один бік щодня на роботу.

Відчуйте різницю – «переміщення», а не «поїздки». Бо тут важливо бачити і технологічну динаміку розвитку транспортної інфраструктури за минулі пару століть, і те, що переміщення – це «від точка А до точки Б», включаючи пішу частину подорожі. В умовній «нульовій точці» можливостей для щоденних переміщень на далекі відстані майже не існувало (хіба на конях чи верблюдах) – і ми мали компактні пішохідні міста, які за швидкості пішоходів у 5 км/год мали максимальну відстань «золотої години» у 5 км.

Все змінилося з індустріальною революцією: перші ще кінні міські залізниці розширили цю відстань до 10 км, а електричні трамваї та приміські потяги – до 20-30 км. Індустріальні міста потребували все більше робітників на заводах, фабриках та шахтах, не маючи достатньо житлового фонду, – але через транспортні інтервенції «захоплювали» робочий ресурс сусідніх населених пунктів. Ті ж, маючи вільні землі, стрімко зростали – будувалося житло для все нових робітників, і це – з орієнтацією саме на лінії громадського транспорту.

З поширенням приватних автомобілів інструментом транспортної інтервенції стали швидкісні шосе – але зростали житлові передмістя насамперед біля них, зберігаючи правило «золотої години». При цьому території географічно ближче до центрального міста, але без транспортної інфраструктури, лишалися малорозвиненими. Тому агломерації за дослідженнями щоденних поїздок (а саме маятникові щоденні поїздки визначають реальні межі агломерацій) мають форму зірок вздовж заміських транспортних артерій.

Економічний аспект – це насамперед ринок праці, але й ринок послуг. Транспортна доступність – лише передумова, адже все має свою ціну. Тут також критична межа умовна, але часто її беруть у 30% поточного сімейного доходу, що витрачається на поїзди на роботу – як максимум. Тут діє економічний баланс з вартістю нерухомості: дорогі квартири в центральному місті та дешеві переміщення, може й пішки – або дешеві помешкання у передмісті, але значно більші витрати на транспорт.

Третьою шкалою є час – коли економіка зростає, є можливість знайти достойну роботу менше ніж за годину дороги, у скрутні часи доводиться виходити і за межі «золотої години», і витрачати понад 30% доходу. Ще однією змінною величиною є абсолютний рівень доходу, а також професія – чи поширена робітнича, чи вузькоспеціалізована. Умовно – знайти роботу продавцем можна і у передмісті, а працювати університетським професором можна лише у певному кампусі переважно в центрі. За дорогого житла у центрі є складнощі знайти кадри на робітничі професії – але це вже житлова політика і дещо інша тема.

Ринок послуг – інша сторона економіки агломерації, і тут варто згадати класичну містобудівну теорію масового обслуговування, що виділяє три рівні послуг (щоденні/ періодичні/ епізодичні), а також теорію центральних місць Вальтера Кристаллера. Разом за ними можна сформулювати чотири просторово-часові рівні, більш притаманні агломераціям:

1. повсякденні – що має бути максимально близько до житла (квартал, житлова група), наприклад дитячі майданчики, продовольчі магазини, поштомати тощо;
2. щоденні – це вже мікрорайон або село, наприклад: дитячі садки, аптеки, спортмайданчики;
3. періодичні – район міста чи група населених пунктів, наприклад магазин побутових товарів, ліцеї та гімназії, фітнес-центри;
4. епізодичні – місто, агломерація, регіон, наприклад університет, великий стадіон, аеропорт.

Логіка такої класифікації – що різні товари й послуги мають різну частоту попиту, мінімальну кількість споживачів, необхідну для існування послуги (і, відповідно, закладу), радіус обслуговування. І саме за цими параметрами великі мережі планують розміщення своїх магазинів, ресторанів, інших закладів. Але де заклади – там податки, робочі місця, транспортні потоки, привабливість для проживання.

Соціальний аспект – а це вже цікавіше і це вже про людей, а не про знеособлені транспортні комунікації та економічні розрахунки. Як і ринок праці, спільний ринок споживання в агломерації є динамічним і залежить як від зовнішніх, так і від особистісних чинників. Зовнішніми тут можна назвати економічну ситуацію та споживчі настрої, рівень розвитку мереж закладів торгівлі та послуг, розвиток сервісів доставки та цифровізацію послуг. І це можна назвати традиційною моделлю споживання, заснованою на моделі «економічної людини» – раціональність, максимальна поінформованість, сталість переваг, логічність вибору.

Але це – ідеалізована модель, противагою якій є імпульсивність, соціальні стереотипи, емоційність і непослідовність вибору. А десь посередині ще вік, стан здоров’я та життєвий сценарій, сімейний стан та наявність дітей, їх вік, рівень доходів та культурні запити, споживча поведінка, сформована різними чинниками – власне, спосіб життя. Індивідуалізований профіль споживача, а не ідеалістична модель. І це те, за що люди готові платити – в тому числі зміщуючи умовні «золоту годину», 30% та інші рамки.

Родина з малими дітьми може обрати жити у передмісті замість центру, навіть коли хтось має гарну роботу і змушений витрачати на дорогу чимало часу чи грошей. А ще варто згадати віддалену роботу – коли швидкий доступ до головного офісу у центрі важливий, але він може бути дорожчим, коли достатньо бути там раз на тиждень… Чим далі, тим люди буквально «голосують ногами», обираючи місце проживання першим, аніж фізичний доступ до роботи.

