Організація діяльності пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони (далі – ПРП ДПО) попри значне вдосконалення нормативно-правового регулювання залишається «рівнянням з багатьма невідомими». Крім операційних викликів як-то рекрутинг волонтерів, які відповідатимуть вимогам до стану здоров’я на території діяльності підрозділу, забезпечення підрозділу необхідним обладнанням тощо залишаються й юридичні виклики. Про особливості утворення ПРП ДПО у різних організаційно-правових формах ми розповідали ТУТ, а цей матеріал буде присвячений не менш важливим юридичним питанням – майновим.

Майнові питання повсюдно виникають у організації діяльності ледь не кожної структури на території громади, адже будь-який наявний ресурс та його використання підлягає належному обліку для забезпечення підзвітності. Тому не дивно, що у сфері добровільної пожежної охорони їх виникає чимало: по-перше, діяльність ПРП ДПО об’єктивно пов’язана з витратними матеріалами (як-то засоби пожежогасіння, пальне тощо); по-друге, у цій діяльності є вищий ризик втрати майна через її небезпечний характер; по-третє, ПРП ДПО характеризується допуском до роботи з комунальним майном осіб, які не є працівниками органів місцевого самоврядування чи організацій комунальної власності, а тому виникають певні прогалини щодо відповідальності за майно. Ми відібрали декілька найбільш нагальних питань, пов’язаних з майном ПРП ДПО, та спробуємо пролити світло на те, як можна підійти до їх вирішення. Забігаючи наперед зазначимо, що варіація майнових питань та підходів до їх розв’язання залежить значною мірою від організаційно-правової форми ПРП ДПО.

Питання 1: Чи може ПРП ДПО отримувати гуманітарну допомогу? Чи можна передати ПРП ДПО майно, отримане як гуманітарна допомога? Чи може таким майном виступати пожежно-рятувальний автомобіль?

Для повноцінної відповіді на це питання необхідно встановити усі важливі елементи, які впливають на розвиток подій, адже законодавство про гуманітарну допомогу, на жаль, доволі складне і не надає однозначної відповіді на це питання. Для початку пропонуємо розібратись з правовим статусом отримувачів та набувачів гуманітарної допомоги.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про гуманітарну допомогу» отримувачами є юридичні особи, а також акредитовані представництва іноземних держав, міжнародних та іноземних гуманітарних організацій в Україні (без створення юридичної особи), визначені у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку отримувачами гуманітарної допомоги, зокрема:

• громадські об’єднання;
• неприбуткові державні та комунальні підприємства, установи, організації;
• органи місцевого самоврядування;
• ДСНС;
• Товариство Червоного Хреста України та його обласні і місцеві організації із статусом юридичної особи;
• благодійні організації;
• релігійні організації;
• установи, підприємства, заклади незалежно від форми власності, що здійснюють реабілітацію осіб з інвалідністю і дітей з інвалідністю;
• надавачі медичних та/або реабілітаційних послуг з урахуванням вимог, встановлених законом;
• відокремлені підрозділи іноземних неурядових організацій, акредитовані в Україні;
• представництва міжнародних міжурядових організацій в Україні (без створення юридичної особи);
• дипломатичні представництва;
• консульські установи іноземних держав в Україні.

Тобто для цілей потенційного залучення гуманітарної допомоги для ПРП ДПО має існувати юридична особа, яка належить до згаданого переліку. Цей перелік, в цілому, включає майже усі можливі організаційно-правові форми ПРП ДПО з певними нюансами (наприклад, якщо ПРП ДПО утворюється без створення юридичної особи при органі місцевого самоврядування або як структурний підрозділ громадської організації чи комунального підприємства, то отримувачем може виступати лише «материнська» юридична особа). Не може бути отримувачем гуманітарної допомоги комерційний суб’єкт господарювання будь-якої форми власності, який провадить іншу діяльність, ніж надання медичних та реабілітаційних послуг. Таким чином, ПРП ДПО, створені при, наприклад, фермерських господарствах чи комерційних комунальних підприємствах, не зможуть розраховувати на гуманітарну допомогу у статусі отримувача. Однак яка роль передбачена для отримувачів гуманітарної допомоги відповідно до законодавства? Якщо коротко, отримувачі забезпечують отримання гуманітарної допомоги, оформлення необхідних документів для визнання певних об’єктів гуманітарною допомогою, звітування про наявність та розподіл гуманітарної допомоги між набувачами. З 1 грудня 2023 року всі отримувачі гуманітарної допомоги мають бути зареєстровані в Єдиному реєстрі отримувачів гуманітарної допомоги. Тобто отримувачі гуманітарної допомоги – необов’язково є тими, хто буде цією допомогою користуватись.

