Регіональний розвиток — це постійний пошук балансу між національними пріоритетами та реальними потребами громад. Україна зараз оновлює підходи до регіональної політики, і досвід європейських країн стає у пригоді як ніколи.

На порталі «Децентралізація» ми вже публікували серію матеріалів Мирослава Кошелюка, експерта з питань місцевого і регіонального розвитку, консультанта проєкту DECIDE. У своїх статтях він аналізував «Переосмислення стратегічного планування регіонального розвитку: виклики нового циклу», досвід Швеції (І частина і ІІ частина), а також двосерійну публікацію про підходи Швейцарії до регіонального розвитку (частина І і частина ІІ).

Сьогодні ж увага зосереджена на Хорватії – «наймолодшому» члені ЄС, що лише десять років тому пройшла шлях від кандидата до повноцінного учасника європейської сім’ї. Її приклад особливо цікавий для України, адже хорвати будували власну систему планування регіонального розвитку практично синхронно з найновішими трансформаціями політики ЄС.

Як Хорватія використовує смарт-спеціалізацію, інтегровані інвестиції, як працює з «територіями, що потребують підтримки» і що може бути важливим сигналом для українських реформаторів — про все це у новій статті експерта.

---

Хорватія – «наймолодший» член ЄС. Наразі після її приєднання у 2013 році (процес переговорів був достатньо тривалим - статус кандидата країна отримала у 2004 році) подальшого розширення уже більше 12 років не відбувається. Її досвід цікавий тим, що ми маємо справу не з менш-більш сталою системою планування регіонального розвитку, а системою в процесі розбудови, яка при цьому відбувається фактично паралельно з найновішими трансформаціями регіональної політики в ЄС. 

Так, укладення так званих Партнерських угод (Partnership Agreements) між Європейським Союзом та державами-членами щодо використання структурних та інвестиційних фондів (ESIF) було офіційно запроваджено у програмному періоді 2014–2020 років, в який Хорватія увійшла як країна, яка нещодавно отримала статус члена ЄС. В цей же період був фактично вперше офіційно реалізований територіально-орієнтований підхід. Вперше було введено обов’язковість розроблення стратегій смарт-спеціалізацій (Smart Specialisation Strategy, S3) як попередня умова (ex ante) для доступу до інвестицій у дослідження та інновації з Європейського фонду регіонального розвитку (ERDF) та низка інших інновацій.

На прикладі Хорватії ми побачимо зокрема:

• типовий набір планувальних документів для країн ЄС;

• чітку вертикальну і горизонтальну узгодженість документів різного рівня і характеру;

• гарний приклад застосування територіально-орієнтованого підходу з врахуванням особливостей різних територій;

• використання коштів ЄС через операційні  програми для вирішення актуальних проблем розвитку країни;

• механізм визначення функціональних міських територій і застосування інтегрованих територіальних інвестицій.

 

КОРОТКО ПРО ХОРВАТІЮ

 

Офіційна назва: Республіка Хорватія (Republika Hrvatska.) Населення близько б3, 860 млн (за останнім даними Хорватського бюро статистики). Площа: 56 594 км2. 

Хорватія  унітарна країна, складається 20 жупаній (županije – одиниць регіонального рівня) і одного міського округу (grad Zagreb); 428 муніципалітетів (općine) та 128 міст (gradovi) ,тобто має досить фрагментовану структуру (середня чисельність жупанії біля 180 тисяч, громади, включаючи міста, мають в середньому менше 7 тисяч мешканців).

Хорватія розділена на чотири статистичні одиниці NUTS-2 (до 2022 року їх було дві):

• Панонська Хорватія (Panonska Hrvatska);
• Адріатична Хорватія (Jadranska Hrvatska);
• місто Загреб (Grad Zagreb);
• Північна Хорватія (Sjeverna Hrvatska).

Вона – одна з відносно небагатих країн ЄС. Хоча з моменту вступу Хорватія показала непоганий ріст (за період з 2013 по 2022 роки реальний ВВП зростав в середньому 2,8% в рік при аналогічних показниках для ЄС 1,7%), але вона все ще відстає від середніх показників по ЄС - ВВП на душу населення становить близько 70% від показників ЄС (для порівняння – Україна на рівні 30-35%) і має відчутну різницю в показниках різних регіонів.

Цим обумовлені ключові акценти, які, як ми побачимо, є наскрізним для політики регіонального розвитку цієї країни, – економічне зростання на засадах сталого розвиткуі подолання регіональних диспаритетів.

 

Малюнок 1. Середня кількість мешканців в муніципалітетах Хорватії в порівнянні з країнами (джерело – звіт ОЕСР) 

 

ЯКИМ ТЕРИТОРІЯМ В ХОРВАТІЇ ПРИДІЛЯЄТЬСЯ ОСОБЛИВА УВАГА?

 

Невдовзі після набуття статусу члена ЄС, у 2014 році Хорватія прийняла базовий Закон про регіональний розвиток Республіки Хорватія, у який у 2017 і 2018 роках вносились змінидля його вдосконалення.  

