Автор: Олена Бойко, народний депутат України VІII скликання, кандидат наук з державного управління

Днями відбулося експертне обговорення проекту Закону про внесення змін до Конституції України «(ДЕ)централізація у Конституції: чи всі зміни на користь?». Короткі висновки такі -  законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» №2598 містить як позитивні зміни, так і дискусійні положення. І кожна з цих змін заслуговує на увагу:

Зміни щодо адміністративно-територіального устрою

1. Змінюється система адміністративно-територіального устрою: «систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, округи, області, Автономна Республіка Крим». (ст. 133). Тобто взагалі зникає із статті 133 назва «місто», «село», селище», «район у місті», проте надалі по тексту Конституції такі назви зустрічаються. Отже, не зрозуміло, чому така правова колізія наявна у тексті та який статус «міста», «села», «селища», «району у місті», якщо вони вилучені із системи адмінтерустрою. При цьому у ч. 29 ст. 85 з’явилась нова назва «поселення» - без визначення, чи є воно частиною територіального устрою. Отже, такий понятійно-категорійний апарат потребує уточнення.

2. Важливо звернути увагу (і на цьому наголошують ряд експертів, політиків) на новацію у ч.16 ст. 92, де зазначено, що виключно законами у тому числі встановлюється «правовий статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України». Отже, правовий статус будь-якої окремої адмінтеродиниці може бути встановлений законом. Зважте, уточнення щодо неможливості правового статусу для окремої адмінтеродиниці відсутні (це я наголошую для тих експертів, які стверджують, що небезпеки цих норм не існує). Така норма не притаманна унітарній державі.

3. ч.16 ст. 92 та ст. 133 встановлює можливість окремого правового статусу і для Києва (у чинній редакції – спеціальний статус). Посилання на спеціальний статус міста Севастополя вилучено взагалі.

4. У термін «громада» змінами до Конституції вкладається новий зміст: водночас це є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою (ст. 133) та первинним суб’єктом місцевого самоврядування (ст. 140). При цьому громада є юридичною особою (ст. 140). Контраверсійною є позиція визначення громади - складової системи місцевого самоврядування як юридичної особи. При цьому зміни до ст. 85 визначають, що саме до повноважень ВРУ належить утворення, ліквідація, найменування та перейменування у тому числі «громад». Отже, термін «громада» має бути уточненим з огляду на недоречність вживання терміну і як назви адмінтеродиниці, і як назви складової місцевого самоврядування та й ще у статусі юридичної особи.

5. Заміна назви «район» на «округ» як адмінтеродиниці субрегіонального рівня є дискусійним, оскільки «округ» є терміном спеціальної адміністративно-територіальної одиниці галузевого управління у вітчизняному законодавстві (госпітальний, освітній, старостинський округ); «округ» вже є загальноприйнятним терміном виборчого вітчизняного законодавства; зміна термінології призведе до нагальної невідкладної зміни надвеликої кількості законодавчих актів. Зміна меж та компетенцій адмінтеродиниці не є підставою зміни її назви.

6. Із Конституції вилучаються назви областей (ст. 133), що є питанням політичної доцільності.
7. Ст. 133 визначає, що територію України складають громади. Експерти наголошують на некоректності цієї норми.

8. Некоректною вважається норма ст. 133 «Декілька суміжних громад становлять округ.» Не зрозуміло, що значить «становлять» і чому критеріями створення субрегіонального рівня є абстрактне поняття «декілька громад».

9. Некоректною вважається норма ст. 133 «Зміна меж, найменування і перейменування громад та поселень здійснюється з урахуванням думки їх мешканців у порядку, визначеному законом». Чому саме «громад» та поселень», а не інших адмінтеродиниць? А в контексті такої норми Конституції «думка мешканців» вбачається як введення нової конституційної форми безпосередньої демократії, що є сумнівним.

Зміни щодо організації виконавчої влади

1. Вилучаються норми щодо районних та обласних державних адміністрацій. Їх взагалі не буде. Натомість з’являється стаття, яка регламентує впровадження інституту префектів. Така норма є важливою: в умовах децентралізації повноважень та ресурсів архіважливо державний нагляд за дотриманням Конституції та законів України як унітарної держави. У проекті змін пропонується виключно законами визначається правовий статус префекта (ст. 92). Склад офісу префекта формує префект (ст. 118) є застереження, що працівники префектури прогнозовано не матимуть статус держслужбовців та призначатимуться поза конкурсними процедурами особисто префектом. При цьому, кожні три роки працівники префектури матимуть шанси не бути призначеними новим префектом, а інституційна пам’ять є важливою.

2. Префект призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві не може перевищувати трьох років. Префект є державним службовцем. Префект під час здійснення своїх повноважень підзвітний та підконтрольний Президентові України та Кабінетові Міністрів України (ст. 118). Такі норми є позитивними новаціями.

