Об’єднання громад Данії — поєднання жорстких та м’яких критеріїв

Автор: Ульрік Кьяeр — професор політології, кафедри політології та публічного управління Університету Південної Данії

Основними науковими інтересами Ульріка Кьяeра є місцева демократія, лідерство міських голів, місцеві вибори та місцеві партії. Він публікувався у міжнародних журналах, таких як «Європейський журнал політичних досліджень», «Дослідження місцевого самоврядування» та «Огляд урбаністичних справ».


 

Резюме

У Данії станом на 1 січня 2007 року була впроваджена велика структурна реформа. Існуючі 275 громади були — у результаті досить швидкого процесу — об’єднані в 98 громад. Менш ніж через три роки після того, як комісія опублікувала офіційну доповідь із рекомендаціями щодо принципів об’єднання громад, адміністративно-територіально карта Данії була змінена, а нові громади були утворені.

Рішення про реформу прийняв центральний уряд, який задекларував, що розмір нових громад буде не менше 20 000 жителів. Однак рішення про те, з ким із сусідів об’єднуватися задля того, щоб відповідати цьому мінімальному розміру, необхідно було прийняти самим громадам. Крім жорсткого критерію розміру, громади також керувалися м’яким критерієм.  Оскільки вони мали прагнути до злагодженості, було бажано, щоб нові громади вписувалися в уже існуючі закономірності місцевих ідентичностей громадян, маятники міграції або вподобання щодо споживання. Якщо сусідні громади раніше вже співпрацювали й мали міцні зв’язки, очікувалось, що вони об’єднаються. Також у законодавстві було передбачено виключення— менші громади, розташовані на островах, могли бути звільнені від виконання вимог щодо розміру.

Крім того, була запропонована посада арбітра. Ним міг стати високоповажний колишній міський голова та колишній міністр, який їздив у ті громади, де були складні випадки, та сприяв дискусіям про те, як краще організувати новий устрій. Карта данських громад у кінцевому підсумку була змінена, і — хоча всі не були однаково задоволені новими кордонами — критика реформи була мінімальна, оскільки напруга між центром та периферією всередині кожної з нових об’єднаних громад очікувалася з самого початку. Однак, незважаючи на те, що уздовж географічних ліній були встановлені нові політичні розколи, існували також закономірності, які дозволяли пом’якшити напругу, наприклад, мобілізація та обрання представників із периферії на перших місцевих виборах у новостворених громадах. Успішне впровадження об’єднання громад було досить складним балансуванням, тому вікно можливостей для об’єднань, імовірно, найближчим часом не відкриється знову.

 

Данський кейс

Данія — скандинавська країна з 5,7 млн жителів. Країна є досить політично децентралізованою, а на місцеве самоврядування припадає половина всіх публічних видатків. Станом на 1 січня 2007 року було впроваджено велику структурну реформу, яка скоротила кількість громад з 275 до 98 (а кількість регіонів — із 14 до 5). Муніципальна карта Данії була стабільною з часів попередньої територіальної реформи  в 1970 році (коли понад 1100 громад було об’єднано в 275), але на початку нового тисячоліття почалися дискусії щодо зміни територіального устрою країни. Кількість громад скоротилася з 275 до 271 вже в 2003 році, коли п’ять громад віддаленого острова Борнхольм об’єдналися. Це об’єднання було добровільним і ґрунтувалося на основі місцевого референдуму, проведеного в 2001 році, під час якого 74 % населення проголосували за створення громади Борнхольм. Це добровільне об’єднання стало одним із чинників більш загальних дебатів, які розпочалися влітку 2002 року, що призвело до створення комітету для дослідження структури публічного сектора в Данії. На підставі офіційної доповіді комітету, опублікованої в січні 2004 року, влітку 2004 року в парламенті була розроблена політична угода, а на початку 2007 року процес реформування повноцінно розпочався. Скорочення кількості громад з 271 до 98 означало, що середній розмір громад Данії значно збільшився, а саме — з 20 000 до 55 000 (див. Таблицю 1).

