І ЧАСТИНА

Швеція – одна з найуспішніших децентралізованих країн Європи. Як їй вдається поєднувати гнучке управління, місцеву автономію та стратегічну послідовність у розвитку територій? У першій частині серії матеріалів для порталу «Децентралізація» — про те, як у Швеції влаштовано планування на регіональному й муніципальному рівнях, яку роль у цьому відіграють органи місцевого самоврядування, і чому саме «bottom-up» підхід там працює.

Ця публікація відкриває цикл досліджень про міжнародний досвід стратегічного планування — зокрема, як країни з розвиненими демократіями формують візії розвитку територій і які практики можуть бути корисними для України в умовах відбудови та оновлення.

Чому Україні варто дивитися на Швецію: децентралізація і стратегічне планування в умовах Півночі

Швеція є надійним партнером України, активно підтримує Україну в її реформах та у протистоянні російській агресії.

Шведська система планування регіонального розвитку цікава для нас тим, що Швеція – одна з найбільш успішних європейських країн (10 місце в світі за ВВП на душу населення у 2024 році), і в той же час – одна з найбільш децентралізованих країн.

Своїм досвідом в сфері децентралізації і розвитку місцевого самоврядування шведські колеги діляться з українськими з перших кроків реформи децентралізації. Однак її підходи до планування регіонального розвитку в Україні менш відомі. Нижче розглядається, як побудована система стратегічного планування в Швеції і яку роль у ній відграють ОМС[1].

Менше регулювання, більше довіри: як у Швеції побудована система місцевого самоврядування

Загальна характеристика і адміністративно територіальний устрій

Офіційна назва країни - Королівство Швеція. Територія – 450 295 км² (третя за площею в ЄС) , населення – 10,457 млн осіб (12 за кількістю населення в ЄС), Швеція член ЄС з 1995 року.

Швеція поділена на 21 округ (лени – Län), включно зі Стокгольмом, який має статус лену, і 290 муніципалітетів (комун – kommuner). Згідно європейської статистичної класифікації лени відносяться до рівні NUTS-3 і об’єднані у 8 регіонів NUTS-2 (Стокгольм має статус NUTS-2).

На рівні округу діє Адміністративна рада округу (Länsstyrelsen), яка представляє державу та діє як її координаційний орган, та Регіон (Region - офіційна назва з 2019 року, раніше Landsting – рада округу), який є обраним органом (ОМС регіонального рівня).

Діяльність місцевого самоврядування визначається Муніципальним законом (Kommunallag) 2017:725, який був прийнятий 22 червня 2017 року і у статі якого у подальшому вносились деякі зміни. На відміну від українського, законодавство Швеції не регламентує організацію діяльності ОМС (структуру, розподіл функцій, чисельність тощо) та не встановлює вичерпного переліку питань, що належать до їх компетенції. Повноваження ОМС на рівні муніципалітетів і регіонів визначаються за принципом субсидіарності - до компетенції кожного з цих рівнів віднесені усі питання суспільної значимості, які стосуються відповідної території і тих, хто на ній проживає, окрім тих, які належать до компетенції держави, тобто окрім питань оборони, охорони громадського порядку, зайнятості, залізничного сполучення, будівництва доріг національного рівня та ін.

Відносини між Регіонами і комунами не будуються за ієрархічним принципом, на обох рівнях є органи місцевого самоврядування, у них різні повноваження. Регіон відповідає перш за все за систему охорони здоров’я і транспортне забезпечення, але також частково за культуру, освіту, туризм. Муніципалітети відповідають за надання широкого спектру послуг, включаючи дошкільну, початкову та середню освіту, соціальні послуги, догляд за людьми похилого віку, охорону навколишнього середовища та здоров'я, планування землекористування та житлове будівництво. Вони також можуть бути залучені до питань дозвілля та культури, енергетичних послуг та послуг із працевлаштування, а також розвитку бізнесу. Цікаво, що згідно відповідного закону муніципалітети і регіони можуть утворювати асоціації і передавати їм деякі свої повноваження.

Планує громада: як у Швеції місцевий рівень задає вектор розвитку

Законодавча основа планування регіонального і місцевого розвитку

Муніципальним законом зобов’язання ОМС щодо планування не прописані. Це визначається двома іншими законами:

• Закон щодо повноважень в сфері регіонального розвитку (Lag om regionalt utvecklingsansvar) 2010:630, прийнятий 10 червня 2010 року, і
• Закон про планування та будівництво (Plan- och bygglag) 2010:900, прийнятий 1 липня того ж року, обидва з подальшими змінами в окремих статтях.