 

Успішні європейські метрополії та їх релевантні практики

 

 

Коли все це складне мереживо транспортної інфраструктури, економіки праці та споживання, соціальних потреб і вподобань – які по суті є міською тканиною – накладається на адміністративні межі муніципалітетів, і починається складна робота з аналізу та планування розвитку агломерацій. Типів меж можна виокремити три (така класифікація зустрічається в низці досліджень, в тому числі в Україні):

1. межі центрального міста (громади) – власне адміністративні межі муніципалітету;
2. межі просторових передмість – що безпосередньо примикають до міста-центру (суміжні громади) та/або пов’язані спільними інженерними мережами, насамперед водопостачання та водовідведення та де забудова безпосередньо зливається;
3. межі економічних передмість – що віддалені від міста-центру, але за певних економічних умов доєднуються до єдиного ринку праці та послуг.

Тут і починається ключовий виклик – управління єдиною територією з кількома не підпорядкованими одне одному муніципалітетами. В документах Ради Європи відзначається, що в сучасному світі

…тенденції соціально-економічного розвитку не враховують адміністративних меж територіальних одиниць… Функціональні території передбачають нову модель територіального врядування та розроблення інструментів, що сприяють забезпеченню колективного добробуту та повазі інтересів суспільства й індивідуальних прав громадян[1]

Одним з прикладів таких функціональних територій, власне, і є метрополії або, як їх більш звично називають в Україні, агломерації. Налагодження ефективної співпраці з широкого кола питань, де громади в рамках таких територій мають спільні інтереси, є викликом:

Фрагментованість управління великими міськими територіями є центральною для аргументації на користь метрополійного врядування, оскільки міста переростають свої історичні адміністративні кордони. Але справа не лише в економіці. Йдеться також про вирішення питань щодо координації ширшого кола проблем, що охоплюють просторове планування та землекористування, транспортні та інші інфраструктурні проєкти, якість життя та зміну клімату. Це також може включати соціальне забезпечення та соціальний захист, соціальну політику, кризу біженців, а також стихійні лиха та техногенні катастрофи[2]

На сьогодні в світі не існує єдиної моделі метрополійного врядування – кожна країна вибудовує її по своєму з урахуванням особливостей адміністративно-територіального устрою, законодавства, яке регулює міжмуніципальну співпрацю, традицій вирішення конфліктних питань шляхом переговорів, соціально-економічних і політичних факторів.

Такі моделі формують спектр від слабо формалізованих партнерств, які будуються в кращому випадку на укладених громадами меморандумах про наміри щодо співпраці, як наприклад в Чехії, до поширених в європейських країнах міжмуніципальних спілок, яким громади делегують частину своїх повноважень, а в окремих випадках – до створення надмуніципальних структур, фактично – окремих рівнів місцевого самоврядування, як у випадку з Великим Лондоном.

Навіть в одній країні можуть співіснувати різні моделі функціонування метрополій. Наприклад в Іспанії є лише одна метрополія – Метрополійна область Барселона (AMB), – яка має формальний надмуніципальний статус, визначений окремим законом Каталонії, і в рамках цього статусу здійснює співпрацю за широким спектром напрямків. При цьому метрополія Мадриду співпадає з адміністративною одиницею регіонального рівня і управляється як і інші 16 регіональних одиниць (так званих автономних спільнот), проте низка інших агломерацій не мають формального статусу, а співпраця громад в них зводиться до обмеженого кола напрямків, іноді навіть одного.

Звичайно, більш формальний статус дозволяє органам метрополійного врядування приймати зобов’язуючі для громад рішення зокрема і в сфері просторового планування, але підходи до спільного просторового планування в агломераціях більше визначаються не стільки статусом таких органів, скільки практикою узгодження просторового і стратегічного планування, усталеною у відповідній країні. Так, наприклад, в Швейцарії, де агломерації функціонують в форматі асоціацій (фактично міжмуніципальних спілок, в яких представлені і муніципалітети і кантони) спільне просторове планування є наскрізним елементом системи планування регіонального розвитку.

Україні варто детальніше вивчити практику різних країн і запозичити ті елементи, які мають найбільші шанси прижитися і у нас. Тут варто звернути увагу, зокрема, на досвід Польщі, де здійснюються реформи з інтеграції та координації стратегічного і просторового планування на усіх рівнях – національному, регіональному, локальному. Історично ці сфери планування розвивалися окремо, що з часом ставало дедалі очевидніше неефективним, а суперечки щодо пріоритетності тієї чи іншої сфери призводили до «конкуренції візій» та дисбалансу розвитку.

 

---

Друга стаття із цієї серії буде опублікована 4 вересня 2026.

Автори: Григорій Мельничук, Мирослав Кошелюк, Ірина Тетеря, консультанти Проєкту Ради Європи «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України»

Думки, висловлені в цій статті, є відповідальністю авторів та авторок і не обов’язково відображають офіційну політику Ради Європи.

 

Стаття підготовлена у рамках Плану дій Ради Європи для України на 2023–2026 роки «Стійкість, відновлення та відбудова» в межах проєкту «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України», що реалізується Центром експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи.

---