 

Таблиця 1. Структура місцевого самоврядування в Данії до і після структурної реформи 2007 року

 

До реформи

2006

Після реформи

2007

Кількість громад

271

98

Кількість регіонів

14

5

Середня кількість жителів у громадах

20 027

55 582

Відсоток громад з < 10 000 жителів

47,6 %

4,1 %

Відсоток громад з > 30 000 жителів

14,8 %

74,5%

Джерело: розраховано на основі офіційних записів зі статистики Данії

 

Розмір громад дуже часто є тією особливістю реформ об’єднання, яка привертає найбільшу увагу. Це виправдано, оскільки розмір громад важливий у зв’язку з їхніми завданнями, тобто завдяки збільшенню вони можуть взяти на себе більше завдань публічного сектора. У данському випадку громади доповнили свої безпосередні обов’язки такими як утримання центрів денного догляду, публічних шкіл, систем догляду за людьми похилого віку, систем водопостачання та каналізації, місцевих доріг та соціальних служб зі спеціалізованими послугами з соціальної допомоги та безробіття. Кількість населення громади також визначає, чи і як можна отримати очікувані «плоди» від об’єднання, такі як, наприклад, економія від масштабу.

Між рішенням про збільшення розміру громад і потенційними позитивними наслідками є кілька важливих кроків — один із них полягає в тому, щоб вирішити, хто з ким повинен об’єднатися. Слід зазначити, що з’ясувати це — далеко не тривіальне завдання. Нова карта не матеріалізується простим вибором розміру нових громад — конкретні кордони між новими громадами слід було чітко окреслити. Для деяких громадян оцінка нової громади, ймовірно, залежатиме саме від того, з ким із сусідів це об’єднання відбудеться. Тому в цьому дослідженні данського кейсу основна увага буде зосереджена на тому, як цей необхідний і важливий, але часто досить непомітний, процес об’єднання громад був реалізований.

 

Підхід

Хоча Данія належить до європейських країн, які почали обговорення зміни адміністративно-територіальної структури майже два десятиліття тому, а об’єднання вже повністю завершилось, остаточну історію цієї реформи ще слід буде написати. Багато її аспектів поки що не були системно оцінені, й тому остаточний вердикт щодо того, чи була реформа успішною в економічному, демократичному та професійному планах, не може бути винесений. Однак було проведено низку досліджень, спрямованих на вивчення, наприклад, політичної довіри[1], внутрішньої ефективності[2], задоволеності органами місцевого самоврядування[3], економічної ефективності[4], системи місцевих партій[5] тощо. У цій роботі основна увага буде зосереджена на тому, як були встановлені нові кордони між збільшеними громадами, оскільки це питання системно не досліджувалося. До роботи буде включено кілька досліджень, що стосуються географічного виміру нової карти, але, крім них, стаття спиратиметься на правові аспекти, політичні угоди та історичні розрахунки процесу. Жорсткі факти будуть доповнені оцінками авторів на основі спостережень, зроблених у процесі дослідження.

 

Критерії перемальовування карти та швидкість процесу

9 січня 2004 року — епохальна дата в данській муніципальній історії. У цей день була опублікована біла книга про майбутню структуру публічного сектора в Данії, й тодішній міністр внутрішніх справ Ларс Лекке Расмуссен після цього проголосив, що реформа буде розпочата і що громади будуть об’єднані. Нічого не було вирішено формально до 24 червня, коли була досягнута домовленість між урядом і парламентською коаліцією, яка його підтримувала, але вже в січні сигнал був чітким і безпомилковим — менші громади скоро припинять своє існування.

Однак, незважаючи на те що було ясно, об’єднання громад таки відбудеться, виникло питання: хто з ким повинен об’єднатися? Щонайменше три питання постали стосовно зміни існуючої муніципальної структури на нову: 1) Скільки часу повинен тривати процес об’єднання? 2) Рішення про те, з ким об’єднатися, повинно бути прийнято добровільно громадами чи центральним урядом? 3) На яких критеріях мають базуватися об’єднання? Ці три питання будуть прокоментовані далі.