Закон щодо повноважень в сфері регіонального розвитку стосується безпосередньо планування політики регіонального розвитку, яка визначається як спрямована на забезпечення сталого зростання та розвитку регіонів. На Регіон (Region), тобто на самоврядування окружного рівня, покладається розроблення та затвердження стратегії розвитку округу (лену), координація заходи з реалізації цієї стратегії, моніторинг та щорічне звітувати перед урядом про результати роботи з регіонального розвитку (ст.5), виконання завдання в рамках структурних фондів ЄС (ст.6) та планування транспортної інфраструктури, яке здійснюється через окремий планувальний документ. 

Ст. 10 визначає, що «державні органи, що здійснюють діяльність у ленi, повинні враховувати стратегію, затверджену для розвитку лену. Адміністративна рада лену та інші державні органи повинні в межах своїх сфер діяльності надавати Регіону необхідну підтримку для реалізації регіональної політики розвитку та планування транспортної інфраструктури на регіональному рівні. Вони також повинні регулярно інформувати Регіон про поточну та заплановану діяльність, що має значення для розвитку лену».

Таким чином, закон визначає Регіон (ОМС) відповідальним за планування регіонального розвитку, але не визначає деталізовано його порядок. Адміністративній раді округу (державному органу) відводиться роль лише сприяння Регіону і на неї покладається зобовязання враховувати відповідну стратегію.

Більш деталізовані норми містяться у Постанові про політику регіонального розвитку (Förordning om regionalt utvecklingsarbete) 2017:583, підзаконному акту, прийнятому 15 червня 2017 року. Зокрема Постанова:

• визначає Національну стратегію сталого регіонального розвитку як загальнонаціональний орієнтир для планування регіонального розвитку (ст.3);
• встановлює регіональну стратегію як основу для планування регіональних програм з використанням коштів структурних фондів ЄС (ст.3);
• визначає необхідність аналізу при розробленні стратегії як бази стратегії, який має здійснюватися за трьома складовими сталого розвитку – економічним, соціальним та екологічним (ст.4);
• допускає можливість розроблення декількома ленами спільної стратегії (ст.8);
• вказує на необхідність міжсекторальної співпраці зі стейкхолдерами на місцевому, регіональному, національному та міжнародному рівнях на етапі розроблення стратегії (ст.10);
• не визначає часовий горизонт планування, але вказує на регулярність перегляду (фактично не менше одного разу в чотири роки – між черговими місцевими виборами) (ст.12);
• не надає державним органом повноважень так чи інакше впливати на розроблення стратегій (окрім як у форматі співпраці) і їх затвердження, натомість передбачає, що вони ставляться до відома щодо її затвердження і повинні сприяти в її реалізації (ст.13 і 14);

Після затвердження або оновлення регіональної стратегії розвитку її необхідно подати уряду, Агентству з питань економічного та регіонального розвитку (Tillväxtverket) та іншим відповідним державним органам і зацікавленим сторонам.

Відповідальна за регіональну роботу з розвитку орган має координувати зусилля з впровадження регіональної стратегії розвитку разом із відповідними муніципалітетами, регіонами, ленськими Адміністративним радам та іншими державними органами. Також бізнесу та організаціям громадянського суспільства в ленi мають бути надані можливості для співпраці.

• не визначає необхідність розроблення стратегій на муніципальному рівні.

Як в законі, так і в постанові положення, які регламентують порядок розроблення стратегій сформульовані достатньо загально і залишають розробникам стратегій (ОМС) достатньо багато свободи у виборі структури стратегії, організації процесу розроблення стратегії, взаємодії з іншими зацікавленими сторонами. Вони фіксують ключову роль ОМС регіонального (окружного) рівня у розробленні стратегій і фактично закріпляють механізм «знизу вгору» (bottom-up) як основний при плануванні регіонального розвитку.

Але повною мірою зрозуміти підхід Швеції до планування регіонального розвитку неможливо, не беручи до увагу систему просторового планування, яка регулюється іншим законом і яка разом зі стратегічним планування формує цілісну систему планування регіонального і місцевого розвитку.

Слід відзначити, що Закон про планування та будівництво можливо ще у більшій мірі закріпляє підхід «знизу в гору», що дозволяє експертам говорити про «муніципальну монополію» в системі просторового планування в Швеції.

Ст.2 розділу 1 однозначно визначає пріоритетну компетенцію в цих питаннях муніципалітетів: «Планування використання землі та води відповідно до цього закону є компетенцією муніципалітету». Згідно ст.1 розділу 3: «Кожен муніципалітет повинен мати актуальний генеральний (комплексний) план, що охоплює всю територію муніципалітету».