Хто ж такі набувачі гуманітарної допомоги? Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 1 згаданого вище закону набувачі гуманітарної допомоги – це фізичні та юридичні особи, які потребують допомоги і яким вона безпосередньо надається. При цьому набувачами-юридичними особами можуть бути:

• громадські об’єднання;
• неприбуткові державні та комунальні підприємства, установи, організації;
• органи місцевого самоврядування;
• ДСНС;
• Товариство Червоного Хреста України та його обласні і місцеві організації із статусом юридичної особи;
• благодійні організації;
• релігійні організації;
• установи, підприємства, заклади незалежно від форми власності, що здійснюють реабілітацію осіб з інвалідністю і дітей з інвалідністю;
• надавачі медичних та/або реабілітаційних послуг з урахуванням вимог, встановлених законом.

Відповідно, знову ж таки, в контексті надання гуманітарної допомоги для ПРП ДПО визначена законом конфігурація підходить для всіх організаційно-правових форм за винятком підрозділів утворених на базі комерційних суб’єктів господарювання. Водночас набувачами гуманітарної допомоги можуть бути фізичні особи. Тому теоретично можливим для ПРП ДПО при комерційних суб’єктах господарювання є варіант передання гуманітарної допомоги безпосередньо для членів підрозділу як фізичних осіб з попереднім поданням списку кінцевих набувачів-фізичних осіб при оформленні статусу гуманітарної допомоги. Однак такий шлях має бути додатково вивчений, адже з огляду на цінність майна, яке є необхідним для діяльності підрозділу, є шанс, що відправлення з таким призначенням на фізичних осіб не буде визнано гуманітарною допомогою через ризики зловживання.

Тепер розглянемо інший варіант – гуманітарну допомогу отримала інша організація, але вона бажає передати її ПРП ДПО. У випадку якщо такі наміри формуються на етапі подання документів про визнання майна гуманітарною допомогою, то проблем не виникає, адже отримувач гуманітарної допомоги може вказати ПРП ДПО набувачем з огляду на зазначене вище. Однак чи можна передавати отриману гуманітарну допомогу для ПРП ДПО, якщо при її оформленні це не було прямо зазначено? Так, але є нюанс: частина 4 статті 3 Закону України «Про гуманітарну допомогу» визначає, що отримувачі гуманітарної допомоги мають право здійснювати розподіл або перерозподіл гуманітарної допомоги між набувачами гуманітарної допомоги з дотриманням її цільового призначення без додаткового погодження з донором. Тобто у всякому разі цільове призначення має відповідати на етапі оформлення гуманітарної допомоги тому факту, що майно використовуватиметься, наприклад, для забезпечення цивільного захисту в громаді.

Водночас, варто звернути увагу, що стаття 11 Закону передбачає, що як отримувач гуманітарної допомоги, так і набувач гуманітарної допомоги (якщо набувач є юридичною особою), щомісячно в установленому порядку подають до відповідного спеціально уповноваженого державного органу з питань гуманітарної допомоги звіти про наявність та розподіл гуманітарної допомоги до повного використання всього обсягу отриманої гуманітарної допомоги. Тобто ПРП ДПО чи юридична особа, на базі якої створений підрозділ, у випадку набуття гуманітарної допомоги мають вести належний облік та звітність. Для цього варто керуватись Наказом Мінсоцполітики від 31.07.2020 № 539 «Про затвердження форм звітів про наявність і розподіл гуманітарної допомоги та Інструкції щодо їх заповнення». Крім цього, порядок списання товарів (предметів) гуманітарної допомоги, які мають певний термін експлуатації, визначається Кабінетом Міністрів України, зокрема постановою КМУ від 16.03.2000 №514 «Про затвердження Порядку списання товарів (предметів) гуманітарної допомоги, які мають певний термін експлуатації».

