Автор: Олексій Колесников, голова Асоціації сприяння самоорганізації населення

Співавтор: Андрій Крупник, експерт Асоціації

Надвечір п’ятниці, 13 грудня соціальні мережі сколихнула звістка про зареєстрований у парламенті президентський законопроєкт №2598 «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)». Щойно проєкт закону був опублікований, одні дописувачі заповзялися його захищати, другі – нещадно критикувати, часом лякаючи ледь не узурпацією влади та перспективою федералізації. Швидко з’явились і зважені експертні коментарі, однак вони просто губились у потоці «зрад» і «перемог».

Асоціація сприяння самоорганізації населення не може залишатись осторонь таких доленосних для нашої країни процесів. Дозволимо і собі вставити «п’ять копійок» у дискусію довкола конституційних змін від Президента Володимира Зеленського. Заразом відзначимо, що ці зміни важко назвати повністю новими, адже чимало положень дублюють попередній законопроєкт, що вносився у 2015 році Петром Порошенком.

У цій статті ми спробуємо відповісти на питання, чому не все, що називають «зрадою» в цьому проєкті, насправді такою є? Які позитивні новації містить законопроєкт, і які в ньому «вузькі місця»? Чому не згадуються старости, та як пропонується реформувати органи самоорганізації населення?

Адміністративно-територіальний устрій

У цій сфері пропонується низка позитивних нововведень. З-поміж них – закріплення принципу «децентралізації влади» замість нинішнього «поєднання централізації та децентралізації», доповнення Конституції принципами «субсидіарності» та «повсюдності місцевого самоврядування», слушне уточнення деяких інших принципів.

Також чітко визначаються три рівні адміністративно-територіального одиниць: громади – округи – області / Автономна Республіка Крим.

Жодних особливих статусів для жодних територій законопроєкт не передбачає! Це саме те, чого боялися «адепти зради», однак у підсумку цього так і не побачили. І саме те, що «згубило» законопроєкт Петра Порошенка, який був напряму прив’язаний до Мінських  угод.

Згідно з пропонованою нині редакцією, можливість певного особливого статусу зберігається лише для Києва як столиці України, а от Севастополь свій спеціальний статус втрачає. І дуже дивно, що це багато в кого викликало відчуття суцільної «зради».

Варто нагадати, що спеціальний статус Севастополя обумовлений базуванням у ньому Чорноморського флоту РФ. Наразі це окупована територія, після повернення якої під суверенітет України там цього флоту більше не повинно бути. Принаймні нам цього треба усіма силами домагатися. Тому й спеціальний статус Севастополю більше не потрібен.

Водночас у положеннях, які стосуються адмінтерустрою, є чимало «вузьких місць». Наприклад, із Конституції пропонується виключити перелік областей України. На перший погляд – нічого страшного, адже й сьогодні питання територіального устрою визначаються законом, тому Верховна Рада потенційно може легко змінити межі областей. Хоч за всі роки незалежності України так і не був прийнятий закон про засади адміністративно-територіального устрою, який би визначив «правила гри» у цій сфері.

Однак мета виключення переліку областей залишається незрозумілою. Пояснення, які наводять деякі захисники такої ідеї, непереконливі. Нібито області прибирають з Конституції, аби було легше їх перейменовувати. Але більше скидається на те, що таким чином створюються умови для імовірного зменшення кількості областей в Україні. Причини можуть бути різні: від підготовки до можливих негативних сценаріїв на Донбасі до планів укрупнити й обласний рівень управління.

Назвати це однозначно «зрадою» теж не можна. Адже конституції багатьох держав світу так само не містять переліків адмінтеродиниць, а всі питання у цій сфері регулюються законом. 

Друге дискусійне нововведення – округи замість районів. Ідея зовсім не нова, адже укрупнення районів повністю виправдане і планувалося від початку реформи. Проте сам термін «округ» є, на наш погляд, невдалим, оскільки повсюдно використовується щодо інших територіальних утворень, які не є адміністративно-територіальними одиницями. Зокрема, це виборчі, госпітальні, освітні, старостинські та деякі інші округи. Відтак, плутанини тут просто не уникнути. Недарма деякі експерти пропонували щодо районів використовувати термін «повіт», однак ця ідея, на жаль, так і не була сприйнята в Офісі Президента.

Третє потенційне «вузьке місце» – норма, яка передбачає, що виключно законами України визначається правовий статус адміністративно-територіальних одиниць. Тут не зовсім зрозуміло, чи йдеться про рівноправний статус одиниць однакового рівня? Чи все-таки ця норма уможливлює якісь особливі статуси для обраних?

Однозначної відповіді на це питання немає, і все залежатиме від прийнятих потім законів. Однак треба чесно зізнатися: якщо дуже захотіти, то цією нормою справді можна маніпулювати.