Такий план, згідно ст. 22-25 розділу 3, розробляється на період каденції ОМС до чергових виборів (тобто на 4 роки), але зберігає свою чинність протягом 24 місяців після виборів, якщо місцева рада не прийняла швидше рішення про його перегляд або зміни до нього.

При цьому окремий розділ 2 цього закону передбачає при підготовці планів до прийняття врахування суспільних (державних) і приватних інтересів (при цьому далі йде відсилка до Miljöbalken (Довкіллєвого кодексу), розділи 3 і 4), до яких можуть бути віднесені питання, які стосуються:

• природних і культурних цінностей, екологічних і кліматичних аспектів, можливостей для рекреації;

• оборонних інтересів;
• інтересів окремих галузей промисловості, таких як сільське господарство, лісове господарство, рибальство або оленярство;
• перспектив майбутнього розвитку інфраструктури, такої як дороги, залізниці або електростанції.

Для врахування цих інтересів муніципалітет проводить консультації з Адміністративною радою округу, Регіоном та іншими муніципалітетами. Адміністративна рада округу своєю чергою надає розробникам необхідні матеріали і висновок щодо пропозиції плану. План після його затвердження разом зі звітом про консультації, висновком Адміністративної ради і заявою про їх врахування направляються Адміністративній раді округу, а також Національній раді з питань житла, будівництва та планування.

Що стосується регіональних просторових планів, то їх розроблення в Швеція не передбачена. Є лише три винятки, передбачені розділом 7 закону:

• Стокгольм має документ, який відповідає вимогам обох законів (тобто є і стратегією, і просторовим планом);
• Ще два округ (Сконе та Галланд) мають право на розробку таких планів, але наразі мають два паралельні документи

Відповідальність за їх розроблення покладена на Регіони (ОМС), а процедура загалом схожа з процедурою розроблення комплексних планів на рівні муніципалітетів. В ст. 2 цього розділу вказується, що такі плани не є обов’язковими до виконання, а ст.3 передбачає що в плані має бути зазначено, як він був узгоджений з регіональною стратегією розвитку, тобто регіональну стратегію визначає як первинну.

Щодо розроблення єдиного національного документу просторового планування (аналогу Генеральної схеми планування України) то згадки про такий документ відсутні, натомість державні інтереси відображаються в секторальних планувальних документах.

Таким чином аналіз законодавчої бази планування місцевого і регіонального розвитку показує:

• В системі такого планування домінуючим є підхід «знизу вгору» (bottom up) з визначальною роллю в цих процесах ОМС на муніципальному і регіональному (окружному) рівня, і в першу чергу муніципалітетам відведена ключова роль. На державні органи покладено обв’язок забезпечувати врахування державних (суспільних) інтересів, брати до уваги напрацьовані плани і сприяти у їх реалізації;
• Стратегічне і просторове планування органічно поєднане. При цьому за муніципальним рівнем закріплене обов’язкова розроблення комплексних просторових планів, а розроблення стратегій на цьому допускається, але не регламентується. На регіональному (окружному) рівні навпаки визначена необхідність розроблення розвиткових стратегій, а розроблення регіональних просторових планів (які в цьому випадку мають узгоджуватись зі стратегіями) допускається скоріше як виняток;
• регламентуючі документи задають необхідність партисипативного підходу та консультацій з різними стейкхолдерами на регіональному і муніципальному рівнях, в тому числі з сусідніми муніципалітетами і округами;
• наскрізною є орієнтація на сталий розвиток, Цілі сталого розвитку ООН і відповідний національний документ, який визначається як орієнтир для планування регіонального розвитку;
• документи регіонального планування визначаються як основа для використання коштів в рамках програм за кошти структурних фондів ЄС;
• нормативні документи залишають розробникам планувальних документів (ОМС) достатньо широке поле свободи у тому, як буде організовано процес їх розроблення і як будуть структуровані фінальні документи.

Такий значно менш регламентований, ніж в українському практиці і орієнтований на переважаючу роль ОМС (підхід знизу вгору) підхід значною мірою можливий лише завдяки тому, що в Швеції склалась достатньо унікальна модель врядування:

«Швеція має унікальну модель державного управління, яка визначається її структурою, принципами прийняття рішень на основі консенсусу та колективного підходу, а також розподілом відповідальності та делегуванням повноважень між різними державними установами на центральному рівні та на різних рівнях влади. Шведська система адміністрування та врядування значною мірою децентралізована, зі значними політичними та адміністративними повноваженнями, включаючи право стягувати податки, делегованими регіональному та місцевому рівням, де також працює більшість публічних службовців, особливо на муніципальному рівні»[2].