Що стосується часу, то процес напрацювання меж нових громад був досить швидким. Коли в червні була досягнута політична домовленість, громади повинні були до кінця грудня провести переговори зі своїми сусідами та відзвітувати перед міністерством, як вони планували діяти надалі, тобто з ким хотіли б об’єднатися. Виходячи з цих побажань, перший проект нової карти був розроблений на початку березня 2005 року, і після подальших переговорів в червні 2005 року карта була завершена. Враховуючи, що питання про те, з ким об’єднуватися, далеке від тривіального — дехто стверджує, що для громад воно майже екзистенційне, — процес можна оцінювати як досить швидкий. Слід також зазначити, що уряд діяв у встановлений термін, оскільки місцеві вибори, відповідно до виборчого законодавства, повинні були відбутися 15 листопада 2005 року. І, маючи нові громади до цієї дати, вибори до рад пройшли у нових структурних одиницях. Це означало, що у 2006 році новообрані ради взяли на себе функції «планувальних комітетів» для нових громад з повною відповідальністю за муніципальні справи, оскільки нові структури набрали чинності з 1 січня 2007 року, тоді як старі ради продовжували роботу ще протягом одного року (2006) як своєрідні «уряди опікунів», перш ніж піти «з посад» 1 січня 2007 року. Ця проміжна угода виявилась непроблемною.

Процес, який передбачав самостійне проведення громадами переговорів зі своїми сусідами й подання офіційних запитів щодо того, з ким об’єднуватися, був досить відкритим і добровільним. Восени 2004 року місцеві ради дійсно були зайняті переговорами, намагаючись з’ясувати, з ким вони мають «одружитися». Менша сільська громада повинна піти на злиття з містом, розташованим на захід чи на схід? Чи ж повинна запросити інші сусідні сільські громади об’єднатися одне із одним, щоб не стати частиною нової громади з великим міським центром? Це, втім, не означає, що об’єднання були абсолютно добровільними. По-перше, слід пам’ятати, що вибір, із ким об’єднуватися, — це друга частина процесу, оскільки перша його частина щодо того, чи потрібне об’єднання взагалі, вже була вирішена центральним рівнем. По-друге, існували певні обмеження на вибір громад, а саме критерії, викладені урядом, до яких ми ще повернемося у цій статті. Крім того, також були обмеження, притаманні сусіднім громадам, оскільки процес об’єднання знизу-вгору перетворився на серію взаємопов’язаних ігор — це була головоломка, яку потрібно було вирішити, оскільки деякі сусідні громади, можливо, мали інші плани («іноді ваш сусід вам подобається більше, ніж ви йому»).

Що стосується формальних критеріїв, якими мали відповідати об’єднані громади, то вони були досить прості: нові громади повинні були  складатися із сусідніх громад і мати щонайменше 20 000 жителів. За винятком цього критерію, існуюча громада може укласти обов’язкове партнерство з сусідньою громадою із більше ніж 30 000 жителів (відповідність такій вимозі була необов’язковою для громад, що складаються з острова). Це були жорсткі критерії, але громадам були надані й інші рекомендації. Незважаючи на те що формальний мінімальний розмір був встановлений на рівні 20 000 жителів, уряд порадив громадам орієнтуватися на розмір 30 000 жителів.

М’який критерій було додано коли міністр порекомендував громадам прагнути до «згуртованості». Нові громади мали бути створені з групи громад, уже пов’язаних між собою загальними зв’язками, такими як торгівля й транспортне сполучення. Члени новостворених об’єднаних громад не повинні були починати «з нуля», натомість очікувалось, що вони вже мали зв’язки та певне відчуття приналежності. Цей критерій вважався м’яким, оскільки він повинен був направляти малі громади до створення відносно узгоджених об’єднаних громад, проте чітких показників того, що конкретно означає «узгодженість», не було.

У формальному плані для реалізації задуманого Національний парламент мав прийняти закон, що керує створенням нової адміністративно-територіальної карти й тим, хто з ким повинен об’єднатися (закон був прийнятий 29 червня 2005 року). Таким чином, загальну процедуру можна охарактеризувати як процес зверху-вниз на початковій стадії, коли центральна влада вирішила, що громади повинні об’єднатися. Після цього був запущений процес знизу-вгору, під час якого громади самі могли вести переговори зі своїми сусідами. До іншого варіанту процесу зверху-вниз включаючи вирішення випадків, коли не вдавалось досягнути місцевих домовленостей, ми звернемося у наступному розділі.