Закон визначив основні документи планування політики регіонального розвитку (Ст. 3.8, 11.1):

• стратегія регіонального розвитку Республіки Хорватія;

• стратегії розвитку жупаній і стратегія розвитку міста Загреба ;

• стратегії розвитку міських територій

Згідно ст.11.2., документи планування політики регіонального розвитку приймаються насемирічний період відповідно до програмного циклу ЄС. Для участі в прийнятті стратегій відповідно до загальної практики ЄС на кожному рівні створюються ради партнерств, в яких обов’язкова  участь представників місцевого самоврядування, а також інших категорій стейкхолдерів (ст.28.4.).

Інтерес для нас може представляти виділення різних категорій територій, які є об’єктами для цілеспрямованих інтервенцій в рамках регіональної політики Хорватії. Так, Закон вводить поняття:

• територій, які потребують підтримки (potpomognuto područje), які визначаються об’єктивно за нижчими показниками економічного розвитку (ст.3.13.);
• території з особливостями розвитку (ст.3.19), які завдяки своїмприродно-географічним, соціально-економічним та демографічним характеристикамвідрізняються від інших територій Хорватії та потребують спеціального підходу в рамках політики регіонального розвитку, до яких відносяться острови і гірські території (ст.38а). Виділення саме цих територій зумовлено тим, що Хорватія вважається «країною тисячі островів» (їх нараховується 1244, з яких 78 — постійно заселені), з одного боку, а з другого – 40-50% її території (залежно від методики розрахунку) – гірські території. 

В Законі було визначено, що управління розвитком цих територій здійснюється на основі окремих законів, які невдовзі були прийняті:  

• Закон про території, які потребують підтримки;
• Закон про острови;
• Закон про гірські території

Що стосується згаданих в Законі міських територій, то мова йде не про окремі одиниці місцевого самоврядування, а їх групи з центрами в:

• міські агломерації – в Загребі, Спліті, Рієці та Осієку;
• великі міські території – у містах понад 35 000 мешканців, які не входять до міськихагломерацій;
• менші міські території – у містах менше 35 000, але понад 10 000 мешканців та/або які єадміністративними центрами жупаній.

Цей підхід є основою для застосування європейського механізму інтегрованих інвестицій, про який детальніше піде мова далі. Саме для цих територій підготовка локальних і спільних для одиниці місцевого самоврядування в їх складі стратегій є обов’язковою. У той час для муніципалітетів, не віднесених до категорії міст, розроблення стратегій як обов’язковеЗаконом не визначене.

На цей момент звертають увагу автори ґрунтовного звіту ОЕСР «До збалансованого регіонального розвитку в Хорватії. Від розроблення стратегії до реалізації». Оцінюючи загалом позитивно прогрес країни у впровадженні територіально-орієнтовної регіональної політки, вони при цьому вважають, що Хорватії, враховуючи високий рівень фрагментованості її адміністративної-територіального устрою, потрібно зробити більше зусиль для заохочення міжмуніципальної співпраці у розробленні спільних стратегій місцевого розвитку тих муніципалітетів, які таких стратегій не мають. Тут доречно згадати, що практика стимулювання міжмуніципальної співпраці в Хорватії існує  - ОМС можуть отримувати гранти від національного уряду на співфінансування до 75%, коли вони співпрацюють у виконанні адміністративних завдань. 

 

ЯК УЗГОДИТИ РІЗНІ СТРАТЕГІЧНІ ДОКУМЕНТИ? 

 

Майже одночасно з оновленням Закону про регіональний розвиток у 2017 році у Хорватії був прийнятий Закон про систему стратегічного планування та управління розвитком Республіки Хорватія. Він створив чітку систему стратегічного планування на всіх рівнях влади в Хорватії, вимоги до планувальних документів і їх ієрархію, але при цьому ввів дещо іншу номенклатуру планувальних документів і термінів їх чинності:

• Національна стратегія розвитку як документ довгострокового стратегічного планування на період щонайменше десяти років;
• плани розвитку місцевих та регіональних одиниць, як віднесені до середньострокових документів - на період від п'яти до десяти років, 
• програми їх реалізації – короткострокові акти на період від одного до п'яти років. 

При цьому цей Закон не містить згадок ні про Стратегію регіонального розвитку Хорватії, ні про стратегії жупаній і міських територій, розроблення яких було передбачено Законом про регіональний розвиток синхронно з семирічним програмним циклом ЄС. Відповідно національна стратегія регіонального розвитку на поточний період не була розроблена,стратегії жупаній замінили планами їх розвитку, хоча на рівні міських територій, а також у випадку розроблення – громад, переважно вживається термін стратегії. 

На деякі невідповідності, які виникли, звертають увагу автори згаданого вище звіту ОЕСР(с.14): «Незважаючи на прийняття Закону про систему стратегічного планування та управління розвитком у 2017 році, який спростив вимоги до планування, Закон про регіональний розвиток не був скоригований з урахуванням цих змін… він все ще вимагає розробки деяких документів планування, які більше не розробляються та/або були замінені іншими вимогами до планування». У цьому ж звіті (с.106) також звертається увага на брак регіональної стратегії для врахування питань регіонального розвитку як крос-секторального пріоритету.

