Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

З набуттям чинності Законом №1638-ІХ від 14.07.2021 р., старост було виключено з переліку посадових осіб, які не підлягають атестації. Це означає, що з 01.08.2021 р. на старост поширюється припис, який визначив: «З метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, крім осіб, зазначених у частині другій цієї статті, посадові особи місцевого самоврядування один раз на 4 роки підлягають атестації» (частина перша статті 17 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування – далі Закон №2493-ІІІ).

Зважаючи на те, що старостам доведеться один раз на чотири роки проходити атестацію, у них з’явилося чимало запитань. «Яким чином під час атестації оцінюватимуть результати діяльності старости, що мали місце три чи чотири роки тому? Хто має про них пам’ятати чи якимось чином фіксувати їх?», - стали найбільш частими запитаннями, що спонукали до написання цієї статті.

Пропоную розглянути означені питання в контексті вимог чинного законодавства, які сьогодні пред’являються до проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування та інших оціночних процедур.

Розпочну з того, що у кожній громаді має бути Положення про проведення атестації, затверджене сільським, селищним, міським головою (частина дев’ята статті 17 Закону №2493-ІІІ). Структурною та змістовою основою для розроблення такого положення виступає Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 р. №1440 (з останніми змінами, внесеними постановою КМУ від 09.08.2017 р. №590 – далі Типове положення).

Пункт 3 Типового положення визначив, що у період між атестаціями проводиться щорічна оцінка виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків у порядку, визначеному сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради з урахуванням цього Типового положення та особливостей кожного органу місцевого самоврядування. Така оцінка проводиться безпосередньо керівниками відділів, управлінь та інших створюваних радами виконавчих органів, де працюють посадові особи, під час підбиття підсумків роботи за рік. Загальні методичні рекомендації з цих питань розробляються НАДС (Нацдержслужбою – прим. О.В.).

Наведена вище норма дає зрозуміти, що при розробленні нових актів місцевого самоврядування щодо проведення щорічної оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування чи внесенні змін до вже наявних, потрібно буде брати до уваги не лише Типове положення, але й Загальні методичні рекомендації щодо проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них обов'язків і завдань, затверджені Наказом Головдержслужби від 30.06.2004 р. № 102 (далі –  Методичні рекомендації).

Втім, тут є один нюанс юридичного характеру. І Типове положення, і Методичні рекомендації доведеться перевіряти на предмет їх відповідності щонайменше тим нормам чинного законодавства, на виконання яких спрямовано їх дію.

Зверніть увагу! Практика останніх років засвідчує, що після внесення відповідних змін та доповнень у чинне законодавство, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади раніше затверджені в межах своєї компетенції акти нормативного та ненормативного характеру або не актуалізовують, а якщо це і роблять, то з великими запізненнями.

Типове положення та Методичні рекомендації є якраз тими актами, що документально підтверджують наведене вище твердження.

Іноді й сам законодавець може сприяти такому стану речей, як це мало місце у випадку із Законом №1638-ІХ. В його Прикінцевих та перехідних положеннях відсутні традиційно розміщувані пункти про необхідність приведення у відповідність Кабінетом Міністрів України своїх нормативно-правових актів, а також забезпечення ним перегляду та приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом №1638-ІХ. Річ у тім, що за відсутності цих пунктів не варто розраховувати, що Кабінет Міністрів України та Нацдержслужба оперативно зроблять те, що їм нормативно не адресовано. Тому відповідальним посадовцям, які зазвичай готують проекти локальних актів на затвердження голові громади у правовій ситуації, що склалася навколо розглядуваного питання, скоріш за все, доведеться його вирішувати, керуючись досить відомим висловом: «Спасіння потопаючих – справа рук самих потопаючих».

Важливо! Перед тим, як почати використовувати тексти Типового положення та Методичних рекомендацій при розробленні нових локальних актів щодо проведення щорічної оцінки діяльності посадових осіб ОМС чи внесенні змін до вже наявних, спочатку потрібно буде провести їх ревізію на предмет відповідності приписам Закону №2493-ІІІ з урахуванням останніх змін, унесених до нього Законом №1638-ІХ.