 

Вирішення складних випадків

У багатьох випадках данську головоломку було відносно легко вирішити — кілька невеликих сільських громад об’єднувалися з більшими міськими громадами у цьому районі. Стосовно кількості мешканців, нові громади справді відповідали жорсткому критерію; часто кількість жителів у кінцевому підсумку фактично перевищувала і мінімальні 20 000, і рекомендовані 30 000 просто тому, що це було результатом злиття ряду менших громад, які не могли разом досягти 20 000, із більшою громадою, яка уже і так відповідала цьому розміру. А що стосується більш м’якого критерію згуртованості, то в багатьох випадках він дійсно спрацьовував: сусідній населений пункт — це те місце, де ваші діти відвідують середню школу, а ви берете участь у культурному житті, ходите за покупками тощо. Однак траплялися й складні випадки, коли рішення про те, як повинна виглядати нова карта не було таким очевидним й коли в цій «грі» були можливі різні варіанти. Ці складні випадки можна згрупувати за трьома окремими характеристиками.

По-перше, існували острови. Крім півострова Ютландія, Данія складається з понад 400 островів, трохи більше 70 із них — населені. До реформи п’ять із цих островів були громадами (у двох випадках — більше однієї громади), але мали менше 20 000 жителів. Ці острови були оточені морем і мали дуже сильну місцеву ідентичність — це ускладнювало реалізацію сценарію, в якому злиття з громадою на материковій Данії, сформує згуртовану громаду. Для вирішення цієї проблеми до законодавства був включений виняток: якщо громада формує партнерську угоду з більшою сусідньою громадою, то вона може бути звільнена від критерію розміру. Усі п’ять островів із менше ніж 20 000 жителів вибрали цей варіант, тож сьогодні п’ять островів мають власну громаду, незважаючи на невеликі розміри, в той час як деякі з їхніх завдань (не в останню чергу ті, що належать до соціальної політики) покладені на більшу громаду (із якою вони раніше вже були пов’язані паромним сполученням). Крім того, дві материкові громади теж використовували цю модель, у результаті чого в цілому сім із нинішніх 98 громад не відповідають критерію 20 000 жителів.

По-друге, громади, які знаходилися між двома іншими. — Це громади, які були розташовані між двома великими міськими центрами. Створення нової громади на півночі могло мати стільки ж сенсу (з точки зору згуртованості), як і створення нової громади на півдні, що перетворювало ситуацію на питання просторового вибору. Наприклад, якщо південна частина громади, що об’єднується з північним сусідом, відчуває себе менш пов’язаною з ним у порівнянні з південним сусідом, то її жителі могли не погодитися приєднатися до північної громади. Для того щоб «виправити» ці протиріччя, громади могли бути розділені — цей варіант не був чітко озвучений, однак принаймні критерію, який стверджував би, що лише «повноцінні» громади можуть об’єднуватися, не було. Тому в деяких випадках у невеликих частинах громад був проведений місцевий референдум, який визначав, чи слідувати жителям цих частин за основною частиною громади, чи натомість приєднатися до іншого об’єднання. У 19 громадах це призвело до незначного коригування кордонів. У деяких випадках громади самі просили жителів певних менших частин громади висловити свою думку, а у 12 випадках місцевий референдум був проведений після рекомендацій арбітра.

Уряд попросив виступати посередником дуже шановану людину — Торкільда Сімонсена. Він був колишнім міністром внутрішніх справ (від іншої партії, ніж нинішній уряд) і колишнім мером одного з великих міст, але більше цих посад не займав. Торкільд Сімонсен їздив до тих громад, де було багато дискусій, та обговорював із місцевими жителями наявність широкої народної підтримки пропозиції об’єднатися, про яку повідомила рада громади уряду. У деяких випадках ці переговори призвели до того, що рада скликала місцевий референдум.

