Автор: Ігор Онищук, Шведсько-Український Проект «Підтримка децентралізації в Україні», SALAR International

---

Повномасштабна війна проти росії показала, наскільки стійким є місцеве самоврядування, яке здатне гідно протистояти будь-яким викликам, зокрема і у фінансовій частині. Адже організація та забезпечення діяльності тероборони, матеріально-технічна допомога ЗСУ, залучення допомоги іноземних партнерів – це ті речі, які органи місцевого самоврядування взялися підтримувати з самого початку ганебного вторгнення росії, забезпечуючи при цьому, постійну підтримку всіх сфер життєдіяльності громадян на місцевому рівні (допомога внутрішньо переміщеним особам, підтримка релокованого бізнесу, організація укриттів, продовження надання послуг на високому рівні). І це все незважаючи на щоденні обстріли. І все це завдяки ефективно проведеній децентралізації, котра дала змогу ОМС отримати автономні, самостійні, належні фінансові ресурси, які відіграли ключову роль в протистоянні викликам.

Варто відмітити, що за 8 місяців 2022 року значно зросла частка місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету.

 

 

Але зараз постає чимало наступних викликів: врегулювання дисбалансів між рівнями розвитку різних громад, забезпечення стабільного розвитку, відновлення пошкодженої інфраструктури, чітке розмежування повноважень між всіма рівнями, підтримка демократичності прийняття рішень.

Розглядаючи найбільші за обсягами надходження до державного та місцевих бюджетів, помітно, що основними є: міжнародні гранти, ПДФО, ПДВ та податок на прибуток.

 

 

 

При цьому, найбільше коштів з державного та місцевих бюджетів витрачається на ЗСУ, пенсії та обслуговування боргу. Нижче відображено найбільші за обсягами видатки за бюджетними програмами за січень-серпень 2022 року (із розподілом між державним та місцевими бюджетами).

 

 

 

Звісно, в галузевому розрізі найбільшим є обсяг видатків на оборону, слідом за ним соціальне забезпечення та загальнодержавні функції. Житлово-комунальне господарство в повній мірі забезпечується за рахунок власних коштів місцевих бюджетів. Найбільшим напрямом фінансування з місцевих бюджетів залишається освіта, як делеговане повноваження.

 

 

Зважаючи, що сектор безпеки та оборони належить до повноважень держави, на нижченаведеному графіку простежується значне зростання видаткової частини державного бюджету. Натомість місцеві бюджети не зазнали таких коливань відносно державного бюджету. Дефіцит державного бюджету в березні-червні сягав максимальних за всю історію розмірів (майже 150 млрд грн на місяць).

 

 

Загалом за 8 місяців 2022 року до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) надійшло 245,8 млн грн, що становить +10,5% або + 23,4 млрд грн приросту проти січня-серпня 2021 року. Це в основному зумовлено значним ростом податку з доходів фізичних осіб (+23,8%), адже втрати від надходжень плати за землю в порівнянні із відповідним періодом минулого року складають -21,4%

Довідково: Плата за землю в минулому році складала більше 10% обсягу надходжень загального фонду місцевих бюджетів, нині тільки 7,5%.

Значно гірша ситуація із надходженнями акцизного податку, зокрема акцизу на пальне. В порівнянні із січнем-липнем 2021 року, надходження знизились на 68,5% або 2,9 млрд грн. Причиною значного зниження є встановлення акцизу на імпорт пального на рівні 0 євро за 1000 літрів (Закон України №2120-ІХ від 15.03.2022).

Довідково: акцизний податок з пального в минулому році забезпечив місцевим бюджетам надходження в обсязі 9,6 млрд грн.

 

 

Аналізуючи стан виконання місцевих бюджетів за 8 місяців 2022 року, простежується невеликий спад темпів приросту в серпні. Водночас, загальний приріст все ще залишається стабільно високим.

Звісно, ситуація по окремих громадах суттєво відрізняється, що вимагає негайного реагування. Але громади показали, що здатні ефективно розпоряджатися та нарощувати отримані фінансові ресурси, гідно реагувати на непередбачувані виклики та забезпечувати високий рівень надання послуг в будь яких умовах, а також швидко пристосовуватися до нових умов. Громади показали, що бюджети місцевого самоврядування складають основу стійкості місцевих фінансових ресурсів.