Далі вважаю за доцільне розглянути ключові моменти змісту наявних в Методичних рекомендаціях порад, що стосуються проведення щорічної оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, а також з’ясувати, наскільки вони можуть бути слушними сьогодні для оцінки діяльності старост та чи потребують змістовним доопрацювань.

Розпочну з мети щорічної оцінки. Простими словами, для чого вона проводиться та яку користь з її результатів можуть мати посадові особи місцевого самоврядування, зокрема, старости.

Мету щорічної оцінки Методичні рекомендації визначили аж двічі (пункти 1.1. і 1.2.). Щоб не дублювати кожний пункт окремо, давайте об’єднаємо їх в один перелік, після чого розберемо їхній зміст. Отже метою щорічної оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування є:

• здійснення регулярного контролю за проходженням служби в органах місцевого самоврядування та професійними досягненнями посадових осіб місцевого самоврядування шляхом перевірки якості їхньої діяльності відповідно до посадових інструкцій;
• поліпшення добору й розстановки кадрів, розвитку ініціативи і творчої активності посадових осіб місцевого самоврядування, визначення їх потенціалу, потреб у підвищенні кваліфікації та особистому розвитку;
• планування кар'єри;
• вдосконалення процесу планування та організації діяльності як посадової особи місцевого самоврядування, так і органу місцевого самоврядування в цілому;
• виявлення організаційних проблем та оперативне реагування на них;
• аналіз виконання посадових інструкцій.

Про посадові інструкції у наведеному вище переліку згадується двічі і, мабуть, невипадково. Позаяк посадова інструкція сьогодні виступає не лише службовим путівником для кожної посадової особи місцевого самоврядування, але й своєрідною матрицею для оцінювання ефективності їх діяльності. Для того, щоб діяльність старост могла предметно та об’єктивно оцінюватись, для посади старости теж має бути розроблено та затверджено посадову інструкцію. Це стосується й ситуації, коли відповідним штатним розписом апарату ради, її виконавчого комітету та виконавчих органів (далі – штатний розпис) посаду старости передбачено лише в одиничній кiлькостi.

Як ми бачимо, спектр складових мети щорічної оцінки є досить широким. Знаючи їх зміст, кожен староста зможе розставити потрібні акценти у своїй службовій діяльності з таким розрахунком, щоб отримані здобутки були обопільно корисними і для себе як локального носія владних повноважень, так і жителів старостинського округу як споживачів надаваних старостою послуг. Якщо староста керуватиметься таким підходом, то це принаймні сприятиме своєчасному зосередженню його на тих питаннях, службові досягнення в яких можна буде покласти в основу звіту як перед радою, так і перед жителями старостинського округу. В цілому, це дозволить старості вийти на щорічне оцінювання своєї діяльності з достатньою кількістю «залікових балів» у власному послужному арсеналі.

Ким та коли має проводитись щорічна оцінка?

Передбачаю, що це питання є досить актуальним і не лише для старост, особливо на тлі законодавчих змін, згідно із якими посаду старости з шостої категорії посад було віднесено до п’ятої категорії посад. Завдяки цьому посада старости стала рівнозначною з такими посадами, як секретар ради та заступник сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

Давайте подивимось, що з цього приводу кажуть Методичні рекомендації та наскільки їхні поради узгоджуються з приписами чинного законодавства.

Методичні рекомендації проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків радять здійснювати безпосереднім керівникам у період між атестаціями у січні-лютому за підсумками минулого року. Втім, з урахуванням особливостей органу місцевого самоврядування (велика чисельність працівників, інший період підбиття підсумків роботи за рік), термін оцінювання може бути продовжений до двох місяців або встановлений інший період. У разі відсутності безпосереднього керівника (хвороба, довготривале відрядження тощо) або якщо безпосередній керівник працює на займаній посаді менше одного року, щорічна оцінка проводиться заступником керівника структурного підрозділу, а в разі відсутності такої посади - сільським, селищним, міським головою (пункти 1.3. та 1.5.).

