Автор: Олена Бойко, народний депутат України VІII скликання, кандидат наук з державного управління

Без сумніву, є позитивом прагнення доопрацювання тексту змін до Конституції України в частині децентралізації (законопроект №2598). Проте в оновленому тексті законопроекту з’явились нові правки і пропозиції, тому дискусія триває. І з огляду на це, варто неупереджено проаналізувати пропоновані зміни.

Позитивні зміни у 2598-доопрацьований (порівняно з версією 2598)

1. Уточнення змін щодо адміністративно-територіального устрою, а саме:

1. до системи адміністративно-територіального строю включено міста Київ та Севастополь
2. ст. 133 відкоригована з «Територію України складають громади» на більш відповідну для унітарної країни норму: «Територія України поділена на громади». 
3. вилучена правка із ст. 140, якою пропонувалось визначати громаду як юридичну особу.
4. норма ст. 133 «Декілька суміжних громад становлять округ» змінено на «Декілька громад становлять округ.», отже вилучається контраверсійна вимога суміжності громад для утворення округу.

2. Уточнення змін в частині виконавчої влади:

1. уточнено повноваження префекта: вилучено із попередніх пропозицій проекту ч.3 ст. 119 «спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади» як нехарактерні для префекта повноваження.
2. доопрацьовано ст. 144, де визначено додатково такі повноваження префекта: «Дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України призупиняє (було в проекті 2598– зупиняє) префект з одночасним зверненням до суду.». Проте ця норма потребує уточнення, оскільки іншими нормами змін до Конституції це повноваження Президента (до речі, у повноваженнях Президента залишено норму «зупиняє» акти).
3. вилучена норма попередньої редакції «представництва держави» в округах і областях, у місті Києві префектом (ст. 118). Таким чином, префект «вписується» у систему виконавчої влади.

3. Уточнення змін в частині місцевого самоврядування:

1.  у ст. 141 повертаються принципи активного виборчого права (які були вилучені у 2598, а це звужувало права громадян) : «Право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної ради мають громадяни України, які постійно проживають на території відповідної громади, досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними».
2. повернуто строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної ради, обраних на чергових виборах : «становить п’ять років».
3. вилучено пропозиції щодо строку повноважень голови окружної, обласної ради на один рік. Норма щодо ротації голови окружної, обласної ради також вилучена (ст.141).
4. позитивом є вилучення у доопрацьованому проекті норми ст. 142 «об'єкти спільної власності громад перебувають в управлінні окружної чи обласної ради». 

4. Спроба уточнення понятійного апарату: у ч. 29 ст. 85 вилучена назва «поселення» (як і далі по тексту), яка використовувалась паралельно з «місто», «село», «селище», «громада».

5. Ряд техніко-юридичних правок.

Нові дискусійні зміни:

1. З’являються нові повноваження Верховної Ради України:

1. новими змінами до ч. 30 ст. 85 вводяться нові повноваження Верховної Ради України: «дострокове припинення повноважень голови громади, ради громади, окружної, обласної ради у випадках, передбачених Конституцією України». Це питання дискусійне. При цьому у ст. 141 пропонуються такі зміни: «Підстави і порядок дострокового припинення повноважень голови громади, депутата чи складу ради громади, окружної, обласної ради визначаються Конституцією і законами України». Отже, змінами до різних статей пропонується різний підхід: в одному випадку «у випадках, передбачених Конституцією України», в іншому - підстави та порядок визначається не лише Конституцією, а й «законами». Таке різночитання конституційних норм недопустиме.
2. Вилучається норма щодо призначення позачергових та чергових виборів Верховною Радою України (ч. 30 ст. 85 та ст. 141). При цьому незрозуміло, хто буде суб’єктом призначення таких виборів у разі запропонованих змін до Конституції.
3. Неприйнятною є нова пропозиція проекту, де у ч. 2 прикінцевих положень до Конституції України надається Верховній Раді України імперативне доручення: «16-2. Після набуття чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)":…2) протягом 60 днів приймається закон, яким визначається адміністративно-територіальний устрій;».

Виникає питання: до змін до Конституції такий закон не може бути прийнятим? У разі неприйняття ВРУ цього закону – це порушення Конституції – які санкції для народних депутатів?