По-третє, існували «проблемні» громади, які не хотіли або не могли знайти нікого, з ким об’єднатися або співпрацювати, і які не відповідали критерію розміру. Три громади після добровільної частини процесу не змогли відшукати свою частину пазлу. Одна із громад не хотіла брати участь в об’єднанні, оскільки її жителі мали найнижчу ставку муніципального податку в Данії, й тому злиття з сусідніми громадами неминуче призвело б до збільшення податків. Отже, центральна влада повинна була включити цю громаду до об’єднання вже сформованого сусідами. Дві інші громади були сусідами, одна із яких не погоджувала на об’єднання з іншою, тому що в останній нещодавно стався значний скандал за участю мера, який робив ризиковані інвестиції муніципальних коштів і залишив громаду із великим боргом. Центральна влада змусила ці дві громади об’єднатися після субсидування нової громади й дозволила їм продовжувати функціонування з двома різними ставками податку на проміжний період.

Після позитивного вирішення цих важких випадків, реформа була завершена, й нова карта Данії наразі представлена 98 громадами замість 275 (точніше — 271, оскільки п’ять громад вже були об’єднані в одну у 2003 році, див. вище) — див. Рисунок 1. Як виявилося, 239 громад були об’єднані в 66 нових громад, у той час як 32 первинні громади продовжували функціонувати в такій формі (включаючи сім невеликих громад, що використали виняток, а також 25 великих громад, включаючи три найбільші громади країни).

 

Рисунок 1. Карта Данії та її громад до й після структурної реформи

      

Слід наголосити, що менш ніж через три роки після того, як комісія представила рекомендації із деякими ідеями та пропозиціями, нові громади вже функціонували. Було прийнято багато політичних рішень, у тому числі про те, які завдання повинні мати громади в новій структурі та як слід провести нові кордони. Можливо, деякі місцеві політики були щасливіші від результату, ніж інші, але загалом нова карта була прийнята як розумне рішення.

Тож основний висновок полягає в тому, що, незважаючи на те що об’єднати громади й зробити всіх задоволеними новою картою було величезним і складним завданням, воно було виконане швидко та успішно й  не викликало гучного невдоволення. Однак у ретроспективі можна вказати на кілька незначних недоліків.

По-перше, територія навколо столиці Копенгагена в найсхіднішій частині країни майже не була «зачеплена» структурними змінами. Громада Копенгагена ні з ким не об'єднувалася, й багато навколишніх громад послідували її прикладу (деякі з них мають трохи більше 20 000 жителів). Протягом багатьох років муніципальна структура в районі Копенгагена обговорювалася, тому було трохи дивно, що в цій частині країни майже нічого не змінилося, тоді як інша частина були захоплені процесом об'єднання. З точки зору просторових конфігурацій це також означає, що сьогодні громади в західній частині країни більші, ніж у східній).

По-друге, було кілька громад, які не змогли домовитися про назву нової громади, й п’ять із них отримали ім’я, що пишеться через дефіс. Тож коли п’ять громад Рінгкебінг, Егвад, Відебек, Ск’єрн і Холмсленд об’єдналися в одну і назвали себе Рінгкебінг-Ск’єрн, дефіс став явним символом того, що вони не повністю відповідають критерію згуртованості, як інші громади, де за назву нового муніципалітету слугувала назва найбільшого міста (або назва району). Дві з п’яти громад змінили свою назву незабаром після об’єднання й позбулися дефісів, але Рінгкебінг-Ск’єрн і дві інші все ще пишуться через дефіс, вкорінюючи поділ не лише в «грі» у місцеву політику, а й в самій назві громади.

 

Потенційні джерела напруги всередині громади, між центром та периферією

Феномен громад, що пишуться через дефіс є таким собі «дзвіночком» щодо результатів об’єднання громад, а саме; чи об’єднання кількох громад у одну розв’язує політичну напруженість між центром нової громади, тобто більш міської громади, і тим, що стає периферією нової громади, тобто меншими населеними пунктами на околицях. Менші громади звикли мати власний центр із містом, де розташовані ратуша, місцева школа тощо, але тепер вони можуть побоюватися, що муніципальні заходи та установи також будуть об’єднані й розташовані в більш міській частині нової громади.