 

Малюнок 2. Ієрархія планувальних документів у  Хорватії (джерело – звіт ОЕСР)

 

Однак, інші норми Закону про регіональний розвиток, зокрема типологія територій, залишились чинними, тому  на практиці, система планувальних документі регіонального розвитку в Хорваті побудована врахуванні положень обох законів. 

До позитивних моментів Закону про систему стратегічного планування можна віднести те, що він і прийняте на його основі Положення (Регламент) про керівні принципи підготовки проєктів актів стратегічного планування загальнодержавного значення та значення для місцевих і регіональних органів самоврядування містять чітку ієрархію елементів стратегій різного рівня:

• Національна стратегія розвитку повинна містити бачення, яке реалізується через напрямки розвитку, які своєю чергою підтримуються довгостроковими стратегічними цілями (оцінюється вплив – impact - pokazatelj učinka);
• в національних (секторальних) планах та планах розвитку місцевих та регіональних одиниць самоврядування формулюються тільки конкретні (середньострокові) цілі, які сприяють досягненню стратегічних цілей та пов’язують їх з програмою в державному бюджеті або бюджеті місцевого та регіонального самоврядування (оцінюється результат – outcome - pokazatelj ishoda з визначеними початковими та цільовими значеннями для кожного року реалізації заходу або періоду дії документу) і які реалізуються через заходи;
• плани дій, які відносяться до короткострокових документів (на 3-4 роки), мають містити опис зв'язку з елементами стратегічної та імплементаційної бази ієрархічно вищих актів стратегічного планування, заходи щодо реалізації конкретних цілей з їх описом, термінами та відповідальними за виконання заходів, показники продукта(output - pokazatelj rezultata) для кожного окремого заходу, оцінку вартості впровадження  та посилання на джерело фінансування кожного заходу.

В ст.20 сказано, що з метою моніторингу успішності реалізації державної політики та актів стратегічного планування на національному рівні розробляється та оновлюється бібліотека показників з вибраними показниками ефективності та показниками результатів адміністративних сфер системи державного управління, і відповідно розробники стратегічних документів як на національному, так і на місцевому рівні зобов’язані обирати показники з цієї  бібліотеки для відстеження успішності досягнення стратегічних та конкретних цілей у довгострокових та середньострокових актах стратегічного планування.

Якщо порівнювати структуру цих документів зі структурами відповідних документів планування регіонального розвитку в Україні, то вони загалом схожі. Однак, на відміну від вимог до таких документів в Україні, в Хорватії:

• на всіх рівнях дуже стисло визначається аналітична частина з  акцентом саме на потреби розвитку та виклики;

• прослідковується чітка ієрархія цілей від документів вищого рівня до нижчого(стратегічні цілі визначаються тільки на національному рівні);

• розмежовуються показники ефективності для різного рівня цілей;

• вводиться єдина бібліотека показників (впливу та результату) для усіх розробників стратегічних документів для кращого моніторингу їх реалізації.

 

РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ЯК ЧАСТИНА НАЦІОНАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ РОЗВИТКУ 

 

У 2018 році, після прийняття Закону про систему стратегічного планування, уряд Хорватії розпочав розроблення Національної стратегії розвитку Республіки Хорватія до 2030 року. Цей процес значною мірою відбувався «знизу вгору» з залученням в тому числі представників ОМС. Підготовка починалась з секторальних аналітичних досліджень, далі відбулась низка обговорень за участю ключових стейкхолдерів, в т.ч. на тематичних робочих групах. Зокрема,  робоча група з територіального розвитку складалася з трьох робочих підгруп: з питань розумних міст, зі сталого розвитку островів та з питань гірських районів та територій, які потребують підтримки. Окрім того, відбулись форуми розвитку жупаній, метою яких було визначення проблем і потенціалів та довгострокових бачень їх розвитку, а також ключових економічних секторів та стратегічних проєктів розвитку жупаній. Стратегія була затверджена парламентом Хорватії 5 лютого 2021 року.

Це достатньо компактний документ - загальний обсяг біля 70 сторінок. Вона має дві мети. По-перше, визначає довгострокові напрямки розвитку та стратегічні цілі країни на наступні 10 років, а по-друге, надає орієнтири та встановлює пріоритети в переговорах з Європейською Комісією щодо використання коштів ЄС, щоб вони були дійсно спрямовані на реальні потреби розвитку країни.

Стратегія розпочинається з формулювання бачення: 

«У 2030 році Хорватія є конкурентоспроможною, інноваційною та безпечною країною з впізнаваною ідентичністю та культурою, країною, у якій збережені ресурси, якісні умови життя та рівні можливості для всіх».

