Державна регіональна політика – тема, яка для багатьох залишається складною та навіть невідомою. Хоча мета регіональної політики може бути сформульована відносно коротко, конкретні завдання і механізми співпраці численних відомств, необхідні для її втілення, потребують ґрунтовних підходів та формування практичного розуміння серед управлінців державного і муніципального рівнів.

Європейська регіональна політика (політика згуртованості) є основним інструментом ЄС для зменшення регіональних диспропорцій та інвестування у стале та інклюзивне соціально-економічне зростання.

Метою української державної регіональної політики, визначеною Законом у 2015 році, є:

• створення умов для динамічного, збалансованого розвитку України та її регіонів,
• забезпечення їх соціальної та економічної єдності,
• підвищення рівня життя населення,
• створення безпечних умов,
• додержання гарантованих державою соціальних стандартів,

для кожного громадянина незалежно від його місця проживання.

Тож почнімо розбиратися – повернімося на початок, у 90-ті, щоб крок за кроком оглянути ключові угоди, концепції та Закони, які привели нас до поточного підходу у формуванні та втіленні державної регіональної політики.

Матеріал підготовлений експертами проекту міжнародної технічної допомоги «Згуртованість та регіональний розвиток України», UCORD у співпраці з порталом «Децентралізація»

 

Україна обрала шлях європейської інтеграції. Її правовою основою стала Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, підписана 14 червня 1994 в Люксембурзі та ратифікована Верховною Радою 10 листопада 1994 р. (Закон України № 237/94-ВР). Угода набула чинності 1 березня 1998 року.

У контексті цієї Угоди, Європейський Союз і окремі програми/проекти міжнародної технічної допомоги сприяли українським громадам і регіонам у сфері регіонального розвитку. Та попри певне успішне впровадження окремих європейських стандартів у національне законодавство, державна регіональна політика довший час знаходилася в стані становлення і формувалася з великими складнощами у політичному, економічному та часовому вимірах.

Для зміни ситуації, 25 травня 2001 року була затверджена Концепція державної регіональної політики як альтернатива радянської регіональної політики, об’єктом якої довгий час була Україна. Урешті-решт потрібно було розв’язувати проблеми збільшення територіальних диспропорцій в економічному розвитку та можливостей соціального забезпечення громадян.

У той час значна частина суспільних відносин у сфері регіонального розвитку у регулювалася Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України» від 23 березня 2000 р. №1602-III, а пізніше – Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 року № 2850-IV. Останній вже втратив чинність, але залишився частиною історії державної регіональної політики.

У 2007 році дозріло рішення створити в системі центральних органів виконавчої влади міністерство, яке б забезпечувало формування та реалізацію державної регіональної політики. Тож постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 р. № 323 були утворені Міністерство регіонального розвитку та будівництва України та Міністерство з питань житлово-комунального господарства України. Та уже в 2010 році Указом Президента України №1085/2010 два Міністерства були реорганізовані у єдине Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, яке з того часу ще неодноразово видозмінювалося. Тим не менш, саме це Міністерство, яке зараз є Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури України, за підтримки ЄС включилося у процес розроблення законодавчих та нормативно-правових актів щодо удосконалення законодавства у цій сфері.

Підтримка ж регіонального розвитку коштами держави була запроваджена лише у 2012 році. Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 12 січня 2012 року № 4318-VI доповнив Бюджетний кодекс України статтею 24-1: Державний фонд регіонального розвитку. Фонд передбачався в обсязі не менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період. Кошти Фонду передбачені на виконання державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку, а також державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку.

Незважаючи на такі позитивні кроки до стимулювання регіонального розвитку, законодавство залишалося фрагментарним, а державна політика – несистемною, що суттєво впливало на нерівномірність розвитку регіонів.  До прикладу, згідно із даними Моніторингу соціально-економічного розвитку регіонів України (доступний у архіві Міністерства економіки), у 2012 році, із 263,7 млрд. грн. капітальних інвестицій в економіку України, майже чверть – 24,5% – інвестовано у місто Київ. Наступні місця по об’єму інвестицій займали Донецька область (11,4% усіх капітальних інвестицій), Дніпропетровська (7,7%), АР Крим та м. Севастополь (7,4%). Тобто м. Київ, м. Севастополь та 3 регіони у 2012 році отримали 51% усіх капітальних інвестицій на країну. Це залишало лише 49% для решти 22 областей України.

Поштовхом для побудови чіткої законодавчої системи державної регіональної політики в Україні стала оновлена редакція Порядку денного асоціації Україна–ЄС, схвалена 24 червня 2013 року на Шістнадцятому засіданні Ради з питань співробітництва Україні – ЄС у м. Люксембург. У блоці «Регіональний розвиток» цього Порядку зазначено, що для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію, має відбутися «визначення рамок регіонального розвитку шляхом прийняття Закону про засади державної регіональної політики чи внесення змін до законодавства з питань регіонального розвитку».

Порядок денний асоціації (ПДА) на той час був практичним механізмом – орієнтиром для ведення реформ в Україні, розроблений на заміну Плану дій Україна–ЄС.  ПДА був схвалений Радою з питань співробітництва між Україною та ЄС 16 червня 2009 р. відповідно до домовленостей, досягнутих в ході Паризького саміту Україна–ЄС.

Відповідно, задля сприяння  імплементації Угоди про асоціацію Україна–ЄС, у результаті складних внутрішньополітичних та фахових дискусій протягом 2013–2015 років, Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про засади державної регіональної політики» від 5 лютого 2015 року №156-VIII.