Громади

Громади нарешті мають шанс бути закріпленими в Конституції як адміністративно-територіальні одиниці базового рівня, однак чимало положень про них містять більше питань, ніж відповідей.

По-перше, сам термін «громада» вживається не лише в значенні територіального утворення, але й як сукупність жителів, що є первинним суб’єктом місцевого самоврядування. Можливо, у цьому випадку все ж таки варто було оперувати двома категоріями: «громада» і «територіальна громада», одне з яких вживати щодо адміністративно-територіальної одиниці, а інше – щодо жителів. Або ж принаймні запропонувати норму, яка б чітко розкривала зміст та межі застосування поняття «громада».  

По-друге, в перехідних положеннях зазначається, що одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями набувають статусу громади на підставі та в порядку, визначеному законом. Чи означає це, що окремі села і селища зможуть набути статусу громад без об’єднання? І чи не зададуть тоді в ОТГ логічне запитання: «А що, так можна було?».

По-третє, неочікуваним стало положення, за яким громади є юридичними особами. Попри те, що така практика у світі існує, для її реалізації Україні доведеться повністю переписати цивільне право, а це неймовірно велика робота. Чи виправдана вона? І щодо яких громад це положення має застосовуватись, враховуючи нечіткість вживання цього поняття? Громад як сукупності жителів? Чи громад як адмінтеродиниць?

Або ж, можливо, це «привіт» від руху реєстраторів громад, які на старті реформи намагалися таким чином її звести до абсурду?

Органи місцевого самоврядування (ОМС)

Законопроєкт насамперед містить важливе уточнення, що місцеве самоврядування є не лише правом, але й спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення.

На обласному та окружному рівнях зберігаються представницькі органи – ради, які до того ж тепер зможуть формувати власні виконавчі структури. До слова, це дещо відрізняється від представленої наприкінці жовтня концепції подальшого ходу реформи, за якою на рівні округів мали би бути тільки префекти. Вочевидь, експертній спільноті та асоціаціям ОМС вдалося переконати розробників, що на окружному рівні можуть таки бути спільні інтереси громад, опікуватися якими має теж місцеве самоврядування.

Ще з позитивів – виключення норми про головування голів громад на засіданнях відповідних рад. Це, звичайно, не до вподоби самим головам, але є цілком виправданим. Завдяки цьому праву голови, по суті, завжди перетворювалися на додаткових депутатів. До того ж – це конфлікт інтересів. Адже завдання голови – забезпечити виконання рішень ради, а не приймати їх.

З іншого боку, положення про те, що голова громади очолює виконавчий орган, все-таки варто було зберегти. Аби запобігти подальшому імовірному перетворенню голів на «весільних генералів».

Третя важлива позиція – розширення повноважень місцевого самоврядування у сфері місцевих податків і зборів. Якщо за чинною Конституцією громади «встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону» (по суті, лише встановлюють ставки податків і зборів, які передбачені Податковим кодексом), то тепер їм надається право «приймати рішення щодо місцевих податків і зборів». Звичайно, багато чого тут залежатиме від наступних змін до податкового законодавства, але загалом таке формулювання відкриває шлях до того, що громади зможуть запроваджувати власні податки і збори.

Водночас, сказавши «А», тут варто було би сказати і «Б», надавши громадам право у здійснені адміністрування податків. Адже нині для них є чималим викликом те, що податки надходять до місцевого бюджету, а адміністрування повністю здійснює Державна податкова служба.    

«Вузьким місцем» є й норма про обрання голів обласних та окружних рад строком на один рік. Цей термін виглядає явно замалим. Якщо вже є потреба в ротації цих посадовців, то більш прийнятним був би строк у два роки – тобто, половина строку повноважень ради. 

Ще один момент – законопроєкт містить нову вимогу про те, що порядок обрання депутатів окружних і обласних рад має забезпечувати представництво громад у межах відповідного округу, області. Інакше кажучи, окружні та обласні ради мають обиратися так, аби всі громади, були в них представлені. Загалом, ідея добра, але не ясно, який принцип представництва має бути втілений: чи громади мають бути представлені рівномірно, чи пропорційно кількості населення. Тож  це питання повністю залежатиме від виборчого законодавства.

Врешті, одночасно і «перемога», і «зрада» полягає у тому, що Верховна Рада позбавляється права призначати чергові вибори ОМС, однак зберігає право призначати позачергові вибори. Проблема полягає у тому, що призначення таких виборів має здійснювати не політичний орган, а незалежний. І робити це він має за замовчуванням у разі настання передбачених законом обставин. Таким органом потенційно могла би бути Центральна виборча комісія.