Частину з цих моментів важко перенести на терени України, але є також і ті моменти, на які варто орієнтуватись:

• враховуючи, що повноцінне місцеве самоврядування в Україні ще в процесі становлення і серйозність викликів, які стоять перед Україною, баланс підходів «знизу в гору» і «згори вниз» (top down) має, можливо, бути дещо іншим, але роль ОМС має все більше посилюватись, а державний інтерес має все більш чітко визначатись;
• вимагає принципового рішення те, на яких підхід до стратегічного планування в цілому нам слід орієнтуватись – скоріше на візійний і консолідуючий (стратегічні орієнтири і принципові підходи), жорстко планувальний (плани до виконання, відповідальні, числові індикатори, терміни) чи спробу їх поєднання;
• також варто збільшити гнучкість у підходах до стратегічного планування, надавши розробникам стратегій більше свободи у виборі стилю і структури планувальних документів, забезпечивши при цьому наскрізний характер цілей, які визначаються на національному рівні.

Національна стратегія Швеції: коли уряд не командує, а задає орієнтир

Національна стратегія сталого регіонального розвитку на 2021 – 2030 роки

Варто розглянути приклади шведських планувальних документів різного рівня.

Як уже зазначалось, Постановою про політику регіонального розвитку (Förordning om regionalt utvecklingsarbete) 2017:583 Національна стратегія сталого розвитку визначена на 2021-2030 роки як керівний документ (vägledande) для планування регіонального розвитку (стаття 3 в редакції від 2024 року). В той же час, ні відповідним законом, ні цією Постановою не визначено порядок її розроблення і вимоги до її змісту. Як витікає з самої стратегії, вона підготовлена Урядом і направлена парламенту листом.

Національна стратегія - це невеликий документ (55 сторінок). В ній визначено, що «метою регіональної політики розвитку є розвиток потенціалу з посиленою місцевою та регіональною конкурентоспроможністю для сталого розвитку в усіх частинах країни».

Стратегія не містить окремої аналітичної частини, але вказується на ряд аналітичних документів, підготовлених в процесі її розроблення на запит уряду Шведським агентству з питань економічного та регіонального розвитку. Натомість у ній визначені виклики, які стоять перед країною, і кожному з них присвячено декілька абзаців для пояснення:

• екологічні проблеми та зміну клімату,
• демографічні трансформації,
• зростання соціально-економічних диспропорцій як у межах Швеції, так і в Європейському Союзі.

Наголошується на важливості територіального виміру - оскільки умови для сталого регіонального розвитку є неоднорідними в різних частинах країни, усі заходи мають здійснюватися з урахуванням територіальної специфіки.

В стратегії визначено чотири ключові стратегічні напрями на період 2021–2030 років:

1. Рівний доступ до житла, працевлаштування та соціальних послуг по всій країні
2. Забезпечення кваліфікованими кадрами та розвиток компетенцій у всіх регіонах
3. Інновації, оновлення, підприємництво та розвиток малого і середнього бізнесу
4. Доступність у всіх регіонах завдяки розвитку цифрових технологій та транспортної інфраструктури

Якщо порівнювати з аналогічними цілями в наших стратегічних документах, то мова йде фактично про подолання регіональних диспропорцій, розвиток людського капіталу, ставку на інноваційну економіку і МСБ, а також розвиток цифрової і транспортної інфраструктури

Кожен напрямок розкривається через пріоритети:

1. Рівний доступ до житла, працевлаштування та соціальних послуг по всій країні:

• висока якість життя з гарним та привабливим житловим середовищем;
• належне планування розвитку муніципалітетів;

(тут наголошено, що це відповідальність ОМС і розділ сформовано більше в стилі керівних принципів. Заохочується спільне планування на регіональному рівні (лени), в тому числі окрім тих ленів, де це нормативно визначено: «Регіональне просторове планування може бути запроваджене в більшій кількості округів, коли для такого планування існуватиме потреба та умови»).