Давайте спробуємо «приміряти» наведені вище положення Методичних рекомендацій до посади старости в контексті наявного у нього сьогодні правового статусу. Втім, щоб це зробити, спочатку потрібно буде визначити, хто для старости є безпосереднім керівником.

Для отримання відповіді на це питання щонайменше потрібно буде проаналізувати процедуру затвердження старости на посаді (стаття 54-1 Закону №280/97-ВР) та перелік категорій посад в органах місцевого самоврядування (стаття 14 Закону №2493-ІІІ). Результати сукупного тлумачення їх змісту дають зрозуміти, що для старости безпосереднім керівником є сільський, селищний, міський голова.

Що стосується термінів проведення щорічної оцінки діяльності старост, то у Порядку проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них обов'язків і завдань (далі – Порядок проведення щорічної оцінки) їх теж має бути визначено. Втім, тут є один нюанс процедурного характеру, про який ми поговоримо більш детально вже при розгляді термінів звітності старости.

Тепер давайте поміркуємо, ким і коли має проводитися щорічна оцінка діяльності старости, якщо сільський, селищний, міський голова як безпосередній керівник відсутній (хвороба, довготривале відрядження тощо) або якщо він працює на займаній посаді менше одного року?

Враховуючи, що сільських, селищних, міських голів було обрано на місцевих виборах у жовтні 2020 р., то мова про те, що відповідний голова працює на займаній посаді менше одного року може йти лише в одному випадку – якщо такого голову було обрано на позачергових виборах. Не зважаючи на те, що це можуть бути поодинокі випадки в масштабі України, механізм щорічної оцінки діяльності старости обов’язково має врахувати цю обставину. Що це означає з практичної точки зору? Передусім те, що у Порядку проведення щорічної оцінки мають бути визначені або інші терміни щорічної оцінки діяльності старости сільським, селищним, міським головою, або можливість її проведення секретарем ради з урахуванням припису частини 2 статті 42 Закону №280/97-ВР.

Необхідно пам’ятати! У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень, повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах (частина 2 статті 42 Закону №280/97-ВР).

Іншим не менш важливим для старост залишається питання: який орган чи посадова особа місцевого самоврядування має визначати Порядок проведення щорічної оцінки? Скажу відразу, що прямої відповіді на це запитання чинна редакція Закону №2493-ІІІ не містить. Це означає, що відповідь на поставлене запитання потрібно шукати у тих підзаконних правових актах, що унормовують питання проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування. Виявилося, що таким актом є Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, про яке ми вже вели мову на початку публікації. Так ось, той же пункт 3 означеного Типового положення визначив, що « … проводиться щорічна оцінка виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків у порядку, визначеному сільським, селищним, міським головою …». Іншими словами, голова громади сьогодні є єдиним суб’єктом із системи місцевого самоврядування (стаття 5 Закону №280/97-ВР), якого уповноважено визначати Порядок проведення щорічної оцінки. Однак, тут існує одна непомітна на перший погляд обставина. Її сутність полягає у тому, що сільські, селищні, міські голови отримали повноваження визначати Порядок проведення щорічної оцінки не на основі приписів закону (№280/97-ВР, №2493-ІІІ тощо), а відповідно до Типового положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, яке в ієрархії нормативно-правових актів прийнято відносити до розряду підзаконних. Цю обставину, на мою думку, має бути враховано при доопрацюванні нової редакції законопроекту про службу в органах місцевого самоврядування в частині проведення щорічної оцінки та атестації.

Не зважаючи на наявність цієї колізії, Методичні рекомендації як акт не нормативного, а рекомендаційного та роз’яснювального характеру в контексті пункту 3 Типового положення визначили, що Порядок проведення щорічної оцінки в окремому органі місцевого самоврядування визначається сільським, селищним, міським головою з урахуванням Загальних методичних рекомендацій та особливостей кожного органу місцевого самоврядування і затверджується розпорядженням його керівника (пункт 1.4.). 