В ній визначено чотири напрямки розвитку до 2030 року, один з яких стосується безпосередньо регіонального розвитку. Для кожного з них визначається від 2 до 4 стратегічних цілей - загалом 13:

Малюнок 3. Дерево цілей національної стратегії розвитку 

 

По кожній з цілей визначені пріоритети публічних політик і індикатори з базовим і цільовим значення і бенчмаркінг (де можливо) з показниками ЄС. Так, для цілей регіонального розвитку визначено такі індикатори:

• для цілі 12 - зменшення співвідношення ВВП на душу населення між найбільш і найменш розвиненими регіонами- з 3,1 (2017) до  2,5 (2030);

• для цілі 13 - підвищення середнього для регіонів NUTS2 значення регіонального індексуконкурентоздатності регіонів країн ЄС з 32 (2019) до 38 (2030).

 

ЯК В ХОРВАТІЇ ПЛАНУЄТЬСЯ РОЗВИТОК ОСОБЛИВИХ ТЕРИТОРІЙ?

 

Окрім Національної стратегії існує дві групи документів, які на національному рівні визначають підходи до розвитку територій з певними особливостями.

По -перше, це програми розвитку трьох груп територій, які виокремлені в Законі про регіональний розвиток і для регулювання розвитку яких прийняті окремі закони:

• Програма сталого соціально-економічного розвитку територій, які потребують підтримки;

• План розвитку гірських територій;

• Національний план розвитку островів

Такі програми розробляються на 4 роки, а профільне Міністерство регіонального розвитку та фондів Європейського Союзу (Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije)зобов’язане прийняти щорічно плани їх реалізації. Програми включають:

• існуючу стратегічну та законодавчу рамку у сфері регіональної політики;

• висновки з експертної аналітичної бази (частково – на основі прослідковування трендів за майже 20-річний період);

• оцінку результатів здійснених заходів на підтримку даного типу територій;

• стратегічні цілі програми (для територій, які потребують підтримки це –1.  збільшення зайнятості і доходів та 2. демографічне відродження);

• заходи та можливі джерела фінансування (наприклад, в цій програмі визначено відсоток від вартості бізнес-проєктів, який може бути покритий за рахунок грантів для різного типу територій – до 50%);

• індикатори для моніторингу та оцінки впливу та результатів Програми (učinaka i ishoda)  

Друга група таких документів – це Плани промислового переходу. Це документи, пов’язані з реалізацією цілі 13 «Посилення регіональної конкурентоспроможності» Національної стратегії. Вони розроблені для трьох NUTS 2 регіонів з нижчими економічними показниками – Адріатичної, Панонської і Північної Хорватії. Їх розроблення відбувалось по сутіпаралельно з підготовкою операційних програм для використання коштів ЄС на період 2021–2027 років і оновлення стратегії смарт-спеціалізації. 

На основі оцінки глобальних тенденцій, викликів розвитку та потенціалу регіональної економіки, а також відповідно до результатів процесу підприємницького відкриття для кожного з них були визначені пріоритетні ніші як основний фокус майбутнього зростання та підвищення регіональної конкурентоспроможності. Пріоритетні ніші були згруповані в регіональні ланцюги створення вартості , на які спрямовуються в тому числі державні кошти з метою підтримки промислового переходу регіональної економіки до ніш з вищою доданою вартістю.

Так, наприклад, для Північної Хорватії визначені наступні ніші:

• галузь охорони здоров'я; 

• сектор зеленого зростання (агрі-фуд, вироби з дерева, з паперу);

• галузь виробництва автомобілів;

• розумна промисловість (індустрія 4.0, технології подвійного призначення);

• сектор послуг з високою доданою вартістю (розумний туризм, креативні індустрії).

Для кожної ніші визначаються ключові технології, внутрішньо регіональна локалізація, а на рівні регіону – основна інфраструктура підтримки бізнесу і досліджень, а також релевантні освітні заклади.

Сприяння переходу включає розвиток інфраструктури підтримки бізнесу і цільове використання фінансових інструментів для підприємців на основі публічних конкурсів. 

 

ПЛАНИ, ЯКІ ВІДКРИВАЮТЬ ДОСТУП ДО ДОДАТКОВИХ КОШТІВ ЄС 

 

Розглядаючи систему стратегічних документів на національному рівні, потрібно звернути уваги ще на два документи, які базуються на Національній стратегії і які є передумовою використання окремих категорій коштів ЄС.

Національний план відновлення та стійкості Хорватії 2021- 2026 був ухвалений у 2021 році у відповідь на виклики, пов’язані з COVID-19 та економічною кризою. Розроблення таких планів було передумовою залучення коштів тимчасового надзвичайного фонду ЄС Next Generation EU, який був створений для підтримки відновлення економік країн ЄС після кризи COVID-19 з загальним обсягом приблизно 750 мільярдів євро. В рамках цього плану було передбачено залучення фінансування в обсязі 9,9 млрд євро для Хорватія, з яких 6,3 млрд – безповоротні кошти.