Нещодавнє дослідження продемонструвало, що почуття приналежності до громади серед мешканців у середньому не впливає на об’єднання, а також що воно відрізняється у мешканці, які проживають у центрі громади, та тих, які мешкають на периферії. Життя на периферії змушує людей почуватися менш прив’язаними до нової громади в порівнянні з тими, хто мешкає в центрі[6]. Тож потенціал для конфліктів уздовж цього політичного розриву між різними частинами нового громади існує — старі кордони залишаються в головах депутатів і громадян навіть після того, як вони були видалені з офіційної карти. Загалом, незважаючи на дискусії в деяких громадах про те, як діяльність та інвестиції розподілялися між старими громадами, об’єднаними в одну, головний успіх полягає в тому, що вони не переросли у суперечки.

Можна висунути три потенційні пояснення того, напруга, що виникала між центром і периферією, залишалася під відносним контролем.

  1. М’який критерій згуртованості дав змогу створити громади, в яких зв’язки між різними її частинами вже існували. Незважаючи на те що ваш населений пункт зараз є частиною громади, названої на честь іншого міста, це було більш прийнятним, коли в це місто ви вже їздили на роботу, робили деякі з ваших покупок, і в ньому заснована «ваша» футбольна команда.
  2. На перших місцевих виборах у нових об’єднаних громадах виборці на периферії були сильніше мобілізовані, щоб віддати преференційний голос за одного з місцевих кандидатів (у Данії преференційні голоси важливі для відбору кандидатів). І тому територіально менші частини нових громад у кінцевому підсумку отримували більше кандидатів, обраних до місцевих рад, ніж передбачала б їх частка згідно з кількістю населення, — і приблизно в половині об’єднаних громад кількість депутатів, які проживають на периферії, фактично перевищила б кількість депутатів, які проживають у великому місті[7].
  3. У той час як у деяких об’єднаних громадах була побудована нова ратуша в центрі для розміщення всієї муніципальної адміністрації, в багатьох громадах дотримувалася протилежна стратегія — «залишати світло ввімкненим»[8]. Це концепція, згідно з якою міська адміністрація була реорганізована, але в той же час кожна зі старих ратуш все ще використовувалися, у цих будівлях працювали посадовці та адміністративний персонал.

Ми не можемо точно сказати, наскільки драматичними були політичні бої за те, як проектувати нові об’єднані громади, або наскільки розчарованими могли бути деякі жителі, спостерігаючи громадську діяльність та інвестиції, які переходять у інше місто в центрі нової громади. Але можна стверджувати, що напруга викликана новим розколом по лінії «центр-периферія», не була руйнівною, а створення відносно злагоджених громад, їх поступова реорганізація, зокрема не переміщення відразу всієї діяльності до центру і створення умов на периферії для мобілізації на місцевих виборах, здається, згладжували перетворення однієї муніципальної структури в іншу.

 

Втома від об’єднання

За умови створення нової муніципальної структури, остаточним може бути питання: чи це рішення на довгу перспективу? Про це складно стверджувати однозначно, у цьому розрізі може стати важливою подія, що відбулась  3 грудня 2015 року. У цей день, у двох сусідніх громадах Хольстебро і Струер був проведений місцевий референдум, на якому громадян запитали, чи повинні дві громади об’єднатися. Відповідь «НІ» дали 54,8 %, відповідно виборці не проголосували за ще одне об’єднання. Обидві громади були створені в результаті об’єднання під час реформи 2007 року, і можна зробити висновок, що одним із вирішальних факторів, які обумовили відмову від другого раунду об’єднання, стала своєрідна «утома від об’єднання». Об’єднання громад — завдання не з легких. Потрібно багато додаткової роботи, а ще може бути тривога щодо того, якими будуть наслідки об’єднання. Тому, об’єднання не відбуваються через день.