 

Розглядаючи помісячну динаміку надходжень місцевих бюджетів загалом в порівнянні із відповідними періодами минулих років, простежується значне падіння в березні-квітні та відновлення темпів зростання, починаючи з травня. Також  помітно, що надходження в березні-квітні впали нижче рівня минулого року, але не нижче 2019 року, на відміну від впливу пандемії в 2020 році, коли надходження в квітні опустились нижче 2018 року. Відслідковується також вагомі темпи росту в 2021 році, після відновлення ділової активності.

При цьому, за обсягами надходжень бюджети територіальних громад значно переважають надходження до інших місцевих бюджетів.

 

В структурі надходжень місцевих бюджетів за січень-серпень 2022 року найбільшу питому вагу займає податок з доходів фізичних осіб. В структурі доходів загального фонду без трансфертів ПДФО складає – 66,7%. В структурі загального та спеціального фондів (із трансфертами) ПДФО складає 46,1%. Наступним вагомим джерелом доходів місцевих бюджетів є субвенції з державного бюджету – 21,8% (77,3 млрд грн).

 

 

В серпні 2022 року темп росту по відношенню до серпня 2021 року дещо уповільнився. Але загалом зберігається позитивний приріст. Бізнес адаптувався та сплачує податкові платежі, в свою чергу, державна податкова служба активізувала роботу щодо стягнення податків та зборів, відновились надходження рентної плати, ПДФО стабільно зростає порівняно із 2021 роком (внаслідок значної кількості військовослужбовців із гідним грошовим забезпеченням). При цьому, внаслідок скасування загальнодержавного акцизу на пальне (встановлення ставки на рівні 0 євро за 100 літрів) місцеві бюджети, які з 1 січня 2017 року отримують певну частку (13,44%) від надходжень загальнодержавного акцизу (змінено механізм зарахування акцизу з пального через перерозподіл з державного бюджету), відчули значні втрати цього виду надходжень, що було зумовлено необхідністю врегулювання ситуації на ринку пального. Разом з цим, Президент вже підписав Закон щодо відновлення оподаткування нафтопродуктів та встановлення нових ставок на акциз із нафтопродуктів (бензин 100€/ 1000 літрів, дизель 100€/ 1000 літрів, біопаливо 100€/ 1000 літрів, газ 52 €/ 1000 літрів).

 

Розглядаючи динаміку доходів місцевих бюджетів помісячно, прослідковується, що в квітні було дно зниження темпів приросту надходжень загального фонду місцевих бюджетів і вже в травні почалося пожвавлення. Наразі в серпні темп приросту уповільнився до 7,7% через відносне зниження темпів надходжень місцевих податків та зборів.

 

 

Найбільших потенційних втрат загального фонду місцеві бюджети зазнали в квітні (-2,4 млрд грн (-8,5%), порівняно із квітнем 2021 року). Але вже в травні спостерігається позитивний приріст в обсязі +3,5 млрд грн (або +11,9%), порівняно із відповідним періодом минулого року. В липні приріст доходів загального фонду місцевих бюджетів склав +4,9 млрд гривень (+17,1%). В серпні приріст склав +2,6 млрд грн (+7,7%).

 

 

В розрізі регіонів одразу ж простежуються особливості окремих областей та зміна ділової активності по регіонах. Помітним є зниження доходів по областях де ведуться (велися) бойові дії. Натомість в областях, де розміщена велика кількість внутрішньо переміщених осіб та відновлено діяльність бізнесу спостерігається значний приріст, в порівнянні із відповідним періодом минулого року.

 

 

Податкові новації в цьому році зумовили зміну динаміки надходжень в цьому році, зокрема єдиного податку. Разом з цим, починаючи з травня податкові надходження місцевих бюджетів знаходяться в додатному прирості.

Надходження податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів протягом січня-серпня 2022 року завжди знаходились в додатному значенні. Це зумовлено, по-перше, зростанням відрахувань із заробітних плат військовослужбовців, по-друге, свою роль відіграло збільшення нормативу зарахування ПДФО до місцевих бюджетів із 60% до 64% з початку 2022 року.