План відновлення та стійкості Хорватії складається з п'яти компонентів та однієї ініціативи:

• економіка (найважливіший компонент – 53% від залучених коштів);

• державне управління, судова система та державна власність;

• освіта, наука та дослідження; 

• ринок праці та соціальний захист;  

• охорона здоров'я;

• ініціатива: реконструкція будівель 

По кожному компоненту і підкомпоненту детально розписані інвестиції і реформи, які мають бути реалізовані до кінця терміну дії плану, виклики, цілі, кількісні і якісні індикатори, фінансування. Здебільшого вказується конкретна локалізація відповідних інвестиційних проєктів. Загалом це надзвичайно детальний документ обсягом більше 1000 сторінок.

Стратегія смарт-спеціалізації до 2029 року (S3) має на меті визначити обмежену кількість видів економічної діяльності для концентрації зусиль та ресурсів на їх підтримці на регіональному рівні для забезпечення їхньої конкурентоздатності на світових ринках. Смарт-спеціалізація як підхід була впроваджена ЄС для стимулювання інноваційного розвитку регіонів. Наявність відповідної стратегії  є передумовою доступу до коштів з фондів ( в тому числі Європейського фонду регіонального розвитку) і програм ЄС, пов’язаних з інноваціями і дослідженнями. В оновленій стратегії до 2029 року визначено сім вертикальних тематичних пріоритетних інвестиційних напрямків:

• персоналізована медична допомога;

• розумна та чиста енергетика;

• розумний та зелений дорожній рух;

• безпека та подвійне призначення;

• сталі та циркулярні харчові продукти;

• індивідуалізовані та інтегровані дерев'яні вироби;

• цифрові продукти та платформи.

Стратегія включає заходи щодо промислового переходу для трьох регіонів NUTS 2 з нижчими показниками ВВП. Вхідні дані для цієї частини забезпечили Плани промислового переходу, які підготовлені з використанням підходу «знизу вгору». 

 

ОПЕРАЦІЙНІ ПРОГРАМИ – ЯК ПОЄДНУЮТЬСЯ ЄВРОПЕЙСЬКІ І НАЦІОНАЛЬНІ ПРІОРИТЕТИ?

 

Одним із ключових джерел фінансування регіональної політики в Хорватії, як і інших країн ЄС, є кошти зі структурних фондів, з яких фінансується когезійна політика ЄС (політика згуртованості). Квота для країни визначається залежно від її розміру і від того, наскільки розвиток її регіонів відстає від середніх показників по ЄС. Відповідно до Регламенту (ЄС) 2021/1060 Європейського Парламенту та Ради від 24 червня 2021 року, країни-члени укладають із Європейською комісією так звані Угоди про партнерство щодо напрямків використання цих коштів. Реалізація положень таких угод здійснюється через операційні програми, які розробляються для її виконання та управляються спільно (shared management) з Єврокомісією.

В Хорватії  операційні програми визначені тематично, а не в розрізі регіонів NUTS, як в деяких інших країнах ЄС. На період 2021–2027 років у рамках політики регіонального розвитку ЄС діє 3 операційні програми: 

• Програма конкурентоспроможності та згуртованості 2021-2027  фінансується Європейським фондом регіонального розвитку та Фондом згуртування

• Програма ефективного управління людськими ресурсами 2021–2027 фінансується Європейським соціальним фондом плюс

• Інтегрованою територіальна програма 2021-2027 фінансується Європейським фондом регіонального розвитку, Фондом згуртування та Фондом справедливого переходу.

Пріоритети операційних програм визначаються на перетині цілей когезійної політики ЄС та національних планувальних документів. Вони структуровані відповідно до конкретних цілей(SO - Specific Objectives, в національних документах часто використовується RSO - Result-oriented Specific Objectives) в рамках програмних цілей (PO - Policy Objectives) політики згуртованості, на які спрямована відповідна операційна програма (або конкретних цілей фонду, кошти якого вона використовує):

• PO1 Більш конкурентоспроможна та розумна Європа;

• PO2Більш зелена та низьковуглецева Європа;

• PO3 Більш пов’язана Європа;

• PO4 Більш соціальна та інклюзивна Європа;

• PO5 Європа ближча до громадян

Програми наповнюються пріоритетами, актуальними для країни, тому усі вони в Хорватії посилаються на Національну стратегію і тою чи іншою мірою базуються або розробляються паралельно з іншими національними планувальними документами, про які ми говорили вище.  

Загалом на ці програми виділяється біля 9 млрд євро європейських коштів, а з врахуванням національного співфінансування – більше 10 млрд євро.  Найбільшою серед них є Програма конкурентоспроможності та згуртованості, що обумовлено тим, що інвестиції для створення робочих місць та зростання є головною метою політики згуртованості. Програмапідтримує майже усі конкретні цілі перших чотирьох програмних цілей (PO). Її фінансування з коштів ЄС становить 5,2 млрд євро, а разом з національним співфінансуванням – 6,1 млрд євро.

Головною метою підтримуваних заходів є зміцнення економіки, підтримка цифрового та зеленого переходу, цифровізація державного управління, покращення зв'язку та мобільності по всій Республіці Хорватія  та підвищення якості життя населення. 