Коли об’єднання відбувається в рамках основної реформи і з підтримкою уряду та чіткими термінами, відкривається вікно можливостей для обговорення та проведення об’єднань. Сьогодні громадам було б тяжче самостійно здійснити об’єднання. Крім того, буде складно відшукати громаду, яка не була залучена у процес у 2007 році, тому , переважно більшість громад все ще відновлюються від «втоми» попереднього об’єднання.

 

Висновки

Територіальна реформа в Данії, реалізована в 2007 році, була серйозною зміною структури місцевого самоврядування, і тому, ймовірно, це, крім іншого, призвело до того, що деякі громадяни вважають, що виграли від реформи, інші ж – думають, що програли. Реформа, а також її різні елементи отримали й хороші, й погані відгуки.

Загальна оцінка данської реформи автором цієї роботи полягає в тому, що реформа була складним процесом, який насправді виявився менш проблемним, ніж можна було очікувати. Звичайно, складно виміряти точні наслідки реформи. Наприклад, те, чи призвело об’єднання до економічних здобутків внаслідок економії від масштабу, оскільки події фактично наклались на період світової фінансової кризою.

Отже, які могли бути причини цієї відносно успішної реформи і які уроки можна зробити для інших об’єднань за межами Данії?

  1. Основна причина реформи була досить проста і сформульована як «професійна стійкість» або «професіоналізація масштабу». Оскільки громади опікувалися дедалі складнішими справами, менші громади зазнавали труднощів у підтримці професійного середовища, де формувалися б необхідні спеціалізація та професійний розвиток, — підбір висококваліфікованих фахівців починав ставати проблемою. Об’єднання служило рішенням для таких громад — якщо ви ростете, ви можете зберегти свої функції. Наявність чіткої мотивації для реформи може бути перевагою.

  2. Процес був відносно коротким, і як тільки центральна влада вирішила, що «це станеться», були прийняті досить жорсткі терміни, які виконувалися важкими рішеннями.

  3. Існувала суміш мимовільних і добровільних процесів — центральна влада вирішила, які саме громади повинні об’єднуватися, але не вказувала, з ким - цебуло місцевим рішенням.

  4. Складні ситуації були розв’язані — в деяких випадках завдяки виняткам для культурно особливих  або історично важливих острівних громад, а в інших — шляхом залучення поважного арбітра.

  5. М’який критерій згуртованості сигналізував про те, що слід шукати локально обґрунтовані рішення.

Оскільки об’єднання були одночасними, центральні державні органи та асоціації органів місцевого самоврядування також були краще підготовлені для надання допомоги з усіх питань щодо того, «як об’єднати громади».

Дехто залишився більш задоволеним процесом та результатами данської територіальної реформи 2007, ніж інші. Однак данська система місцевого самоврядування сьогодні сильна й життєздатна — можливо, через реформу, можливо, - ні. Тим не менше, без відносно плавного процесу об’єднання данські громади, ймовірно, були б сьогодні у гіршій ситуації.

 

Додаткова література

Міністерство внутрішніх справ і охорони здоров’я (2005). Коротко про реформу місцевого самоврядування. Копенгаген: Міністерство внутрішніх справ і охорони здоров’я (https://english.sim.dk/media/11123/the-local-government-reform-in-brief.pdf).


Переклад: Яна Брик

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

 

Ульрік Кьяeр брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пана Кьяeра. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк yaryna.stepanyuk@giz.de.


Ця публікація була підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її авторів та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.

 


[1] 2013–2013. Політичний розмір і місцева політична довіра: квазіексперимент з використанням муніципальних злиттів в Данії. Скандинавські політичні студії, 36(1), 43–66.

[2] 2011–2011. Розмір юрисдикції та місцева демократія: докази внутрішньополітичної ефективності від масштабної муніципальної реформи. Огляд американської політології, 105(2), 238–258.

[3] 2015-–2015. Демократичні витрати на розмір: як збільшення розміру впливає на задоволеність громадян місцевим самоврядуванням. Політичні студії, 63(2), 373–389.

