Що має змінитися в концептуальних підходах реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та чому не можна просто продовжувати жити «за планом 2014 року» – пояснює Анатолій Ткачук.

---

У грудні 2024 року Центр експертизи багаторівневого врядування Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи підготував висновок щодо стану реалізації «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». У документі наголошувалося на необхідності оновлення концептуальних підходів, аби адаптувати реформу до нових реалій – передусім умов воєнного часу й євроінтеграції, водночас зберігаючи широке бачення реформи та її горизонтальні принципи: прозорість, субсидіарність, законність, підзвітність та соціальний діалог.

У відповідь на ці рекомендації, наприкінці 2024 року при Міністерстві розвитку громад та територій України була створена експертна група, яка розпочала роботу над проєктом змін до Концепції.

Сьогодні Міністерство завершує роботу над проєктом оновлення – у формі окремого політичного документа, який описує Особливості реалізації Концепції в умовах війни та процесу набуття членства в ЄС.

Протягом кінця серпня-початку жовтня відбулись публічні консультації стосовно проєкту Особливостей реалізації Концепції. Міністерство за підтримки Ради Європи провело три регіональні зустрічі та зібрало пропозиції і зауваження від різних стейкхолдерів, а 10 жовтня презентувало проєкт звіту про проведену роботу. Воно також вже анонсувало наступний етап – який відбуватиметься паралельно з процедурою погодження проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України  – напрацювання Плану заходів з реалізації реформи і запросило усі заінтересовані сторони активно долучитись до цієї роботи.

Про те, навіщо потрібно оновлення, у чому його суть, і які виклики ще не знайшли свого відображення в проєкті, ми поговорили з одним із експертів процесу – Анатолієм Ткачуком, директором з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, консультантом Ради Європи.

 

Анатолію Федоровичу, Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні 2014 року багато в чому трансформувала країну, але до кінця так і не була реалізована. Причин багато і вони відомі. І от зараз маємо проєкт документу про особливості реалізації Концепції в нових умовах. Чому, на Вашу думку, потрібне саме доповнення, а не нова Концепція?

Треба розуміти, що Концепція 2014 року виконала свою головну функцію – вона задала ідеологію і вектор змін, розпочала процес демонтажу старої системи та створення нової. Але час і обставини змінилися. Війна, демографія, економіка, виклики євроінтеграції – це вже інший контекст. Тому почались розмови про те, що Концепцію треба змінювати відповідно до нового політичного бачення.

Але що таке нове політичне бачення? Це нова Концепція, зміни до неї чи окремі доповнення? Як на мене, скасувати чинну Концепцію – абсолютно неправильне рішення, тому що тоді постане питання – на підставі чого була зроблена реформа? Тим паче, Концепція – це документ політики. Це все одно, що скасувати зараз Декларацію про державний суверенітет України, бо вже є Акт про Незалежність, чи Конституція. Тому добре, що від ідеї скасування Концепції відмовилися.

Другий підхід – внести зміни у Концепцію. Але що змінювати? Концепція містить ідеологію, яка передбачає розмежування повноважень за принципом субсидіарності, передбачає, що територіальні громади мають бути спроможними і так далі. Тобто, в принципі, ніяких ідеологічних основ змінювати не потрібно.

Але є реальне життя і передусім – війна. Війна створила виклики, яких не було, коли готувалася реформа. Перший виклик – це окупація значної частини території. Друге – це різке скорочення населення, причому дуже нерівномірно, виїзд населення за межі своєї громади, за межі України. Зміна статево-вікової структури населення в громадах. Ну і суттєве ослаблення економіки та руйнування цивільної інфраструктури громад. Але чи це все стосується концептуальних засад? На щастя – ні! Це все стосується особливостей застосування окремих політик в регіонах, в територіях, виходячи з нових викликів.

Тому був обраний варіант – не відкидати чинну Концепцію, а доповнити її документом, який описує особливості реалізації цієї ідеології сьогодні.

 

Тобто Концепція лишається, а новий документ лише конкретизує її?

Так. Це комбінований формат. Ідеологічна рамка не змінюється – субсидіарність, спроможні громади, розмежування повноважень, участь громадян – це все залишається. Але додається опис того, як це реалізувати в умовах війни, окупації територій, економічного спаду, втрати населення тощо. Це логічно і правильно – життя вимагає адаптації політики до реалій.