Інститут префектів

Обласні та районні державні адміністрації планується замінити префектами. Вони матимуть принципово інші функції й насамперед здійснюватимуть адміністративний нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України

Потреба в запровадженні інституту префектів очевидна. Наразі жоден орган не здійснює нагляду за тим, наскільки законні акти місцевого самоврядування. Раніше таку функцію виконувала прокуратура, однак часто нею зловживала і, на щастя, була її остаточно позбавлена. Проте відтоді таких повноважень ніхто не набув. У підсумку це призвело до зловживань на рівні місцевого самоврядування, яке нерідко межує зі свавіллям.

Ідея інституту префектів зовсім не нова і обговорюється від початку реформи. Більш того, модель здійснення префектами наглядових повноважень повністю запозичена із минулого законопроєкту, що вносився попереднім президентом. Згідно з нею, в разі виявлення порушення Конституції чи законів України префект зупиняє акт органу місцевого самоврядування та звертається до суду, який і ставить остаточну крапку.

Загалом, така модель робить префектів вельми сильним інститутом, що дуже важливо для  ефективного нагляду. Але, як показує практика, щодо кожного сильного інституту в Україні потрібні механізми «стримування і противаг», аби він не перетворився не всесильний. У цьому проєкті такі механізми відсутні, адже префект підзвітний і підконтрольний лише Президентові та Кабінету Міністрів.  

Наприклад, таким механізмом могло би бути право окружної чи обласної ради висловити недовіру префекту 2/3 голосів депутатів, після чого Президент мав би його звільнити. Навіть у нинішній централізованій моделі обласні та районні ради мають таке право щодо керівників місцевих державних адміністрацій. Однак у майбутній, децентралізованій моделі, такий механізм чомусь не передбачили.

Ще одне «вузьке місце» - префекти наділяються повноваженнями здійснювати нагляд тільки за органами місцевого самоврядування. Чи означає це, що за законністю актів посадових осіб місцевого самоврядування, наприклад голів громад і старост, ніхто наглядати не буде? І чи буде можливим такий нагляд узагалі, якщо він не передбачений Конституцією?

Старости

До речі, про старост. А де вони? Жодного разу в тексті законопроєкту вони на згадуються. Немає їх, правда, і в чинній Конституції, що зовсім не заважає цьому інституту функціонувати. І тим не менше… Для остаточного утвердження старост у системі місцевого самоврядування важливо все-таки цей інститут у Конституції передбачити.

Проте старости не згадуються ніде, навіть у положеннях, які стосуються місцевих виборів. І це наштовхує на думку, що цей інститут може бути незабаром демонтований. Принаймні, зробити це буде дуже легко.

Хочеться одразу застерегти законодавця, що це буде великою помилкою. Адже нині старости є чи не єдиним більш-менш дієвим механізмом представництва інтересів периферійних населених пунктів в об’єднаних громадах. І ліквідація цих посад може розбалансувати систему управління в ОТГ та буде вкрай негативно сприйнята жителями.

Органи самоорганізації населення (ОСН)

Раніше органи самоорганізації населення були поза порядком денним децентралізації. Ані в парламенті, ані в уряді не було особливого бажання займатися їх реформуванням. Більш того, чимало політиків та експертів в Україні безпідставно вважають їх «п’ятим колесом», якого треба позбутися. Тому поява у президентському законопроєкті нової редакції конституційної норми щодо ОСН стала приємним сюрпризом. Адже потенціал цього інституту величезний, особливо в периферійних населених пунктах ОТГ, інтереси яких, крім старост, часто ніхто не відстоює. 

Заразом подана редакція справляє двояке враження. З одного боку (і це, швидше, «перемога»), вона усуває дозвільний принцип формування ОСН. Адже сьогодні для їх утворення необхідно отримати дозвіл місцевої ради. Натомість, перехід до повідомного принципу дозволив би посилити автономію ОСН та спростити їх утворення.

Крім того, на конституційному рівні закріплюється обов’язок місцевих рад сприяти діяльності органів самоорганізації населення, чого немає сьогодні.

З іншого боку, є кілька моментів, які відверто непокоять. По-перше, нині Конституція чітко встановлює, що ОСН створюються за ініціативою жителів, і це має винятково важливе значення. Нова редакція цього не передбачає, що робить імовірним їх створення «зверху», наприклад за ініціативою органів місцевого самоврядування чи старост.

По-друге, чинна редакція Конституції, говорячи про будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН, чітко вказує на те, що вони створюються за територіальним принципом. У новому формулюванні цього теж немає. Потенційно це уможливить їх формування на якихось інших засадах, наприклад галузевих, якщо, звичайно, це дозволятиме закон. Проте в такому випадку роль ОСН як органів саме територіальної самоорганізації може бути викривлена.

По-третє, зникає з Конституції норма і про можливість делегування ОСН повноважень органів місцевого самоврядування. Чинна редакція передбачає, що ради можуть наділяти їх «частиною власної компетенції, фінансів, майна»; натомість, у пропонованому положенні йдеться лише про «фінанси і майно». Чи не буде це потім використано для того, аби прибрати відповідні норми із законодавства? І тим самим нівелювати статус органів самоорганізації населення в Україні?