Це означає, що Порядок проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них обов'язків і завдань має визначатися сільським, селищним, міським головою та затверджуватись його ж розпорядженням. Що стосується врахування Загальних методичних рекомендацій, про що наголошується у пункті 1.4. цих же рекомендацій, то цю пораду від Нацдержслужби потрібно сприймати досить обережно і ось чому. 

Варто знати! Кожні методичні рекомендації, незалежно від того, хто їх розробив та затвердив, зберігають свою змістовну актуальність до набуття чинності внесеними змінами до законодавчих та інших нормативно-правових актів, на основі яких розроблялися відповідні методичні рекомендації. 

Позаяк не завжди вносяться зміни до існуючих методичних рекомендацій, то для підготовки проекту акту органу чи посадової особи місцевого самоврядування потрібно буде щоразу перевіряти використовувані методичні рекомендації на предмет відповідності чинному законодавству. Головне пам’ятати, що у разі виявлення тих чи інших невідповідностей, методичними рекомендаціями можна буде керуватися лише у тій частині, що не суперечить чинному законодавству. 

Важливо! Ті положення методичних рекомендацій, що повністю або частково не відповідають актам чинного законодавства, можна буде брати до уваги після проведення їх змістовного коригування з обов’язковим врахуванням унесених змін до тих актів законодавства, на попередніх редакціях яких свого часу було розроблено відповідні методичні рекомендації.

Якщо через великий обсяг законодавчих змін провести змістовне коригування тих чи інших положень методичних рекомендацій неможливо, тоді варто підготувати нові актуальні формулювання і включити їх до тексту розроблюваного чи змінюваного, у нашому випадку, Порядку проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них обов'язків і завдань.

Якщо Типове положення нормативно закріпило припис, відповідно до якого Порядок проведення щорічної оцінки в окремому органі місцевого самоврядування визначається головою громади, то це не означає, що голова громади має самостійно його розробляти. Зазвичай, розробленням проектів актів місцевого самоврядування займається юридична служба чи окремі спеціалісти, до службових обов’язків яких вирішення цього питання передбачено відповідною посадовою інструкцією.

Зверніть увагу! У тих громадах, у штатному розписі яких передбачено хоча б одну посаду старости, раніше затверджені Положення про проведення атестації та Порядок проведення щорічної оцінки варто перевірити на предмет необхідності внесення до них змін та доповнень.

Така необхідність могла з’явитися унаслідок того, що раніше затвердженні розпорядженнями голови громади Положення про проведення атестації та Порядок проведення щорічної оцінки у своїх текстах дублювали приписи Закону №2493-ІІІ, які після набуття чинності Законом №1638 від 14.07.2021 р. зазнали відповідних змін. Наприклад, вони могли дублювати частину другу статті 17 Закону №2493-ІІІ, яка містить перелік посад, що не підлягають атестації. Нагадаю, що цей перелік до набуття чинності Законом №1638 від 14.07.2021 р. передбачав й старосту як посаду, що не підлягає атестації.

Варто знати! Перелік посад, які не підлягають атестації безпосередньо стосується й щорічної оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки кожна посада, яка не підлягає атестації, не має проходити й щорічну оцінку.

Такий висновок принаймні випливає із сукупного тлумачення двох норм – частини другої статті 17 Закону №2493-ІІІ та пункту 3 Типового положення. Стосовно старост це означає наступне. Якщо раніше старости входили до переліку посад, які не підлягають атестації (частина друга статті 17 Закону №2493-ІІІ), то не потрібно було проходити й щорічну оцінку. Після виключення старост з означеного переліку, вони мають один раз на чотири роки проходити атестацію, а у період між ними й щорічну оцінку своєї діяльності.

Що стосується безпосереднього проходження старостами процедури щорічної оцінки своєї діяльності та інших дотичних питань, то про них ми вже поговоримо у наступній частині.