Протягом двох останніх десятиліть у світі спостерігається тенденція до послаблення проміжної, районної ланки місцевого самоврядування, що особливо характерне для країн, де проведено укрупнення адміністративно-територіальних одиниць базового рівня. В ході реформи децентралізації влади в Україні також лунають заклики до ліквідації районних рад. Які переваги і недоліки такого кроку?

Автор: Максим Бризіцький, експерт з юридичних питань

Спосіб організації публічної влади на місцях великою мірою унікальний у кожній державі та обумовлюється політичними, історичними, гео- і демографічними, адміністративними, економічними та іншими факторами. Тому аргументи щодо доцільності місцевого самоврядування на районному рівні надалі розглядатимуться через призму кожного з них по черзі.

Самоврядування як передусім політичне явище бере свій початок у ХІІ столітті з виникненням незалежних від феодалів міст, статус яких сьогодні відомий під назвою «магдебурзьке право». Згодом, у період Великої Французької революції поняття «самоврядування» почало використовуватися для відмежування общин (громад) відносно держави, а вже у ХІХ столітті Джон Стюарт Мілль та Алексіс де Токвіль обґрунтовували роль місцевої виборної влади як гаранта демократії і ліберальних цінностей в державі, що збалансовує ризики і захищає від зловживань сильної центральної влади. Представницькі органи на вищих щаблях адміністративного устрою з’явились значно пізніше (наприклад в Англії – у ХІХ столітті), однак їх сутність – реалізація права на колективне самовизначення та політичне значення такі ж. Звідси випливає, що ліквідація будь-якого рівня самоврядування, незалежно від подальшого розподілу його повноважень, неодмінно веде до посилення державної влади, так як зменшується кількість суб’єктів місцевої політики.

Однак це не єдині політичні функції самоврядування, які можуть зазнати негативного впливу. Адже виборність і автономність місцевої влади сприяє більшій активності, відповідальності, законослухняності жителів, кращому соціальному і культурному розвитку, політичній освіті і формуванню місцевих лідерів, вищому рівню соціальної стабільності.

Водночас, викликає питання ліквідація саме районної ланки при збереженні обласних рад. Це, по-перше, суперечить закріпленому в Європейській хартії місцевого самоврядування принципу субсидіарності, відповідно до якого «публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином», і, по суті, є централізацією влади, оскільки неодмінно призведе до посилення регіонального рівня. По-друге, такий крок може нести ризики нестабільності та сепаратизму. Адже якраз обласні ради, будучи набагато більш самодостатніми, політизованими та віддаленими від локальних проблем, неодноразово виявляли схильність до прийняття політичних рішень, що виходять далеко за межі їхніх повноважень.

З історичної точки зору очевидно будь-які зміни існуючого стану речей сприймаються негативно, особливо ж якщо оцінювати переривання інституційної спадковості цілого рівня органів влади. Хоча, у вітчизняних умовах потенційна шкода від такого кроку буде не надто великою з огляду на а) порівняно нетривалий період діяльності районного самоврядування, б) невідворотне укрупнення районів та в) вже здійснений або очікуваний перехід більшості апарату цих органів на базовий або обласний рівень. Виміряти ж ступінь зацікавлення громадян своїм представництвом в районній раді через явку на виборах неможливо з огляду на одночасність усіх місцевих виборів, а відповідні соціологічні дослідження не проводились.

Проте в цьому аспекті слід оцінити вплив можливої реформи на територіальну ідентичність. Адже окрім належності до територіальної одиниці, така ідентичність формується спільним представництвом та єдністю політики на території. Високий її рівень сприяє солідарності мешканців, їх взаємозв’язку та мобілізації задля захисту спільних інтересів. Згадуваний вище Де Токвіль писав: «Як же можна навчити масу людей послуговуватися свободою у великих справах, якщо вони не звикли до неї в малих? Як можна чинити опір тиранії в країні, де кожен слабкий, а люди взагалі не об’єднані ніякими спільними інтересами?».

Зміна меж громад та районів в Україні буде серйозним ударом по територіальній ідентичності, і в багатьох зарубіжних державах один лише цей фактор може стримувати уряди від проведення реформ. Однак повна ліквідація районного самоврядування практично нівелює самоідентифікацію з цією одиницею територіального устрою, що матиме негативні наслідки для історичної пам’яті, культурного простору, а також потенційно посилить регіональну (обласну) самоідентифікацію. Останні соціологічні дослідження з цього питання від 2017 року на жаль об’єднали ототожнення з селом, містом і районом в одну категорію, що з результатом 30% посіла друге місце між громадянством (52%) і регіоном (7%). В будь-якому випаду здійснення такої реформи без ґрунтовного дослідження може мати непередбачливі наслідки.

