Науковий консультант комітету Верховної Ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Василь Куйбіда переконаний, що правки до Основного закону у частині децентралізації буде легше прийняти, якщо вони стануть рамковими.

---

Автор: Дмитро Синяк

 

Ідея відображення в Основному Законі змін, запроваджених реформою адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування, із самого початку була частиною Концепції цієї реформи, прийнятої урядом ще у 2014 році. Однак на практиці ухвалити ці зміни виявилося надзвичайно важко, адже для цього треба було зібрати 300 голосів народних депутатів, і відповідний законопроєкт мали б підтримати одразу кілька фракцій. Наскільки це складно, можна зрозуміти зі статистики: за 30 років Незалежності Конституцію коригували  5 разів, причому 4 зміни було згодом скасовано.

Незважаючи на це, спроби зафіксувати децентралізацію публічної влади і реформу місцевого самоврядування в Основному Законі здійснювали і Петро Порошенко, і Володимир Зеленський, подаючи до парламенту власні законопроєкти, які обоє вони позначили як невідкладні. П’ятий президент зробив це у середині 2015 року, шостий – наприкінці 2019-го.

У серпні 2015-го Верховна Рада у першому читанні погодилася внести до Основного Закону зміни щодо децентралізації влади, однак другого читання так і не відбулося, а за чотири роки законопроєкт відкликали.

У січні минулого року, після дискусій в експертному середовищі, у місцевому самоврядуванні та у суспільстві, проєкт закону, внесений Володимиром Зеленським, теж відкликали для доопрацювання. Його доопрацювання триває, і цей процес супроводжується жвавими обговореннями на центральному та регіональному рівнях. З описом проблем, метою змін та нормами законопроєкту можна ознайомитися ТУТ.

Напередодні Дня Конституції ми поцікавилися у професора Національної академії державного управління при Президентові України Василя Куйбіди, президента Всеукраїнської асоціації магістрів державного управління та наукового консультанта комітету Верховної ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, наскільки реально впорядкувати нарешті українське законодавство і внести зміни до Основного Закону у частині територіальної організації публічної влади. Пан Василь розпочав нашу розмову із жарту: «Всі президенти України приймають присягу на Конституції та на Пересопницькому Євангелії, і я дуже тішуся, що вони згодом коригують лише Конституцію».

 

За 25 років існування Конституції України її коригували п'ять разів.

• У 2004 році конституційна реформа послабила владу президента.
• У 2010 році Конституційний суд скасував цю реформу і повернув у дію Конституцію 1996 року.
• У 2011 році за допомогою поправок до Конституції термін повноважень Верховної Ради та місцевих рад подовжили з 4 до 5 років.
• У 2013 році до Конституції внесли поправки, які розширювали повноваження Рахункової палати у частині контролю за надходженнями до державного бюджету, скасовані 2010 року.
• На початку 2014-го Верховна Рада проголосувала за повернення до Конституції 2004 року.

 

Чому зміни до Конституції у частині децентралізації таки потрібні?

- Щоб завершити реформу територіальної організації публічної влади і реформу місцевого самоврядування і таким чином створити умови для покращення ефективності як державного управління так і місцевого самоврядування; щоб перетворити місцеві державні адміністрації на органи влади префектурного типу, закріпивши за ними виключно контрольно-наглядові функції щодо місцевого самоврядування і координаційні щодо регіональних представництв центральних органів виконавчої влади і, відповідно, передавши функції господарювання органам місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад на районному та обласному адміністративних рівнях. Також щоб навести лад у законодавстві: усунути конфлікти норм закону «Про місцеве самоврядування в Україні», Конституції та Європейської хартії місцевого самоврядування.

Якщо все так очевидно, чому ж із цими змінами зволікають вже сьомий рік?

- Бо їхня поява  - це компроміс між багатьма зацікавленими сторонами. А вони часто мають протилежні інтереси. Наприклад, голови територіальних громад, дбаючи про зміцнення первинної ланки місцевого самоврядування, вважають, що районні ради є зайвими принаймні, на цьому етапі  реформи. Натомість Асоціація районних та обласних рад відстоює на субрегіональному рівні обов’язковість районних рад, причому з власними виконавчими органами. Ці ради мають або представляти спільні інтереси територіальних громад, або має бути запроваджене регіональне самоврядування. Отже, маємо конфлікт інтересів. Як тут бути законодавцю? Потрібне не стільки юридичне, скільки політичне мистецтво, щоб сформувати прийнятний компроміс. Тому я всіляко підтримую комітет Верховної Ради з питань державного будівництва, який веде ґрунтовний діалог між усіма заінтересованими сторонами. Причому цей діалог набагато глибший, ніж у 1994-1996 роках, перед прийняттям Конституції.

Існування такого діалогу є, мабуть, запорукою того, що зміни таки ухвалять?