Звичайно, як і в багатьох інших випадках, дуже багато буде залежати від того, які потім будуть внесені зміни до профільного закону. Але ризик, що спираючись на нові норми Конституції, ОСН можуть бути виключені із системи місцевого самоврядування, зберігається. Принаймні Конституція від цього точно не захистить. А без цього статусу існування ОСН як окремого інституту не матиме сенсу.

Натомість виправити ситуацію могло б, наприклад, таке формулювання положення щодо ОСН: «За ініціативою жителів у громадах можуть створюватися будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення. Рада громади сприяє їх створенню та може наділяти органи самоорганізації населення частиною компетенції своїх виконавчих органів, фінансів та майна. Порядок створення, організації діяльності та ліквідації органів самоорганізації населення визначаються законом».

Це якраз той випадок, коли всього лише декілька добре продуманих правок могли б принципово змінити ситуацію у сфері територіальної самоорганізації громадян.

Безпосередня участь громадян і громадський контроль

У цьому сенсі нічого принципово не змінюється, лише дещо корегуються формулювання.

Зокрема, розробники законопроєкту не врахували, що місцеве самоврядування здійснюється громадою не лише безпосередньо та через органи місцевого самоврядування, але й через органи самоорганізації населення. Адже останні все-таки є представницькими органами, а не формою безпосередньої участі громадян. По суті, це відбувається і зараз, хоч і не закріплено в Конституції. Нині настав час виправити цей недолік.

Не планується вносити й жодних змін до статті 38 Конституції, присвяченої участі громадян в управлінні. Раніше експерти з питань місцевої демократії, в т. ч. представники нашої Асоціації, пропонували до неї низку прогресивних нововведень, зокрема:

• чітке закріплення права громадян на участь в управлінні не лише державними, але й місцевими справами;
• закріплення права на належне врядування як невід’ємної складової системи прав людини і громадянина;
• визначення права й можливості громадян та їх об’єднань здійснювати громадський контроль, в тому числі за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Жодного з цих нововведень у президентському законопроєкті ми не знаходимо. Попри те, що принцип народовладдя представниками владної команди повсюдно декларується.

Повноваження президента

Чи не найбільш критикованим положенням пропонованих змін до Конституції є право Президента тимчасово зупиняти за поданням префекта повноваження голови громади чи складу місцевої ради та призначати тимчасового державного уповноваженого. Щоправда, зробити це можна лише, якщо акт місцевого самоврядування не відповідатиме Конституції України та одночасно створюватиме загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу нацбезпеці.

Ці надзвичайні заходи зможуть діяти лише сім днів, допоки Конституційний Суд не встановить, чи справді акт суперечить Конституції. Якщо суд таку суперечність не побачить, тоді всі надзвичайні заходи скасовуються; якщо ж порушення таки буде встановлене – тоді припиняються повноваження порушника та призначаються позачергові вибори.

Загалом, попри виправданість існування в умовах України таких запобіжників, слід відзначити, що в такому вигляді вони все-таки можуть бути дуже небезпечними. Адже, по суті, вина органу чи посадової особи місцевого самоврядування ще не встановлена, а санкції, хоч і попередньо, вже застосовуються.

У демократичному суспільстві механізм має бути іншим: спершу звернення префекта до Президента; далі звернення до суду і лише після підтвердження судом факту порушення – зупинення повноважень та позачергові вибори. Тільки так, а не інакше.

Головне – відкритість і комунікація

І наостанок. Вкотре зміни до Основного закону намагаються внести швидко, в останній момент, непрозоро та без широкої суспільної дискусії. Законопроєкт готувався в закритому режимі, без залучення широких експертних кіл, не виносився на публічні обговорення. З’явившись у понеділок на сайті ВРУ, вже в середу він розглядався у парламентських комітетах.

Намагання проштовхнути серйозні зміни без їх належного комунікування знову грає злий жарт з ініціаторами. Проти вже виступили керівники багатьох громад, асоціації ОМС, окремі громадські об’єднання та експерти. Провалилося голосування в Комітеті Верховної ради з питань організації державної влади. А «зрада» розганяється, де треба і не треба. У підсумку довіра до законопроєкту є дуже низькою.

Єдине вірне рішення, яке може бути прийняте в цих умовах, - припинити поспішний розгляд законопроєкту, відкликати його та запустити процес хоч і швидкого, але ретельного, його доопрацювання із залученням широкого кола заінтересованих сторін. Інакше, слід готуватися до того, що ці конституційні зміни, з високою імовірністю, прийняті не будуть, і адміністративно-територіальну реформу доведеться завершувати в рамках чинної Конституції України.

Усі матеріали на тему змін до Конституції є ТУТ