 

У проекті доповнення Ви також брали участь. Що було первинною ідеєю, і що, на жаль, втрачено?

Ідея була дуже конкретна: зробити документ практичного характеру. Визначити виклики, які стоять перед країною і громадами; до кожного виклику – проблеми; до проблем – шляхи вирішення та завдання; і до кожного завдання – заходи й індикатори успіху. Зрозуміло і послідовно. Але деякі наші пропозиції не знайшли відображення у проєкті, який зараз презентують. Документ став знову більш загальним, під нього треба робити план заходів, а під план заходів – проєкти нормативних актів змін. Тобто, це ще одне коло роботи. На жаль так буває. Узгодження документу потребує певних  компромісів, тому і втрачається деяка конкретика, яку важко погодити на цьому етапі.

 

Якщо вже говорити про конкретику: які виклики, на Вашу думку, сьогодні найкритичніші для місцевого самоврядування?

Є три великі групи викликів.

Перша, про яку я вже сказав, – війна: окупація, міграція, демографічна криза, руйнування інфраструктури, психологічна напруга, безпека.

Друга – наслідки попередніх недооформлених рішень: невизначений статус районів, нереалізована реформа обласного рівня, не розмежовані достатньою мірою повноваження.

І третя – адаптація до євроінтеграції: нові стандарти, нові інструменти управління, нова роль місцевого самоврядування в реалізації політик ЄС.

 

Ви також наголошуєте, що війна вже змінює саме уявлення про розмежування повноважень. Що Ви маєте на увазі?

Ми звикли мислити категоріями «державне – самоврядне», «повноваження – делеговані функції». Але війна це зруйнувала. Коли громади фінансують дрони для ЗСУ, будують укриття, оборонні споруди, організовують логістику – це вже не класична модель розмежування повноважень. Це – дифузія повноважень, перехід до гнучкого, адаптивного врядування, де межі нечіткі, але скоординовані.

Ми зараз в зовсім іншій історії, в зовсім іншому світі, де класичні підходи, до яких ми звикли, які ми вивчали в Європі, вже не діють. Це нова реальність, і вона має знайти відображення в політиці.

 

А це не надто складно для впровадження? Парламенту і громадам, мабуть, буде важко розібратися…

Життя все одно змусить. Це не питання «важко – неважко». Це питання виживання, стійкості та ефективності. Якщо ми не адаптуємося до дифузії повноважень, до нових типів співпраці, до зміненої ролі держави – ми втратимо темп. У цій ситуації краще не боятися складності, а пояснювати її правильно і пропонувати логіку. І ми цю логіку вже запропонували.

 

Як Ви оцінюєте потенціал впливу цього нового документу на ухвалення рішень?

Я реаліст. Вірю, що ідеї мають значення, навіть якщо одразу не беруться в роботу. На жаль, нам усе ще бракує повноцінного діалогу, де експертів і громади дійсно слухають і чують. Але ми продовжуємо брати участь в обговореннях, надаємо пропозиції, переконуємо, бо вважаємо це важливим. Без широкої дискусії і залучення самоврядування – жодна політика не буде життєздатною.

 

Яке Ваше головне побажання команді, яка безпосередньо працює над оновленням?

Перше – не боятися мислити стратегічно.

Друге – закладати не лише сталі механізми і підходи, а й гнучкість: система має працювати і в кризові часи, і в мирні.

Третє – фокус на людину і громаду, а не лише на структури.

Ну і нарешті: ми входимо у світ турбулентності – війни усіх з усіма, а не лише в Україні, кліматичної нестабільності, демографічної ями, бурхливого розвитку штучного інтелекту. Усе це не завтра, а вже сьогодні. І саме це має бути тлом для наших стратегічних документів, у тому числі – для нового етапу реформи самоврядування.

Варто розуміти, ухвалення цього документу не завершення роботи, а лише початок. Початок дуже складних дискусій, обрахунків, моделювання, аби кожна ідея була реалізована правильно, аби під кожну ідею було передбачено і виконано необхідні заходи – нормативні рішення, організаційні заходи, інституційні зміни і фінансова підтримка.