3. Відповідно до проекту префект матиме такі повноваження (ст. 119):

1) здійснює адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування. Проте ще у 8-му скликанні ми пропонували впровадження норми про адміністративний нагляд саме за відповідністю актів ОМС Конституції України та законам України (а тут фактично пропонується нагляд за діяльністю).

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України. У цій нормі поєднано дві функції: виконавчої влади та контролю. Питання такого поєднання – дискусійне (адже префект тут виступає як виконавча влада та контролюючий орган в одній особі).

3) спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

4) вносить Президенту України подання про зупинення дії ухваленого радою, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці;

5) здійснює інші повноваження, визначені законами України. Остання така широка дефініція у п. 5 є неприйнятною: у Конституції має бути виключний перелік повноважень префекта.

6) у ст. 144 визначено додатково такі повноваження префекта: «Дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняє префект з одночасним зверненням до суду». Ця норма потребує уточнення, оскільки іншими нормами змін до Конституції це повноваження Президента.

4. Ст. 119 визначає, що префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими на відповідній території. Варто зазначити, що у ст. 144 точно такі повноваження ОМС. Тавтологія повноважень не є позитивом.

5. У свою чергу, акти префектів можуть бути скасовані Президентом України або Кабінетом Міністрів України (ст. 119).

6. Вводиться поняття «представництва держави» в округах і областях, у місті Києві. Таке представництво надано префектам (ст. 118). Варто зауважити, що термін «представництво держави» використовується у розумінні зовнішнього представництва та є дискусійним.

7. Виконавчу владу в областях і округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади (ст. 118). Відповідно до ч. 2 ст. 119 префект координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України. Таким чином, префект поєднує у собі функції нагляду та функції виконавчої влади, що є нелогічним.

8. Змінами до ст. 120 вводяться обмеження щодо сумісництва для префектів і водночас вводяться обмеження до членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів мати представницький мандат. Це питання є позитивом.

Зміни щодо системи місцевого самоврядування

1. Змінами абз. 1 ст. 140 передбачено, що «місцеве самоврядування є правом та спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Дискусійним є визначення місцевого самоврядування як «спроможність громади»: хоча цей термін взято з Європейської хартії місцевого самоврядування, проте у нашому законодавстві під спроможністю мається на увазі більш вузьке визначення. Тому у разі таких змін, має відбутись коригування чинного законодавства з уточненням терміну «спроможності». Також дискусійним є визначення способу реалізації права: по-перше, на перше місце поставлено безпосередню форму демократії, а не представницьку. По-друге, «або» надає можливість вибору способу реалізації права на місцеве самоврядування. Це нівелює значимість представницького органу та спотворить партисипацію на паралельну форму правління.

2. Абз. 4 ст. 140 викладено у новій редакції: «Громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом». Це дискусійне трактування способів здійснення місцевого самоврядування. При цьому оскільки відсутня норма щодо представницької демократії. Незрозумілим є роль представницької демократії в системі місцевого самоврядування.

3. Змінами до ст. 140 передбачається, що органами місцевого самоврядування громади є рада громади як представницький орган та виконавчі органи ради громади.

4. ст. 140 передбачає, що «Окружна, обласна рада є органами місцевого самоврядування, що представляють і реалізують спільні, визначені законом, інтереси громад відповідно округу, області».

5. Статус голів громад, депутатів рад громад, окружних, обласних рад, порядок утворення, реорганізації та ліквідації виконавчих органів ради громади, виконавчих комітетів окружних, обласних рад, обсяг їх повноважень визначаються законом. Така норма є прийнятною.
6. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції рад відповідних громад. Це питання політичної доцільності. В цілому це норма чинної редакції відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Проте, повертаючись до ст. 133, де визначається адмінтерустрій, не знаходимо поняття «райони в місті». Виникає питання: якщо це не адмінтеродиниця, тоді що це?

7. Нормами ст. 140 вилучається класифікація органів самоорганізації населення (у чинній редакції - будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення).

8. Ст. 141 вносяться зміни до принципів активного виборчого права: «Право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної ради мають громадяни України, які постійно проживають на території відповідної громади, досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними». Із проекту у ст. 141 взагалі вилучено (і це неприпустимо) основні принципи виборчого права: «загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування». Так, вони збережені у загальних нормах ст. 70. Але при цьому при посиланні на вибори Президента, народних депутатів такі норми повторюються і збережені. А от для місцевих виборів вони вилучаються. Такі зміни до Конституції України є звуженням прав громадян, що недопустимо відповідно до абз. 1 ст. 157 Конституції.

9. Ст. 141 визначає, що «порядок обрання депутатів окружних і обласних рад забезпечує представництво громад у межах відповідного округу, області і визначається законом». Така норма актуальна і важлива.

10. Змінено строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, окружної, обласної ради, обраних на чергових виборах, становить чотири роки.