[4] Блом-Хансен, Дж., Уолберг, К., Серрітзлью, С., & Трейсман, Д. (2016). Розмір юрисдикції та видатки на політику місцевого самоврядування: оцінка ефекту від муніципального об'єднання. Огляд американської політології, 110(4), 812–831.

[5]Kjaer, U., & Elklit, J. (2010). Політизація партії місцевих рад: культурні або інституційні пояснення тенденцій у Данії, 1966-2005 роки. Європейський журнал політичних досліджень , 49(3),337–358.

[6] Хансен,  С. В. та  K’єр,  У. (2020). Місцева  територіальна прихильність у часи юрисдикційного закріплення. Політична географія, 83.

[7] 2016–2016. Політичне представництво та географічна упередженість в об'єднаних органах місцевого самоврядування. Дослідження місцевого самоврядування,42(2), 208–227.

[8] Bhatti, Y., Olsen, A.L., & Pedersen, L.H. (2010). Keeping the lights on – Citizen service centres in municipal amalgamations. Administration in Social Work, 35(1), 3–19.

Теги:

думки експертів міжнародний досвід

Джерело:

Поділитися новиною:

Коментарі:

Default image
Glendal
08.08.2021 - 20:13
I congratulate the author for a very thorough and fair discussion of the experience of Denmark in undertaking this amalgamation of local communities in Denmark. I appreciate that the author did not make a definitive statement on the value of amalgamation and the results of that reform in Denmark. The research with regard to the benefit of amalgamation is very mixed and largely negative in most cases. There is a multitude of studies that validate this assessment. With respect to Denmark, in a recent paper I co-authored regarding the amalgamation process in Ukraine we referenced the case of Denmark. (See https://www.academia.edu/49635596/Does_Size_Matter_IPPApaper_Final) In this paper the conclusion based on a study of the Denmark experience stated the following: "Denmark is one of the European countries where the amalgamation of the local governments has been extensively used and studied over the years. A major piece of research was completed by Blom-Hansen, Houlberg, Serritzlew and Treisman (2016). This research examined the changes between the merging of 239 municipalities into 66 units and compared with 32 municipalities that were not merged. As with other research on amalgamations the study of the Danish amalgamations did not yield positive results. The anticipated savings of administrative costs were offset by increased costs in other areas. The analysis of the data did not reveal any changes regardless of the jurisdiction size. The benefits of reduced costs and improved services through economies of scale were not shown from the research." The amalgamation reform has failed on a number of expectations: (1) that economies of scale are achievable, (2) that service delivery will improve, (3) that costs will be reduced, and (4) that political participation will not be affected. In another paper that I co-authored that was published in the NISPAcee Journal of Public Administration and Policy the amalgamation process in Ukraine was comprehensively reviewed. (See https://www.nispa.org/publication_details.php?p_id=250&pg=9). This research report and the previously cited do not support that view that the amalgamation process in Ukraine has produced local governments that have improved service delivery, decreased costs, increased local government financial sustainability and enhanced public participation in local government elections.
Щоб додати коментар, будь ласка зареєструйтесь або увійдіть
Читайте також:

21 вересня 2021

Мінрегіон узгодив проектні норми змін до законодавства, які розмежують повноваження органів місцевого самоврядування всіх рівнів

Мінрегіон узгодив проектні норми змін до...

Чітке розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування всіх рівнів – на...

21 вересня 2021

«Година запитань» про освіту в громадах - новий формат спілкування від DECIDE. Перша розмова - 23 вересня

«Година запитань» про освіту в громадах -...

«Година запитань» – це новий формат спілкування з управлінцями, головами громад та усіма, кому не байдужа якість...

21 вересня 2021

На Львівщині створили Асоціацію курортних громад

На Львівщині створили Асоціацію курортних громад

До асоціації увійшли п’ять курортних міст і селищ Львівщини та одне з Вінницької області, пише Zaxid.net. На...

21 вересня 2021

21 вересня 2021

Комунальні господарства: сміття, каналізація, водовідведення - третій ефір другого сезону проекту "Громада"

Комунальні господарства: сміття, каналізація,...

Про стан житлово-комунальних господарств громад Львівщини і чи вистачає найбагатшій із них коштів на будівництво...