Ця програма підсилюється Інтегрованою територіальною програмою 2021-2027 (ІТІ),фінансування на яку виділяється з ЄС в обсязі 1,57 млрд євро (загальний обсяг програми – 1,85 млрд євро) і яка пов’язана в першу чергою з PO5, відносно новою наскрізною (cross-cutting) ціллю новою у політиці згуртування на 2021-2027 роки. Програма передбачає підтримку інтегрованих інвестиційних стратегій, спрямованих на відповідний територіальний масштаб (наприклад, міста, сільські райони, мегаполіси та функціональні території), де люди реально працюють, живуть та щодня їздять на роботу. В ній зазначено:

Програма конкурентоспроможності та згуртованості зосереджена на традиційнихсекторах, базуючи свою логіку втручання на національних стратегіях, тоді як ІТІреагує на проблеми розвитку конкретного регіону, включаючи демографічні тенденції, які неможливо вирішити лише національною політикою, та інтегрує інвестиції на основі підходу «знизу вгору»

Слід зазначити, що згідно Регламенту 2021/1060 Європейського Парламенту та Ради, ст.11, як мінімум 8% коштів з ЄФРР, які виділяються для країни-члена має бути спрямована на ІТІ. Розрахунок показує, що у випадку Хорватії ця сума становить біля 25%.

Ще одна Програма ефективного управління людськими ресурсами фінансується в обсязі 1,93 млрд євро з ЄС (загальна сума 2,27 млрд євро).

Головною метою інвестицій є зміцнення економіки та суспільства шляхомдосягнення вищого рівня зайнятості, активності та підвищення кваліфікаціїробочої сили, якісної та доступної освіти, пов'язаної з ринком праці, з акцентом на професійну освіту, сильну систему соціального захисту та якісні та доступні соціальні та медичні послуги, включаючи послуги довгострокового догляду 

Загалом, Хорватія залучає кошти також з інших фондів і програм ЄС - орієнтовний загальний обсяг на період 2021-2027 років становить біля 25 млрд євро.

На прикладі Хорватії ми можемо побачити, що якісне планування регіонального розвитку є однією з важливих передумов ефективного використання коштів, передбачених в рамках когезійної політики ЄС. Однією з, але не єдиною – нам потрібно також підвищувати якість координації регіональної політики, спроможність освоєння коштів, запровадити чіткі механізми моніторингу тощо. Але розмова про це виходить за межі цієї публікації.

 

ПЛАНИ І СТРАТЕГІЇ РОЗВИТКУ НА РІВНІ ЖУПАНІЙ І ГРОМАД

 

Нагадаємо, що Законом про регіональний розвиток визначено обов’язковість підготовки стратегій на рівні жупаній і міських (функціональних територій). Після прийняття Закону про стратегічне планування на рівні жупаній стратегії замінили на плани розвитку, які розробляються з врахуванням його вимог, зокрема, щодо відповідності стратегічним документам вищого рівня . В них встановлюється чітка відповідність конкретних цілей стратегічним цілям Національної стратегії розвитку, індикаторів результату – індикаторам впливу.  Ці документи також структуровані загалом за структурою, визначеною в ст.12 згаданого вище Положення, з незначними відхиленнями. Переважно підкреслюється, що це документи середньострокового планування, а горизонт планування, як передбачено законом про регіональний розвиток, встановлюється на рівні 2027 року (кінця поточного програмного періоду ЄС).

Особливості планів розвитку жупаній, які відмінні від звичного для України формату регіональних стратегій, наступні:

• аналіз ситуації , на якому ґрунтується стратегія, виноситься в окремий документ або додаток. В самому тексті стратегії за кожним сферою аналізу (географічне, положення, населення, соціальна сфера, економіка, інфраструктура, інституційна рамка розвитку тощо) виділяються розвиткові проблеми і розвитковий потенціал (переважно коротке обґрунтування і табличка в кінці розділу); загалом такий аналіз займає біля 30 сторінок; 

• SWOT структурований секторально за тими ж сферами, за якими проводився аналіз;

• бачення позиціонується саме як середньострокове, в деяких випадках його компоненти далі трансформуються в цілі, в деяких стратегіях воно вводиться в самому початку стратегій, в деяких – після аналітичної і перед програмною частиною;

• конкретні цілі, перед їх описом, обґрунтовуються їх відповідністю стратегічним цілям з Національної стратегії, планів планів промислового переходу, інших стратегічних документів (хоча може бути табличка – декілька цілей); Відповідність вказується перед описом самих цілей

• для цілей завжди визначаються показники результату (outcomes) з стартовим і кінцевим значенням;

• часові і фінансові характеристики заходів реалізації більш чи менш детально визначені в самих стратегіях, план реалізації містить лише дещо більшу конкретизацію і формується у  вигляді таблички,  форма якої рекомендована Міністерством і яка зручна для моніторингу

В результаті плани розвитку жупаній – високою мірою уніфіковані, достатньо змістовно насичені, але в той же час компактні документ (біля 100 сторінок, не рахуючи додатків), які чітко вписані в реалізацію планів розвитку країни і її регіонів, визначені документами вищого рівня.