11. Змінено строк повноважень голови окружної, обласної ради становить один рік. Обрання голови окружної, обласної ради відбувається на основі ротації (ст.141). Така норма є доволі дискусійною з огляду на нераціональність обрання на короткий термін та незрозумілість дефініції «ротація» (ротація та обрання – два різні процедурні призначення).

12. Пропонується призначення позачергових місцевих виборів залишити за повноваженнями ВРУ, але встановлено строки: «не пізніше 180 днів з дня дострокового припинення повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради, а у разі дострокового припинення повноважень у порядку, передбаченому статтею 144 цієї Конституції, – не пізніше 120 днів з дня такого припинення».

13. Окружна, обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад цього органу (ст. 141). Призначення та звільнення голови виконавчого органу громади, її виконавчого комітету не врегульовано (ст. 141, 143).

14. Впроваджується норма обмеження щодо сумісництва: голова громади, депутати ради громади, окружної, обласної ради не можуть мати іншого представницького мандата. Інші вимоги щодо несумісності мандата голови громади, депутата ради громади, окружної, обласної ради визначаються законом. (ст. 141).

15. Пропонується ст. 142 визнати додатково до чинної норми матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування у тому числі «інші об'єкти комунальної власності громади»; «місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів». Останнє є дискусійним з огляду на невизначеність яка частина «загальнодержавних податків» , і що є «іншими доходами».

16. Потребує уточнення норма ст. 142 «об'єкти спільної власності громад перебувають в управлінні окружної чи обласної ради». Варіативність норми не дає чіткого розуміння, яке майно громад в управлінні окружної, яке – обласної ради.

17. Пропонується у ст. 142 визначити, що держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України. Така норма є позитивом. Наступні є запобіжником захисту прав місцевого самоврядування, проте така деталізація у Конституції вбачається надмірною: «Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.» Позиція «держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади» є дискусійною.

18. У ст. 143 серед іншого у повноваженнях громади є прийняття рішення щодо місцевих податків і зборів. Проте важливо залишити у продовження фрази чинну норму «відповідно до закону» (як запобіжник встановлення власних податків, поза межами Бюджетного кодексу).

19. У ст. 143 принципово змінено позицію щодо референдумів: у чинній нормі - громади «забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів», а змінено на громади «забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів». Таким чином, органи місцевого самоврядування вилучаються із процесу організації референдумів. Отже, проведення за народною ініціативою референдуму буде можливим, а за ініціативою місцевої влади (наприклад, консультативний референдум) – стане неконституційним.

20. Визначення у ст. 143 повноваження рад регіонального та субрегіонального рівня взагалі вилучаються, з’являється відсильна норма на закон.

21. До Конституції не включено інститут старост як складову системи місцевого самоврядування. Але це питання, на думку експертів, не є доцільним.

Зміни щодо повноважень Президента

1. Ст. 106 доповнюється нормою, що надає Президентові нові повноваження: «8-1) тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради за поданням префекта та призначає тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією».

2. Пропонується надати повноваження Президенту України « У разі ухвалення радою, головою громади, окружною, обласною радою акту, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів ради громади, виконавчого комітету окружної, обласної ради. Правовий статус тимчасового державного уповноваженого визначається законом.» (ст. 144). Питання запобіжника сепаратистських рухів дійсно є важливим, проте така норма може бути використана як необґрунтоване втручання в місцеве самоврядування, особливо в частині впровадження інституту «державного уповноваженого», статус якого залишається невизначеним. Сумнівним є інституційна спроможність КСУ до оперативного розгляду подібних питань.

Зміни щодо організації діяльності Конституційного Суду України

1. Як зазначалось, змінами до ст. 144 Конституції передбачається, що у разі ухвалення радою, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акту з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Конституційний Суд України розглядає такий указ Президента України не довше семи календарних днів. Така норма є сумнівною з точки зору доцільності таких повноважень саме для Конституційного Суду України. Сумнівною є інституційна спроможність КСУ до оперативного розгляду подібних питань.

2. С. 144 Конституції пропонується, у разі визнання Конституційним Судом України акту голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, акти Президента України, видані відповідно до частини третьої цієї статті, втрачають чинність.

3. У разі визнання Конституційним Судом України акту голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку (ст. 144). Як зазначалось, така норма є дискусійною з точки зору як політичної доцільності, так і відповідності принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. При цьому варто зазначити, що у повноваженнях Верховної Ради України немає «дострокового припинення повноважень ОМС» (п. 5 ст. 85 конституції), є лише повноваження призначати позачергові вибори у разі дострокового припинення повноважень. Отже, такі пропозиції змін до ст. 144 щодо повноважень ВРУ будуть суперечити п. 30 ст. 85 Конституції.

І на останок. Дехто з експертів не бачить «критичних помилок» в проекті. Поки це проект – так… Ключове - "поки". Зауважу, що із сукупності суб’єктивних думок, як із пазлів, завжди можна скласти правильну картинку. Аби при складанні картинки не ламати самі пазли для створення спотвореної картинки.