- Все залежить від кінцевої редакції цих змін. Якщо вона категорично не сприйматиметься будь-якими учасниками процесу, нічого може не вийти. Мені дуже шкода, що попередній законопроєкт про внесення змін до КУ розробляли без належних консультацій з громадськістю, через що він наразився на значну критику. І оскільки аналогічний законопроєкт у 2015 році так і не прийняли, то, напевно, з’явилися побоювання, що і третя спроба може бути невдалою.

Але ж у 2015-му у законопроєкт щодо децентралізації спробували втиснути неоднозначні положення, що стосувалися окупованих територій Донбасу. Зараз маємо цілком іншу ситуацію…

- Справді. У 2015-му громадськість обурило те, що у законопроєкті з’явилися неприйнятні з точки зору унітарності формулювання: «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом». Якби держава налагодила комунікацію із суспільством, підтримувала атмосферу довіри, готувала ці зміни до у Конституції прозоро та відкрито, подбала щоб ці зміни сприймалися б суспільством, то не було б ані численних демонстрацій, ані вибуху гранати під стінами Верховної Ради. А намагання проігнорувати суспільство, нав’язати йому щось неприйнятне, вилилися у жорстоке протистояння, від якого не виграв ніхто. Гадаю, без цієї норми в Перехідних положеннях законопроєкт 2015 року мав шанс бути прийнятим.

Якими є найбільші проблеми під час обговорень робочою групою проєкту змін до Конституції?

- Чимало суперечок стосувалося того, чи мають бути громади юридичними особами чи ні. Це питання розділило на два табори як політиків, так і експертів. Причому окремі міжнародні експерти відстоювали статус юридичної особи для територіальних громад, з огляду на те, що в усіх державах-членах Ради Європи, крім Росії та України, традиційно існує така практика. В Україні вона існувала і до приходу сюди історичного матеріалізму і передачі всієї повноти влади радам. Однак ми добре пам’ятаємо спроби реєстрації, без сумніву, з подачі нашого північного сусіда, так званих «альтернативних громад». Ці дії фактично розвалювали нашу державу. Добре, що цю загрозу було усунуто. Але під час війни давати підстави для подібних спекуляцій – безглуздо… Була дискусія і щодо того, чи варто скасовувати спеціальний статус для Києва та Севастополя, адже територіальні громади мають бути рівними. У більшості держав столиці не мають спеціального статусу, хоча існують й інші приклади. Доволі проблемним було питання щодо того, чи варто забирати з Конституції перелік областей.

Чи не надто затяглося обговорення змін до Конституції?

- За них вже можна було би проголосувати, якби не різні політичні і юридичні моменти. Адже відповідно до статті 158 Конституції, законопроєкт про внесення змін до неї, який розглядався Верховною Радою й так і не був прийнятий, може бути поданий до парламенту не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Тому, щоб не втратити ще один рік, треба подбати про компроміс інтересів. Дуже малоймовірно, що законопроєкт з’явиться у сесійній залі на поточній сесії парламенту. За оптимістичним сценарієм, проголосувати за нього у першому читанні Верховна Рада зможе лише на наступній сесії, яка розпочнеться у  вересні. Згодом законопроєкт відправлять до Конституційного суду, і вдруге народні обранці зможуть за нього проголосувати вже після Нового року. Відтак, до вересня, треба знайти юридичні формулювання, прийнятні для всіх сторін.

Як це зробити?   

- У нашому випадку, коли була б віра заінтересованих сторін у свої сили, а також довіра до законодавця, то можна було б спростити внесення змін до Конституції, передбачивши вилучення з них надто деталізованих норм щодо місцевого самоврядування і таким чином перенісши дискусії на рівень закону. Однак асоціації органів місцевого самоврядування остерігаються, що їхнього впливу може не вистачити, щоб прийняти цей закон.

Ви серйозно? Мінімізувати в Конституції згадки про місцеве самоврядування?

- У цьому немає крамоли. Діючі конституції держав світу можна умовно поділити на три категорії. В одних місцеве самоврядування навіть не згадується, що однак не заважає йому успішно працювати й розвиватися. В інших про нього є рамкові згадки на кшталт: «Держава гарантує здійснення місцевого самоврядування». Все решта регулюється звичайними чи конституційними законами. У конституціях держав третьої категорії, до яких відноситься і Україна, місцеве самоврядування описано доволі детально. Ця деталізація стала наслідком недовіри до законодавця та бажання утвердити і захистити місцеве самоврядування від небажаних змін. Адже в Основному Законі коригувати такі речі доволі складно. До Конституції України така конструкція була перенесена із Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, який приймався в умовах кризи. До речі, вилучення із Конституції норм, які зайво деталізують організацію і функціонування місцевого самоврядування, усунуло б існуючі конфлікти норм Конституції, Європейської хартії місцевого самоврядування і закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Судячи з дискусій довкола правок до Конституції, Україна належить до третьої групи. Це добре чи погано?