Ще один можливий варіант, який варто розглянути – набувачем гуманітарної допомоги стала інша організація в громаді, але бажає передати на певному правовому титулі отримане як гуманітарна допомога майно ПРП ДПО вже після набуття майна. Чи можна це робити? Тут варто врахувати декілька аспектів. Перший – гуманітарна допомога надається для використання за цільовим призначенням. Хоча фактично набувач отримує таке майно у власність, для дотримання законодавства про гуманітарну допомогу він має користуватись та розпоряджатись ним виключно відповідно до заявлених цілей. І якщо при оформленні гуманітарної допомоги були зазначені цілі, які не підпадають під діяльність ПРП ДПО, передачу такого майна навіть у користування здійснювати не варто, адже це може бути розцінено як порушення використання за цільовим призначенням. Другий важливий аспект – гуманітарна допомога надається безоплатно, і набувач не може її використовувати з метою отримання прибутку. За порушення цих вимог встановлена кримінальна та адміністративна відповідальність. Відтак навіть якщо по цільовому призначенню передача майна у користування ПРП ДПО видається можливою, така передача має бути повністю безкоштовною. У цьому моменті може бути конфлікт норм з положеннями Закону України «Про оренду державного та комунального майна», до яких ми ще повернемось нижче, якщо набувачем допомоги є організація комунальної ти державної форми власності. Адже відповідно до статті 9 цього закону безоплатна оренда комунального та державного майна заборонена. Ця норма часто породжувала неоднозначну практику надання майна в оренду за 1 гривню. У випадку з майном, набутим як гуманітарна допомога, навіть плата у розмірі однієї гривні може виявитись проблемною.

Щодо передачі ПРП ДПО пожежно-рятувального автомобілю, отриманого як гуманітарна допомога, можемо зазначити наступне. Закон «Про гуманітарну допомогу» встановлює обмеження, що гуманітарною допомогою не можуть бути визнані підакцизні товари. Водночас, стаття 6 Закону передбачає виключення, серед яких є ті, що стосуються пожежно-рятувальних автомобілів, зокрема:

• транспортних засобів, що надходять у період проведення антитерористичної операції, здійснення заходів, необхідних для забезпечення оборони України, безпеки населення та захисту інтересів держави у зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, для отримання і використання (…) Державною службою України з надзвичайних ситуацій (…);
• транспортних засобів спеціального та спеціалізованого призначення (крім таксі, автомобілів інкасації) для підприємств, установ та організацій, що утримуються за рахунок бюджетів, уповноважених ними державних установ та органів місцевого самоврядування для забезпечення соціально-економічних потреб територіальних громад.

Перший варіант стосується тільки пожежно-рятувальних автомобілів для ДСНС. Другий варіант підходить для органів місцевого самоврядування, однак бачимо обмеження, що вони можуть передані тільки для підприємств, установ та організацій, що утримуються за рахунок бюджетів, уповноважених ними державних установ та органів місцевого самоврядування для забезпечення соціально-економічних потреб територіальних громад. Таким чином, пожежно-рятувальний автомобіль може бути переданий як гуманітарна допомога для цілей ПРП ДПО, але лише для організаційно-правових форм, які базуються на органах місцевого самоврядування чи створених ними організацій. Відтак, ПРП ДПО, утворені на базі громадських організацій, не підпадають під допустимих набувачів цього виду майна. Теоретично, якщо це громадська організація, яка отримує фінансування виключно з місцевого бюджету (наприклад, ветеранська організація), то допустимість передачі їй пожежно-рятувального автомобілю може бути аргументованою перед контролюючими органами, але на нашу думку шанс успіху у такій дискусії невеликий.

Крім цього, стаття 11-2 Закону України «Про гуманітарну допомогу» накладає обмеження на відчуження отриманого автомобілю протягом 10 років за будь-якими цивільно-правовими угодами, крім безоплатної передачі іншому підприємству, установі та організації, що утримуються за рахунок бюджетів, уповноваженій ними державній установі та органу місцевого самоврядування. Тут варто наголосити, що йде мова саме про відчуження – тобто передачу права власності, але не про користування (хоча знову ж таки – тут виникає конфлікт щодо вимоги до безкоштовного надання у користування гуманітарної допомоги та неможливості безкоштовної оренди комунального майна). Однак детальніше специфіка передачі майна у користування ПРП ДПО буде розглянута у наступному питанні.

Підсумовуючи, ПРП ДПО усіх організаційно-правових форм, крім тих, які створені на базі комерційних суб’єктів господарювання, можуть бути отримувачами та набувачами гуманітарної допомоги. Водночас пожежно-рятувальні автомобілі як гуманітарну допомогу можливо передати лише ПРП ДПО, які створені органами місцевого самоврядування.

Питання 2: Чи можна передати ПРП ДПО майно у користування або власність?

Відповідь на це питання значною мірою залежить від організаційно-правової форми підрозділу ДПО, від суб’єкта, який планує передати майно, та від того, на яких умовах здійснюється така передача.