Податок з доходів фізичних осіб в серпні демонструє значний приріст (+41,1% або +7,1 млрд гривень порівняно із серпнем 2021 року), що зумовлено підвищенням грошових виплат військовослужбовцям, чисельність яких значно зросла.

 

 

В минулому році ж навпаки в серпні спостерігалося відносне зниження темпів надходжень податку з доходів фізичних осіб. А пікові виплати за цей період припадали на червень. Натомість в серпні 2022 року обсяг надходжень ПДФО сягнув рекордних показників в 24,4 млрд гривень в місяць.

Звісно, що це зумовлено значним зростанням грошових виплат військовослужбовцям. Розглядаючи помісячну динаміку надходжень податку на доходи фізичних осіб з грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями та особами рядового і начальницького складу, в розрізі 2018-2022 років, помітним з рекордне зростання таких надходжень, починаючи з березня 2022 року. Помітно, наскільки вагомим є ріст, порівняно із відповідними місяцями минулих років. А в серпні 2022 року цей показник сягнув майже 10 мільярдів гривень на місяць.

 

Натомість надходження податку на доходи фізичних осіб, що сплачується податковими агентами, із доходів платника податку у вигляді заробітної плати значно знизилися, починаючи з березня 2022 року. Такі надходження досі нижче рівня 2021 року, але при цьому вони не впали до рівня 2020 року. Те ж саме стосуюється і ПДФО з доходів платника податку інших ніж заробітна плата.

 

Значно гірша ситуація з платою за землю, приріст надходжень по якій досі не відновив додатне значення. В березні потенційні втрати були на рівні -38% (-1,1 млрд гривень недоотриманих надходжень лише за один місяць). Нагадаю, змінами до податкового законодавства (Закон України від 15.03.2022 №2120-ІХ) на період з березня 2022 року по 31 грудня року, наступного за роком в якому припинено або скасовано воєнний стан, не нараховується та не сплачується плата за землю (земельний податок та орендна плата) на територіях, де ведуться (велися) бойові дії. При цьому, перелік таких територій досі не визначений Кабінетом Міністрів України, що унеможливлює чітке визначення та підстави для стягнення плати за землю.

 

 

В серпні втрати місцевих бюджетів по платі за землю склали -27,5% або -1,04 млрд гривень, порівняно із відповідним місяцем минулого року. Загалом місцеві бюджети з початку року недоотримали вже більше 4 млрд гривень плати за землю.

 

Приріст надходжень єдиного податку в червні-серпні 2022 року значно коливався (від росту +50,3% до падіння -25,7%). Цьому слугували зміни до податкового законодавства. По-перше суб’єктам господарювання із значними доходами (великий бізнес) надали право переходити на спрощену систему оподаткування: Сплата єдиного податку в розмірі 2% (знижено із 5% до 2%) замість сплати податку на прибуток (18%). (Закон України №2142-IX від 24.03.2022, законопроект 7190 від 22.03.2022). Як наслідок, чимало суб’єктів господарювання обрали спрощену систему оподаткування та сплату Єдиного податку замість Податку на прибуток, що, в свою чергу, забезпечило приріст даного виду надходжень. При цьому, змінились терміни сплати зазначеного податку. Так, раніше сплата проводилась поквартально (протягом 50 днів після закінчення звітного кварталу), наразі сплата Єдиного податку за новим принципом відбувається помісячно (протягом 30 днів після закінчення звітного місяця).

 

 

 

При цьому в серпні минулого року спостерігався значний приріст даного виду надходжень, на відміну від серпня 2022 року, що зумовило таке відносне помісячне падіння приросту цього доходу.

В розрізі регіонів, сплата єдиного податку суттєво відрізняється від +20,3% приросту в Львівській області до значного зниження таких надходжень в Сумській, Харківській,  Миколаївській, Чернігівській, Запорізькій, Донецькій, Херсонській та Луганській областях. Помітно, що це саме ті області, де велися (ведуться) бойові дії, внаслідок чого малий та середній бізнеси були релоковані, або ж зовсім припинені в даних регіонах.