- Ця група держав характеризується тим, що у них існує значна відмінність між формальною і дійсною конституціями. Тому є бажання все зафіксувати у формальній конституції. З одного боку, справді, будь-яка норма, що з’являється в Основному Законі, отримує додатковий захист від змін. Однак така позиція може працювати і проти державних інтересів, адже життя весь час змінюється, і у будь-які моделі з часом треба вносити зміни. А це виявляється доволі непростою річчю. Тут можна навести приклад з перелічуванням областей в українській Конституції. Коли через декомунізацію знадобилося переназвати дві області: Кіровоградську та Дніпропетровську, – виявилося, що зробити це надзвичайно складно. Коли б назви областей були присутні тільки у законах, все було б набагато простіше.

Отже, ви прихильник того, щоб не згадувати області у Конституції?

- Ні, я волів би, щоб назви областей залишалися. І не тільки тому, що Росія включила до своєї Конституції Республіку Крим і Севастополь. І не тільки тому, що це відповідає традиції. Не тільки в Конституціях УРСР 1937 року чи 1978 року є перелік українських областей. Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої австро-угорської монархії, ухвалений Українською Національною Радою на засіданню 13 листопада 1918 року. Кордони там обмежено так:  «Простір Західно-Української Народньої Республики покривається з українською суцільною етнографічною областю в межах бувшої австро-угорської монархії – то є з українською частиною бувших австрійських коронних країв Галичини з Володимирією і Буковини та з українськими частями бувших угорських столиць (комітатів): Спиш, Шариш, Земплин, Уг, Берег, Угоча і Мармориш, – як вона означена на етнографічній карті австрійської монархії Карла барона Черніга, Etnographische Karte der osterreichischen Monarchie, entworfen von Karl Freiherrn Czernig, herausgegeben von der K.K.Direktion der administrativen Statistik. – Wien, 1855, Mabstab 1:86400». Опис кордонів української держави знайдемо, наприклад, і в конституції Пилипа Орлика. Декларація  про державний суверенітет України каже про те, що Українська РСР як суверенна національна держава  розвивається в існуючих кордонах на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення. Перелік областей – це перелік наших етнічних земель, на яких українці на основі права на самовизначення відновили свою державність у 1991 році. Такий перелік вказує, що Україна – національна держава українців. Деякі прихильники видалення цього переліку з Основного Закону зазначають, що це дозволить у майбутньому без проблем реформувати обласний рівень. На моє переконання, таке реформування не на часі, бо ще не завершено реформи на субрегіональному рівні, і це може викликати непотрібні напругу та протистояння на обласному на рівні. Окрім того, області є доволі компактними та співмірними за розміром.

Ви сказали, що деталізація Конституції стала наслідком надмірного бажання влади захистити свої реформи від скасування. Про це зараз говорять у і нас…

- І це дуже слабкий аргумент. Бо те, що прийняли одні народні депутати, інші цілком можуть скасувати, і в історії українського парламентаризму такі приклади є. Тому нам треба зосереджуватися не на внесенні тих чи інших змін до Конституції України, а на виробленні національної моделі держави, яку підтримувала б переважна більшість її громадян. Моделі, за якої і центр, і периферія розвиватимуться однаково добре. Моделі, у якій кожен українець відчуває себе комфортно і може вибудовувати власну траєкторію самореалізації. Не стверджую, що існуюча модель добра, однак вона краща за радянську модель, і якщо її варто фіксувати у Конституції України, то точно не для того, аби її ніколи не можна було змінити.

Для чого ж?   

- Після додаткової передачі завдань, повноважень і ресурсів місцевому самоврядуванню Україна змінилася і надалі, сподіваюся, продовжуватиме динамічно змінюватися. Ці зміни мають щонайменше відображатися у законі про місцеве самоврядування, а щонайбільше – у Конституції. Зараз навіть визначення основного носія місцевого самоврядування у законі, Конституції та у Європейській хартії місцевого самоврядування – різне. Хіба так має бути? Крім того, коли у місцевого самоврядування зростає кількість завдань, а відповідно, повноважень та ресурсів, контроль за виконанням цих повноважень і витрачанням ресурсів набуває особливої ваги. Тут правки до Конституції були б особливо потрібними. Одним словом, якщо ми хочемо зробити обласні державні адміністрації органами префектурного типу, що матимуть контрольно-наглядові функції і координуватимуть роботу територіальних органів державної влади, зміни в Основному Законі необхідні. Якщо ми хочемо, щоб районні та обласні ради мали свої виконавчі органи, зміни необхідні. Якщо ми хочемо навести лад у законодавстві й уникнути звинувачень у тому, що реформа місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою є неконституційними, зміни необхідні. Ці зміни не означатимуть завершення реформи. Нам потрібні ще й нові закони про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації, або внесення суттєвих коректив у діючі законодавчі акти. У певному сенсі коригування Основного Закону – це тільки початок.