У випадках якщо ОПФ підрозділу ДПО чи «материнської» організації, на базі якої створений підрозділ, належить до неприбуткових організацій (орган місцевого самоврядування, комунальна установа, комунальне некомерційне підприємство, громадська організація), то можливий варіант набуття майна у власність в якості благодійної допомоги (якщо її отримання передбачене установчими документами). Передавати благодійну допомогу можуть суб’єкти господарювання приватної форми власності, громадські та благодійні організації, міжнародні організації тощо. ПРП ДПО на базі суб’єктів господарювання приватної форми власності теоретично також можуть отримати благодійну допомогу, однак у цьому варіанті можуть виникнути податкові зобов’язання для суб’єкта господарювання, адже правове регулювання у цьому випадку не є однозначним (так, безповоротна фінансова допомога за загальним правилом зараховується до бази оподаткування щодо податку на прибуток).

Передача майна ПРП ДПО у власність на оплатних умовах здійснюється відповідно до загальних положень цивільного законодавства та встановлених процедур закупівель. Тут для ПРП ДПО особливостей немає.

Так само немає особливостей щодо безоплатної передачі майна у користування ПРП ДПО суб’єктами господарювання приватної форми власності – в цілому, тут діє повна свобода договору між сторонами, визначена цивільним законодавством.

Складнішою є ситуація, якщо є наміри передати ПРП ДПО у власність чи користування майно комунальної чи державної форми власності. Для державного майна, в принципі, немає механізмів передачі у власність напряму ПРП ДПО. Можливий варіант передачі з державної власності у комунальну – тобто територіальній громаді (а та вже буде розпоряджатись у дозволених межах) відповідно до Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності». Щодо комунального майна, то розвиток подій залежить від організаційно-правової форми підрозділу ДПО. Органи місцевого самоврядування не можуть безоплатно передати у власність майно ПРП ДПО, створеним на базі громадських організацій чи суб’єктів господарювання приватної форми власності. Однак вони можуть передати майно ПРП ДПО на праві оперативного управління чи господарського відання ПРП ДПО у вигляді комунальної установи чи структурного підрозділу комунального підприємства за загальними правилами управління комунальною власністю.

Щодо безоплатної передачі комунального майна у користування ситуація виглядає ще складнішою. Складність полягає у колізії норм законодавства: стаття 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» накладає заборону на безоплатну оренду комунального майна (крім як релігійним організаціям), а частина 14 статті 63 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що з метою забезпечення добровільної пожежної охорони Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, громадські об’єднання, суб’єкти господарювання, інші юридичні особи та громадяни можуть безоплатно надавати пожежно-рятувальним підрозділам для забезпечення добровільної пожежної охорони у користування будівлі, споруди, приміщення, транспортні засоби, засоби зв’язку та інше необхідне майно. Загальні правила вирішення юридичних колізій вказують на наступне:

1. Перевагу має норма у акті законодавства вищої юридичної сили (однак у цьому випадку обидва акти – це закони, тобто мають однакову юридичну силу).
2. У випадку однакової юридичної сили актів законодавства перевага надається спеціальній нормі права порівняно із загальною (і тут, на нашу думку, норми КЦЗУ є спеціальними для регулювання правовідносин).
3. Крім цього, існує темпоральний спосіб вирішення колізій – норми, затверджені пізніше у часі, долають суперечності / скасовують дію старіших (норма статті 9 Закону «Про оренду державного та комунального майна» створена у 2019 році (але була оновлена у 2024 році), а норма статті 63 КЦЗУ набрала чинності з початку 2023 року).

На жаль, практика показує, що контролюючі органи не завжди використовують ці правила подолання колізій, а тому безоплатна передача комунального майна у користування ПРП ДПО, які створені не органом місцевого самоврядування, продовжує нести ризики для органів місцевого самоврядування.

Хоча листи Міністерства юстиції України не встановлюють правових норм і мають лише інформаційний характер, Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні зверталось до Мін’юсту для роз’яснення щодо вирішення цієї колізії. Зрештою, саме Міністерство юстиції України визначене як центральний орган виконавчої влади, до повноважень якого входить забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері правової освіти, правової обізнаності, інформування населення, доступу громадян до джерел правової інформації (підпункт 2-8 пункту 3 Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Постановою КМУ від 02.07.2014 р. №228). На подане звернення Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні отримало відповідь (лист №64710/Н-12779/8.2.3. від 29.04.2024 р.) з доволі цікавим поглядом на це питання. Згідно з наданою відповіддю користування майном передбачене у статті 63 КЦЗУ не може вважатись орендою у розумінні законодавства про оренду державного та комунального майна, адже розраховане на радше ситуативний характер використання, а користування майном припиняється у момент ліквідації пожежі, коли оренда передбачає володіння та користування майном протягом строку дії договору. Слідуючи цій позиції, можемо зробити висновок, що на думку Мін’юсту стаття 63 КЦЗУ передбачає право органів місцевого самоврядування надавати майно у користування ПРП ДПО (але без перенесення на баланс підрозділу ДПО, що відбувається при укладенні угод оренди, тобто зі збереженням відповідальності за майно за власником). З однієї сторони такий підхід вже дещо розв’язує руки органам місцевого самоврядування в питанні організації користування майном підрозділами ДПО, однак збереження відповідальності за майно, яке активно використовується в пожежогасіння, може бути малопривабливим для посадових осіб, які, власне, є відповідальними за схоронність майна.