Для України це був прорив у формуванні цілісної державної регіональної політики. Хоча відтоді багато положень цього Закону були значно змінені та оновлені,  він встановив ключові та необхідні визначення цілей, принципів, пріоритетів державної регіональної політики, повноважень її суб'єктів, а також її фінансування та моніторингу.

Одночасно, у внутрішній політиці країни важливе місце зайняла політика децентралізації влади та реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади.  Процес децентралізації в Україні розпочався у 2014 році, та у його центрі стали громади – тепер об’єднані територіальні громади, ОТГ.

Такі ОТГ – укрупнені територіальні громади, сформовані в рамках реформи, стали опорою економічного та соціального розвитку країни. Обрані на їх основі нові органи місцевого самоврядування базового рівня отримали повноваження самостійно формувати місцеві бюджети та повноваження в сферах управління освітою, охороною здоров’я первинного рівня, житлово-комунального господарства, а також у соціальній, культурній та інших сферах. У той же час, фінансова децентралізація забезпечила громадам бюджети, завдяки яким громади нарешті змогли самотужки вирішувати, які проєкти реалізовувати першочергово – чи ремонтувати соціальну інфраструктуру, чи будувати дороги, чи створювати робочі місця, або ж все це разом.

Уже з 2016 року діяли перші 159 об’єднаних територіальних громад. Уперше з часу відновлення незалежності України, завдяки створеним в рамках реформи умовам, почало народжуватися справжнє, дієве, відповідальне місцеве самоврядування, яке є основою демократії.

Загалом в Україні було сформовано 1439 громад. Але через початок російсько-української війни у 2014 році, не уся територія України могла скористатися інструментами реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. У той же час, жахи війни продемонстрували виняткову спроможність новообʼєднаних українських громад чинити опір ворогу та приймати локально актуальні рішення на підтримку своїх мешканців, переселенців, територіальної оборони та ЗСУ, і понад тим –  продовжувати надавати послуги – адміністративні, освітні, медичні, соціальні, комунальні, розвивати економіку та підтримувати міжнародні міжмуніципальні партнерства.

Тож основі зміцненого місцевого самоврядування, успіхів і викликів процесу децентралізації, а також досвіду реалізації державної регіональної політики після 2015 року, настав час «переходити на новий рівень» формування та виконання ефективної державної регіональної політики. У 2022 році були підготовані зміни у Закон № 156-VIII, щоб комплексно удосконалити механізми реалізації державної регіональної політики і підвищити її ефективність.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо засад державної регіональної політики та політики відновлення регіонів і територій» від 9 липня 2022 року № 2389-IX  внесено суттєві зміни до Закону № 156-VIII,  якими серед іншого:

• закріплено трирівневу (замість дворівневої) систему документів державної регіональної політики: державна стратегія, регіональна стратегія, стратегія розвитку територіальної громади;
• введено чотири функціональні типи територій території відновлення, регіональні полюси зростання, території з особливими умовами для розвитку, території сталого розвитку;
• перезавантажено діяльність агенцій регіонального розвитку (АРР), зокрема, до числа засновників АРР можуть входити регіональні відділення асоціацій органів місцевого самоврядування, що мають у своєму складі 100% громад регіону;
• для територій, що постраждали від російської агресії, введено новий документ стратегічного планування план відновлення та розвитку;
• встановлено, що органи місцевого самоврядування протягом 18 місяців з дня набрання чинності Законом повинні забезпечити затвердження стратегій розвитку територіальних громад.

Ці зміни роблять діяльність суб'єктів державної регіональної політики чіткішою, готуючи ґрунт для європейської інтеграції України. До того ж, наприкінці червня 2024 року набув чинності новий Закон «Про міжнародне територіальне співробітництво громад» № 3668-IX, який розширив повноваження:

• сільських, селищних, міських рад щодо схвалення двосторонніх або багатосторонніх угод про транскордонне співробітництво для створення єврорегіону;
• районних і обласних рад щодо укладення та схвалення двосторонніх або багатосторонніх угод про створення єврорегіону, прийняття рішень про утворення єврорегіону, про вступ до такого об’єднання або про вихід з нього, затвердження статуту єврорегіону та внесення до нього змін;
• місцевих державних адміністрацій щодо реалізації державної регіональної політики та розвитку транскордонного співробітництва, а також щодо укладення договорів з іноземними партнерами про співробітництво, угод про транскордонне співробітництво в межах компетенції, визначеної законодавством;
• центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, у сфері міжнародного територіального співробітництва та суб’єктів суб’єктів міжнародного територіального співробітництва.

Також новий Закон запровадив положення щодо розробки регіональних програм розвитку транскордонного співробітництва та щодо узгодження державних та регіональних стратегічних пріоритетів у сфері транскордонного співробітництва.

Та й на цьому Україна не зупиняється. Регіональна політика – складна та динамічна сфера, яка є вкрай актуальною у часи несправедливої та жорстокої війни Росії проти України, а також у рамках активного руху України у ЄС.

Портал «Децентралізація» продовжує розкривати усі важливі новини сфери у відповідній рубриці «Регіональна політика» – комунікаційній та інформаційній платформі для всіх суб’єктів  державної регіональної політики - Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органів влади Автономної Республіки Крим, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Рубрика створена за ініціативи Швейцарсько-українського проєкту «Згуртованість та регіональний розвиток України», UCORD.

Детальний огляд поточного законодавства й основних положень формування й реалізації державної регіональної політики – у наступній частині матеріалу на порталі «Децентралізація».