 

Внаслідок податкових пільг найбільшого відносного спаду зазнав акцизний податок. Враховуючи, що левову частку цього податку складали надходження саме акцизу з пального (наразі ставка 0 євро за 100 літрів) та зниження надходжень акцизу з алкогольних виробів, цей вид надходжень все ще залишається в значному від’ємному прирості.

Разом з цим, додатні прирости акцизу з тютюну і алкоголю, а також враховуючи, що перерахування акцизу із пального йде із значною затримкою (через зміну механізму зарахування починаючи із 1 січня 2017 року) (тобто нульові надходження в липні 2021 року і в липні 2022 року) забезпечили додатний приріст акцизного податку до місцевих бюджетів.

Разом з цим, Президент вже підписав Закон щодо відновлення оподаткування нафтопродуктів та встановлення нових ставок на акциз із нафтопродуктів (бензин 100€/ 1000 літрів, дизель 100€/ 1000 літрів, біопаливо 100€/ 1000 літрів, газ 52 €/ 1000 літрів). Як наслідок, в наступних місяцях відбудеться нарощування даного виду надходжень.

 

 

При цьому, надходження місцевих податків та зборів у регіональному розрізі демонструє суттєві відмінності в надходженнях в залежності від області. Так, регіони де чисельність населення зросла за рахунок ВПО та куди релокувався бізнес, показали значний ріст +116,2% (Львівська область). Натомість в інших регіонах не спостерігається такого високого росту, а навпаки - є від’ємний приріст даного виду надходжень.

 

 

Обсяги надходжень в абсолютному вимірі за типами бюджетів показують, що саме бюджети місцевого самоврядування забезпечують належне функціонування фінансової системи на місцевому рівні. Так, надходження до бюджетів територіальних громад за 8 місяців 2022 року складають 69,6% всіх надходжень місцевих бюджетів, що за обсягом в 4,8 рази більше ніж надходження до обласних бюджетів загалом.

 

При цьому, в серпні саме бюджети територіальних громад зберегли додатний приріст, порівняно з серпнем 2021 року, на відміну від квітня, коли обласні бюджети показали стійкість в перші місяці повномасштабного вторгнення. Натомість бюджети територіальних громад нарощують темпи зростання та щомісячно показують додатний приріст. Дійсно, варто зауважити, що внаслідок війни росії проти України, втрат зазнали всі бюджети, але обласні бюджети не підпали під такий негативний вплив як бюджети територіальних громад, які, в свою чергу, змогли швидко пристосуватися до нинішніх умов та відновити ріст.

Простежуючи динаміку доходів за 8 місяців 2018-2022 років, очевидно, наскільки в абсолютному і відносному вимірі зросли обсяги бюджетів територіальних громад внаслідок ефективно проведеної децентралізації.

 

Порівняння січня-серпня 2022 року з відповідними періодами минулих років (2018-2022 роки), демонструє стійкість бюджетів територіальних громад. Обласні бюджети зазнали більших втрат від пандемії в 2020 році, ніж від повномасштабного вторгнення рф.

При цьому, внаслідок адміністративно-територіальної реформи та перерозподілу повноважень на базовому та субрегіональному рівні приріст надходжень бюджетів сформованих територіальних громад в 2021 році більш ніж в 10 раз перевищує приріст по обласних бюджетах (порівняння показників січня-серпня звітного року до відповідного періоду минулого року).

 

 

З початку 2022 року (станом на 01.09.2022) Уряд перерахував місцевим бюджетам 92,7 млрд гривень міжбюджетних трансфертів, що складає 83% від передбачених розписом асигнувань, зокрема:

• базову дотацію перераховано в сумі 10,9 млрд грн, або 100 % до розпису асигнувань;
• освітню субвенцію перераховано в сумі 67,3 млрд грн, або 100 % до розпису.

У липні 2022 року місцеві бюджети отримали 6,6 млрд грн трансфертів, у серпні – 6,2 млрд грн.

Також у розпорядженні органів місцевого самоврядування щомісячно залишається реверсна дотація, яка не перераховується до державного бюджету в умовах воєнного часу, в обсязі 899 млн грн.

Залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів та бюджетних установ за загальним і спеціальним фондами за січень – серпень 2022 року збільшились на 76,4 млрд грн і станом на 01.09.2022 становлять 132,8 млрд грн.