• гарний доступ до комерційних та державних послуг

2. Забезпечення кваліфікованими кадрами та розвиток компетенцій у всіх регіонах:

• добре функціонуюча інфраструктура для забезпечення кваліфікацією та навчання протягом усього життя;
• розвинена регіональна робота з надання кваліфікованих кадрів (комплекс з визначення потреб, пошуку, підготовки і тп)

3. Інновації, оновлення, підприємництво та розвиток малого і середнього бізнесу:

• трансформація через сильні регіональні інноваційні системи та розумну спеціалізацію;
• конкурентоспроможна, циркулярна та біоекономіка, яка є кліматично та екологічно стійкою;
• використання можливостями цифровізації;
• гарний бізнес-клімат з вигідними рамковими умовами та ефективним забезпеченням капіталу;
• інтернаціоналізація, заохочення інвестицій та збільшення експорту

4. Доступність у всіх регіонах завдяки розвитку цифрових технологій та транспортної інфраструктури:

• покращений доступ до швидкісного широкосмугового доступу та збільшення використання цифрових технологій;
• доступність завдяки сталим транспортним системам.

Пріоритети подаються описово, фактично формулюються в стилі завдань (має бути, необхідно, повинні) з їх обґрунтуванням, але не у вигляді структурованих списків чи табличок з фіксацією відповідальних, як прийнято в Україні.

В стратегії також визначені передумови її реалізації, забезпечення яких стосується різних стейкхолдерів:

• інституційна спроможність на місцевому та регіональному рівнях,
• територіальна узгодженість і міжінституційна співпраця між органами влади, регіонами та іншими учасниками,
• освітній розвиток, аналітика, моніторинг, оцінювання та наукові дослідження.

Таким чином,

• національна стратегія – лаконічний документ, який швидше визначає орієнтири і підходи, ніж встановлює прямі завдання;
• в ній відсутні деякі елементи, які традиційні для таких документів більш формалізованого типу (аналіз, візія, чіткий порядок моніторингу);
• при цьому чітко визначені ключові стратегічні напрямки, які відповідають актуальним для каїни викликам

В стратегії вказується, що уряд розробить план її реалізації. Такий План дій щодо реалізації Національної стратегії на 2022-2024 роки, хоча і уточнює деякі підходи, але також не є строго формалізованим документом.

В ньому вказується:

«…на основі чотирьох стратегічних напрямків Національної стратегії уряд визначив три сфери, які необхідно розвивати в рамках державної реалізації у 2022–2024 роках. Передумовою для такого розвитку є те, щоб уряд вживав ініціатив та приймав рішення з питань, пов'язаних з цими сферами розвитку».

Ці сфери:

• перехід до сталого регіонального розвитку;
• територіальний підхід;
• скоординоване впровадження

Для кожної з них визначені ініціативи, які уряд підтримує. Приклади ініціатив стосовно територіального підходу:

• Потенціал кожної географічної території має бути використаний відповідно до її специфічних передумов. Виклики мають долатися, а можливості — створюватися як у містах і міських агломераціях, так і в малонаселених та сільських районах.
• Розвиток навчання та формування знань має здійснюватися з урахуванням територіального підходу.
• Розвиток окремих муніципалітетів, а також відмінності у передумовах як між, так і в межах адміністративно-територіальних одиниць (ленів), підлягають моніторингу.
• Різні форми державного втручання мають адаптуватися відповідно до потреб і пріоритетів окремих регіонів та муніципалітетів.
• Регіональні програми державної підтримки бізнесу й надалі відіграватимуть важливу роль у тих територіях, де ринкові механізми не забезпечують належного функціонування, або як інструмент часткової компенсації постійних структурних недоліків, зокрема надмірно великих відстаней.

Далі в плані для кожного стратегічного напрямку Національної стратегії і відповідно для кожного пріоритету наводяться перелік (приклади) рішень, які уряд ухвалив і які мають особливе значення для можливостей досягнення цілей політики регіонального розвитку.

Таким чином, стратегія і план її реалізації – швидше рамкові документи, які визначають пріоритети, принципи і підходи, якими різні рівні влади мають керуватись, але не містять конкретного переліку кроків, які мають реалізовуватись. Залишаючи таким чином достатньо широкий «люфт» у виборі таких кроків, ці документи скоріше заохочують орієнтуватись на досягнення стратегічних цілей і дають орієнтири, яким чином це може досягатись, а не відпрацьовувати і звітувати за конкретні реалізовані заходи (які можливо і не ведуть до досягнення цілей).

В другій частині будуть розглянуті приклади планувальних документів регіонального (окружного) і місцевого рівнів.

Публікація підготовлена в межах Швейцарсько-українського проєкту DECIDE «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», який впроваджує консорціум ГО «DOCCU – Розвиток громадянських компетентностей в Україні» та Цюрихського педагогічного університету (PH Zurich, Швейцарія).