Однак це не означає, що вони формуються «згори вниз» (top down) – при підготовці планів розвитку жупаній, як і при підготовці стратегічних документів вищого рівня,  формуються ради партнерств, в яких представлені усі ключові категорії стейкхолдерів і які виконують дорадчу роль при підготовці стратегій. Такі ради формуються на весь період дії відповідних стратегічних документів, збираються мінімум двічі щорічно і відповідають в тому числі за моніторинг реалізації планів (стратегій). Також обов’язковими є консультації з громадськістю. Таким чином, наповнення планів здійснюється «знизу вгор» (bottom up), але у відповідності до стратегічної рамки, встановленої документами вищого рівня.

Приклади регіональних планів розвитку:  

• План розвитку Жупанії Істра; 

• План розвитку Осієцько-Бараньської жупанії;

• План Задарської жупанії (документ стандартного обсягу,але з великим аналітичним додатком)

Що стосується розроблення стратегій на рівні громад (općine), то, хоча воно не визначене як обов’язкове, деякі громади такі стратегії розробляють. Приклади - Плітвіцкі озера (Plitvička Jezera), Рибнік. При цьому такі стратегії дуже схожі за своїм підходом і структурою до стратегій українських громад і, як і в нашому випадку, потребують вдосконалення. 

 

ІНТЕГРОВАНІ ІНВЕСТИЦІЇ ДЛЯ ВИРІШЕННЯ СПІЛЬНИХ ПРОБЛЕМ

 

Якщо говорити про планування розвитку міських територій, то переважне використання саме терміну «стратегії» тут  зумовлено тим, що їх розвиток пов'язаний з застосуванням механізму інтегрованих територіальних інвестицій (ІТІ), які передбачені однією з операційних програм. Ст.28  Регламенту (ЄС) 2021/1060 Європейського Парламенту та Ради визначає розроблення саме стратегій як передумову ІТІ, а ст.29 визначає мінімальні вимоги до таких стратегій – наявність в них таких елементів як:

• інформацію про географічну територію, охоплену стратегією; 

• аналіз потреб розвитку та потенціалу території, включаючи економічні, соціальні та екологічні взаємозв'язки; 

• опис інтегрованого підходу до вирішення визначених потреб розвитку та потенціалу території;

• опис участі партнерів відповідно у підготовці та реалізації стратегії.

З врахуванням в тому числі цих вимог Міністерство в рамках програми ІТІ підготували чіткі рекомендації «Керівні принципи щодо формування міських територій та розроблення стратегій міського розвитку на фінансовий період 2021 – 2027 років. Версія 2.0».

Зазначимо, що у програмний період 2014 – 2020 років механізм ІТІ був застосований до 4 агломерацій Загреб, Спліт, Рієка і Осієк та найбільших міських районів Задар, Пула, Славонський Брод  і Карловац. В поточному періоді цей механізм, визнаний ефективним,поширено загалом на 22 найбільші міста і центри жупаній, які є центрами формування функціональних міських територій (ФМТ).

Малюнок 4. Території впровадження механізму ІТІ в Хорватії на період 2021-2027 року

 

Алгоритм формування цих міських територій визначений наступним чином: 

• на національному рівні визначаються центральні міста майбутніх ФМТ (здебільшого адміністративні центри або міста з найбільшою чисельністю мешканців);

• центральне місто визначає самоврядні одиниці в його оточенні для потенційного включення до ФМТ, виходячи з критеріїв просторової неперервності і частки щоденної міграції працездатного населення до центру ФМТ на рівні не нижче 30% (згідно офіційних статистичних даних);

• самоврядні одиниці для включення до ФМТ можуть бути запропоновані також на основі додаткових критеріїв - функціональна зв'язність (наприклад, спільні комунальні підприємства, торговельні компанії тощо), частка щоденних міграцій учнів та студентів до центру ФМТ, спільні інтегровані проєкти, критерій інфраструктури (території, на яких розташовані значимі об'єкти транспортної інфраструктури, водопостачання, водовідведення тощо, громадський транспорт), критерій реагування на один або декілька соціальних викликів (зміна клімату, якість повітря, затори на дорогах, реіндустріалізація, проблеми безпеки, безробіття та соціальна ізоляція тощо), критерій реагування на спільні проблеми розвитку, спричинені особливостями території (наприклад: зв'язки між містом і сільською місцевістю, цілісність туристичного напрямку тощо) або інший додатковий критерій, запропонований та пояснений самим центральним містом, але за умови, що додаткові самоврядні одиниці не можуть становити більше 40% від одиниць, визначених за основним критерієм;

• остаточна пропозиція не може бути менше 3 самоврядних одиниць;
• центральне місто  має звернутись до усіх самоврядних одиниць, які воно пропонує для включення до ФМТ, з проханням надати висновок (згоду) їх представницького органу;
• на основі отриманих відповідей центральне місто подає Міністерству на розгляд остаточну пропозицію щодо меж ФМТ (перелік самоврядних одиниць зхарактеристиками, відповіді ОМС, мапу);
• Міністерство перевіряє, чи остаточна пропозиція відповідає Закону про регіональний розвиток та критеріям, викладених у цих Керівних принципах, і приймає рішення про утворення міської агломерації (для менших ФМТ таке рішення приймає представницький орган центрального міста на основі висновку Міністерства);
• далі укладається угода про розроблення стратегії, рішенням голови центрального міста створюються рада міського партнерства (за участі ключових стейкхолдерів, в тому числі  представників усіх ОМС) і координаційна рада (за участі тільки представників усіх ОМС).  Порядок функціонування рада партнерства (президентство, порядок прийняття рішення) визначає на  своєму засіданні, а координаційна рада приймає рішення простою більшістю голосів, де кожен її член має рівний голос. 