2. В частині адміністративно-територіального устрою:

1. нова плутанина в назві адмінтеродиниць: в останньому абз. ст. 140 виник новий термін «міська громада». Не зрозуміло таке разове використання в тексті Конституції цього терміну («сільська» та «селищна» громада відсутні у нормах змін).
2. важливо звернути увагу на новацію у ч.16 ст. 92, де зазначено, що виключно законами у тому числі встановлюється «статус адміністративно-територіальних одиниць; статус міста Києва як столиці України». Не можна назвати позитивом зміну з «правовий статус» (як це було у попередній редакції) на «статус», оскільки останнє є навіть ширшим поняттям від видового значення «правовий статус».  Крім того, ч.16 ст. 92 та ст. 133 встановлює можливість окремого статусу і для Києва (у чинній редакції – спеціальний статус). Це не є позитивною зміною. Отже, статус будь-якої окремої адмінтеродиниці може бути встановлений законом. Уточнення щодо неможливості статусу для окремої адмінтеродиниці відсутні.
3. із тексту ч.16 ст. 92 у доопрацьованому проекті вилучається норма, що виключно законами визначається «адміністративно-територіальний устрій». При цьому перелік областей до тексту «не повертається». Таким чином, не зрозуміло як визначається, наприклад, регіональний рівень (якщо ані Конституцією, ані законами)? А інші рівні?

3. У частині здійснення виконавчої влади:

1. до ч. 1 ст. 119 додається норма, що префект здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування «у випадках та порядку, визначених Конституцією та законами України». Це не є позитивом, оскільки повноваження префекта повинні бути вичерпними саме у тексті Конституції.
2. у доопрацьованому проекті (ч. 4 ст. 119)  з’являються нові повноваження префекта: «вносить Президенту України подання … про тимчасове зупинення у зв’язку з цим повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради». Це є дискусійним з огляду на відповідність положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

4. Щодо місцевого самоврядування:

Новими пропозиціями вилучається норма призначення позачергових і чергових  місцевих виборів Верховною Радою України (при цьому не уточнено, хто є суб’єктом їх призначення. І якщо щодо чергових це питання не критичне, оскільки у Конституції є термін їх проведення, то щодо позачергових – виникає правова невизначеність).

У доопрацьованому проекті залишились невирішеними деякі дискусійні питання:

1. В частині адміністративно-територіального устрою:

1. понятійно-категорійний апарат потребує уточнення: у термін «громада» змінами до Конституції вкладається новий зміст: водночас це є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою (ст. 133) та первинним суб’єктом місцевого самоврядування (ст. 140).  Або інше питання: що таке «місто», «село», селище», «район у місті» (такі поняття вилучаються із системи адмінтерустрою, проте по тексту Конституції вони далі залишаються, а норми залишаються незмінними для них, як для адмінтеролниниць).
2. заміна назви «район» на «округ» як адмінтеродиниці субрегіонального рівня є дискусійним, оскільки «округ» є терміном спеціальної адміністративно-територіальної одиниці галузевого управління у вітчизняному законодавстві (госпітальний, освітній, старостинський округ); «округ» вже є загальноприйнятним терміном виборчого вітчизняного законодавства; зміна термінології призведе до нагальної невідкладної зміни надвеликої кількості законодавчих актів. Зміна меж та компетенцій адмінтеродиниці не є підставою зміни її назви.

2. Щодо організації виконавчої влади:

1) Склад офісу префекта формує префект (ст. 118): є застереження, що працівники префектури прогнозовано не матимуть статус держслужбовців та призначатимуться поза конкурсними процедурами особисто префектом. При цьому, кожні три роки працівники префектури матимуть шанси не бути призначеними новим префектом, а інституційна пам’ять є  важливою.

2) відповідно до  проекту префект серед іншого матиме повноваження (ст. 119) здійснювати адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування. Проте ще у 8-му скликанні ми пропонували  впровадження норми про адміністративний нагляд саме за відповідністю актів ОМС Конституції України та законам України (а тут фактично пропонується нагляд за діяльністю).

3) крім того  префект матиме функції як виконавчої влади, так і контролю. Питання такого поєднання – дискусійне (адже префект тут виступає як виконавча влада та контролюючий орган в одній особі).

4) префект здійснюватиме інші повноваження, визначені законами України. Остання така широка дефініція у п. 5 є неприйнятною: у Конституції має бути виключний перелік повноважень префекта.

5) крім того, як вище зазначалось, ст. 144,  визначено додатково такі повноваження префекта: «Дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України призупиняє (було в проекті 2598– зупиняє) префект з одночасним зверненням до суду». Ця норма потребує уточнення, оскільки іншими нормами змін до Конституції це повноваження Президента (до речі, у повноваженнях Президента залишено норму «зупиняє» акти).

6) залишилась неуточненою ст. 119, де визначається, що префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими на відповідній території. Варто зазначити, що у ст. 144 точно такі повноваження ОМС. Тавтологія повноважень не є позитивом.