Відтак Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні надалі працюватиме у напрямі формування кращої правової визначеності у цій сфері.

Питання 3: Хто несе відповідальність за майно ПРП ДПО? Чи можна передавати у користування майно членам ПРП ДПО (тобто особам, які залучені на добровільних засадах) та хто за нього відповідатиме у випадку його втрати? Чи можливе закріплення майна за особою?

Відповідальність за збереження майна несе власник або володілець майна (якщо, наприклад, майно передане на іншому правовому титулі), якщо інше не передбачено договорами між сторонами. Відтак відповідальність за майно ПРП ДПО нестиме уповноважена посадова особа балансоутримувача майна. Залежно від організаційно-правової форми ПРП ДПО це може бути:

• посадова особа місцевого самоврядування – якщо підрозділ утворений при органі місцевого самоврядування без створення юридичної особи;
• керівник та/або бухгалтер комунальної установи чи інший матеріально відповідальний працівник – якщо підрозділ утворений у вигляді комунальної установи;
• керівник та/або бухгалтер комунального підприємства чи інший матеріально відповідальний працівник – якщо підрозділ утворений як структурний підрозділ комунального підприємства;
• керівник та/або бухгалтер (за наявності) громадської організації чи інший матеріально відповідальний працівник (за наявності) – якщо підрозділ утворений як структурний підрозділ громадської організації;
• керівник та/або бухгалтер суб’єкта господарювання чи інший матеріально відповідальний працівник – якщо підрозділ утворений як структурний підрозділ суб’єкта господарювання.

Покладення матеріальної відповідальності за збереження майна можливе лише на найнятих працівників. Відтак члени ПРП ДПО, тобто особи, які залучаються до діяльності підрозділу на добровільних засадах, не можуть бути відповідальними за майно. При цьому, звертаємо увагу, що статтею 130 Кодексу законів про працю встановлено, що матеріальна відповідальність покладається лише за пряму дійсну шкоду, яка спричинена порушенням трудових обов’язків та є наслідком протиправних дій чи бездіяльності, і не є підпадає під категорію нормального виробничо-господарського ризику. Тобто втрата майна підрозділу під час реагування на пожежі з огляду на об’єктивні умови та характер діяльності – не може бути підставою для матеріальної відповідальності навіть найнятих матеріально відповідальних працівників.

У випадку виникнення ситуацій, якщо залучені на добровільних засадах особи спричиняють шкоду майну внаслідок прямого умислу чи необережності, до таких осіб можливо застосувати кримінальну (за наявності складу злочину) або ж принаймні цивільно-правову відповідальність на загальних умовах.

Формальне закріплення майна за окремими особами за загальним правилом можливе лише щодо найнятих працівників. Водночас умовне закріплення можна здійснити шляхом налагодження організаційних процесів у підрозділі і за членами ПРП ДПО (наприклад, домовленість, що захисний костюм з певним інвентарним номером використовується лише визначеним членом ПРП ДПО). Крім цього, можливим варіантом формалізації відносин між членами ПРП ДПО та підрозділом щодо майно може бути визначення умов користування майном та відповідальності шляхом укладення договорів з членами ПРП ДПО. Принагідно звертаємо увагу, що ми також підготували матеріал про правову природу договорів з членами ПРП ДПО, з яким можна ознайомитись за посиланням.

Підсумовуючи це питання, чинне законодавство не передбачає окремого механізму для закріплення майнової відповідальності для членів ПРП ДПО, тому здебільшого відповідальність зберігатиметься за посадовими особами балансоутримувачів. Водночас, загальні механізми цивільно-правової відповідальності та договірного права, а також організаційні процеси, можуть допомогти вирішити це питання.

Узагальнюючи матеріал загалом, можемо прийти до висновків, що майнові аспекти діяльності пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони все ще потребують певного доопрацювання та вирішення колізій. Це надасть змогу зменшити перелік суттєвих організаційних викликів, з якими стикаються засновники підрозділів. Відтак Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні запрошує зацікавлених стейкхолдерів до плідного обговорення та спільної адвокації вирішення цих питання задля розвитку добровільного пожежного руху в Україні.

Головне фото Хотинської громади, 2024 рік