В кінцевому рахунку стратегію приймає представницький орган центрального міста на основі позитивних висновків самоврядних одиниць, координаційної ради і ради партнерства. Центральне місто відповідає за реалізацію стратегії і звітує про хід реалізації Міністерству щорічно. 

Слід звернути увагу, що жоден закон не зобов’язує громади входити до складу ФМТ (агломерації), однак стимул отримання коштів за рахунок механізму ІТІ відіграє тут ключову роль. 

Керівні принципи також містять рекомендовану структуру стратегій, яка включає: 

• територію охоплення; 
• участь зацікавлених сторін (партнерів) в підготовці;
• середньострокове бачення; 
• опис середньострокових потреб розвитку і потенціалів розвитку (здебільшого за трьома сферами - суспільство, економіка, міське середовище);
• опис інтегрованого підходу до вирішення визначених потреб з врахуванням потенціалів розвитку, включаючи визначення стратегічної актуальністі проєктів;
• відповідність стратегічним документам ЄС таким як Зелена угода, Територіальний і Міський порядки денні, Лейпцизька хартія),

Національній стратегії розвитку, галузевим та багатогалузевим стратегіям, планам та документам розвитку жупаній, документам просторового планування;

конкретні цілі у відповідності з стратегічними цілями документів вищого порядку і індикатори;

• графік реалізації;
• індикативний фінансовий план;
• порядок моніторингу та оцінки

Передбачається, що разом зі стратегією мають бути прийняті також план впровадження, комунікаційна стратегія і план комунікацій. 

За цією структурою сформовані стратегії хорватських ФМТ і агломерацій. Ось приклади:

• Стратегія агломерації Загреба;
• Стратегія агломерації Рієка;
• Стратегія агломерації Спліта; 
• Стратегія агломерації Осієка

Після визначення меж ФМТ і розроблення стратегії її розвитку Міністерство визнає цю територію такою, на якій буде запроваджено механізм ІТІ. Слід звернути увагу, що за цим механізмом фінансуються проєкти, які мають стратегічне значення (що характеризуються секторальною та/або територіальною інтеграцією), а не обов’язково ті, які потребують прямої міжмуніципальної співпраці. При цьому стратегії  містять не тільки проєкти, які пропонується на фінансування за механізмом ІТІ, а й інші проєкти спільного інтересу. 

В рамках програми ІТІ кожна агломерація має квоту, яка залежить від кількості населення, показників ВВП і інфраструктурних потреб. Якщо відповідна агломерація не вибирає визначені кошти, відбувається на рівні Міністерства перерозподіл на найчастіше на ті агломерації, які вже мають готові, але спочатку не профінансовані проєкти (так званий reserve list). Умовою є не тільки якісна підготовка (контрактування), але своєчасне завершення – до кінця відведеного терміну кошти мають бути використані, якщо проєкт вчасно не завершено, кошти повертаються.

Таким чином, механізм ІТІ дозволяє не тільки розвивати ключові міста, але й громади навколо них.

Підсумуємо. Приклад Хорватії, як і інших країн, підходи яких ми аналізували раніше, показує, що кожна країна по-різному вибудовує свою регіональну політику і в кожної з них є багато цікавих рішень, які ми можемо взяти до уваги, плануючи оновлення власної регіональної політики. В той же час є низка наскрізних моментів, у важливості яких у нас була можливість переконатись:

• тою чи іншою мірою кожна країна у своїй регіональній політиці вирішує два ключових завдання – підвищення показників соціально-економічного розвитку країни в цілому  і водночас подолання між- і внутрішньо регіональних  диспаритетів; вирішення одночасно цих двох завдань вимагає балансу різних інструментів, таргетованих на різні категорії територій;
• політики можуть бути дієвими тільки тоді, коли вони підкріплені конкретними інструментами і ресурсними забезпеченням, а їх ефективність моніториться за чітко визначеними індикаторами;
• якісна і диференційована регіональна політика потребує розробки різних за рівнем і спрямованістю планувальних документів, які потребують узгодження вертикального (як «зверху вниз», так і «знизу вгору») і горизонтального; різного роду механізми партнерств за участю ключових стейкхолдерів є одним з найбільш ефективних механізмів для забезпечення такого узгодження;
• територіально-орієнтований підхід передбачає гнучкий підхід, орієнтований часто не тільки і не стільки на формально розмежовані адміністративно-територіальні одиниці, скільки на функціональні простори, в яких реально протікає життя людей. 

---

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).