3. Щодо системи місцевого самоврядування.

1. змінами абз. 1 ст. 140 передбачено, що  «місцеве самоврядування є правом та спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Дискусійним є визначення місцевого самоврядування як «спроможність громади»: хоча цей термін взято з Європейської хартії місцевого самоврядування, проте у нашому законодавстві під спроможністю мається на увазі більш вузьке визначення. Тому у разі таких змін, має відбутись коригування чинного законодавства з уточненням терміну «спроможності». Також дискусійним є визначення способу реалізації права: по-перше, на перше місце поставлено безпосередню форму демократії, а не представницьку. По-друге, «або» надає можливість вибору способу реалізації права на місцеве самоврядування. Це нівелює значимість представницького органу та спотворить партисипацію на паралельну форму правління.
2. абз. 4 ст. 140 викладено у новій редакції: «Громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом». Це дискусійне трактування способів здійснення місцевого самоврядування. При цьому оскільки відсутня норма щодо представницької демократії. Незрозумілим є роль представницької демократії в системі місцевого самоврядування.
3. питання організації управління районами в містах належить до компетенції рад відповідних громад. Це питання політичної доцільності. В цілому це норма чинної редакції відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Проте, повертаючись до ст. 133, де визначається адмінтерустрій, не знаходимо поняття «райони в місті». Виникає питання: якщо це не адмінтеродиниця, тоді що це?
4. нормами ст. 140 вилучається класифікація органів самоорганізації населення (у чинній редакції - будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення).  
5. окружна рада, обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад цього органу (ст. 141). Призначення та звільнення голови виконавчого органу громади, її виконавчого комітету не врегульовано (ст. 141, 143).  Позитивом є технічне уточнення до цієї норми: було у 2598 «Окружна, обласна рада», стало у 2598Д «Окружна рада, обласна рада». Щоправда, далі по тексту в унісон цієї технічні зміни не внесені .
6. пропонується ст. 142 визнати додатково до чинної норми матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування  у тому числі «інші об'єкти комунальної власності громади»; «місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів». Останнє є дискусійним з огляду на невизначеність яка частина «загальнодержавних податків», що є «іншими доходами».
7. пропонується у ст. 142 визначити, що держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України. Така норма є позитивом. Наступні є запобіжником захисту прав місцевого самоврядування, проте така деталізація у Конституції вбачається надмірною: «Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.» Позиція «держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади» є дискусійною.
8. у ст. 143 серед іншого у повноваженнях громади є прийняття рішення щодо місцевих податків і зборів. Проте важливо залишити у продовження фрази чинну норму «відповідно до закону» (як запобіжник встановлення власних податків, поза межами Бюджетного кодексу).
9. у ст. 143 принципово змінено позицію щодо референдумів: у чинній нормі - громади «забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів», а змінено на громади  «забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів». Таким чином, органи місцевого самоврядування вилучаються із процесу організації референдумів. Отже, проведення за народною ініціативою референдуму буде можливим, а за ініціативою місцевої влади (наприклад, консультативний референдум) – стане неконституційним.
10.  визначення у ст. 143 повноваження рад регіонального та субрегіонального рівня взагалі вилучаються, з’являється відсильна норма на закон.

4. Щодо повноважень Президента:

пропонується надати повноваження Президенту України «У разі ухвалення радою, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів ради громади, виконавчого комітету окружної, обласної ради. Правовий статус тимчасового державного уповноваженого визначається законом.» (ст. 144). Питання запобіжника сепаратистських рухів дійсно є важливим, проте така норма може бути використана як необґрунтоване втручання в місцеве самоврядування, особливо в частині впровадження інституту «державного уповноваженого», статус якого залишається невизначеним. Сумнівним є інституційна спроможність КСУ до оперативного розгляду подібних питань.

5. Щодо організації діяльності Конституційного Суду України:

1. як зазначалось, змінами до ст. 144 Конституції передбачається, що у разі ухвалення радою, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Конституційний Суд України розглядає такий указ Президента України не довше семи календарних днів. Така норма є сумнівною з точки зору доцільності таких повноважень саме для Конституційного Суду України. Сумнівною є інституційна спроможність КСУ до оперативного розгляду подібних питань.
2. ст. 144 Конституції пропонується, у разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, акти Президента України, видані відповідно до частини третьої цієї статті, втрачають чинність.
3. у разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку (ст. 144). Як зазначалось, така норма є дискусійною з точки зору як політичної доцільності, так і відповідності принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.

Більше коментарів про проект змін до Конституції вже є і ще з’являтимуться ТУТ