Гео- і демографія. За цими характеристиками Україна є добре порівнюваною з державами Європейського Союзу, серед яких ми маємо найбільшу площу, випереджаючи Францію на 50 тис. кв. км (без колоній), та знаходимося на шостому місці за населенням – після Іспанії та перед Польщею. Із 28 членів ЄС проміжний (районний) рівень адміністративно-територіального устрою існує у 12 державах, в тому числі семи найбільших за населенням і восьми (окрім Швеції) – за площею (див. Таблицю внизу). Якщо ж брати до уваги стандарт територіального поділу країн ЄС для статистичних цілей або NUTS, то територіальні одиниці третього рівня (NUTS 3), що наділені самоврядуванням, існують у 14 державах. Саме цьому формату (населення 150-800 тис. осіб) по плану мають відповідати майбутні райони в Україні з середньостатистичною кількістю населення 400 тис. осіб. Звідси можна зробити висновок, що у всіх європейських державах зі схожими до вітчизняних географічними та демографічними параметрами функціонує районне самоврядування (Німеччина, Франція, Італія, Іспанія, Польща, Румунія) або ж створюється більша кількість невеликих самоврядних регіонів (Швеція, Фінляндія).

Таблиця. Країни ЄС, в порядку зменшення площі

Адміністративна складова є найслабшою в питанні доцільності районних рад. Довший період основними трьома китами їхніх повноважень і, відповідно, видатків були освіта, медицина і соціальний захист. Це дозволило навіть у 2018 році зберегти частку видатків районних бюджетів у видатках усіх рівнів місцевого самоврядування на рівні 21,6% (з 30,1% у 2014 році), що за європейськими мірками є непоганим показником спроможності. Однак в ході об’єднання територіальних громад та медичної реформи райони втрачають перші два повноваження, а з 2020 року більшість функцій соціального захисту передається Міністерству соціальної політики. По суті через кілька місяців для районної влади не залишиться функцій.

Будучи хорошим аргументом за ліквідацію районних рад це твердження саме викликає питання: а чим же тоді займаються райони в Європі? Адже якщо у нас немає для них повноважень, то ці повноваження а) досі невиправдано залишаються в органів державної влади, б) всупереч принципу субсидіарності сконцентровані на обласному рівні або в) передані громадам, які не можуть якісно з ними справитись.

В теорії районний рівень має два види функцій. Перші є похідними від його ієрархічного розташування в системі публічної влади – це забезпечення кооперації між громадами, їх технічна і юридична підтримка, а також фінансова допомога і взяття на себе ризиків малоспроможних громад. Останнє по суті є втіленням державної функції перерозподілу доходів, що сприяє зменшенню майнової нерівності. Другий вид функцій виходить від ширшої територіальної юрисдикції району і полягає в наданні публічних послуг, що в силу їх природи, складності або для цілей ефективності виходять за межі повноважень громади (Див. Assigning competences and functions to local self-government in four EU member states: a comparative review, 2005, SIGMA).

В зарубіжних країнах конкретний набір повноважень районного рівня очевидно відрізняється і обумовлюється як об’єктивними, так і історичними причинами. Проте певні повноваження є спільними – питання економічного розвитку, просторового планування, містобудування, охорони природи, транспорту, освіти, зайнятості, дорожньої інфраструктури, соціального захисту (Див. Рекомендацію Конгресу місцевих та регіональних влад Європи №333 від 2012 р.). Порівняльний посібник повноважень районів у державах-членах ЄС видано Європейською Конфедерацією субрегіональних органів влади, а пропозиції для України нещодавно підготувала Українська асоціація районних та обласних рад.  Крім того, райони в європейських державах виконують значні функції в межах політики ЄС щодо багаторівневого управління, оскільки понад 70% законодавства союзу імплементується на субнаціональному рівні. Як наслідок, багато держав, що не мають адмінтеродиниць рівня NUTS 3 змушені створювати певні органи для виконання цих повноважень. З іншої сторони, фрагментація відповідальності, особливо коли повноваження різних рівнів належать до однієї сфери, як-от дорожнє господарство, часто призводить до додаткових складнощів, плутанини і безвідповідальності.

Функціонування районних рад в Україні також зможе усунути необхідність створення агломерацій та їх органів управління, так як саме районні ради, як вказувалось вище, покликані вирішувати спільні проблеми громад. Хоча це й означатиме втрату частини повноважень колишніми «містами обласного значення», так як юрисдикція нових районів поширюватиметься і на їхню територію. До речі, статус «місто-район», який зникне в Україні після завершення реформи, якраз і є причиною слабкості «сільських» районів в Польщі та Німеччині, що активно підігріває там дискусії про їх доцільність. Звісно, залишиться невирішеним питання агломерації Києва, однак пропозицій щодо включення міста до відповідно київських району і області наразі видаються надто сміливими.

Економічні фактори, передусім скорочення видатків, можуть бути ключовими при ініціюванні обмежень самоврядування на районному рівні. Хоча в Україні дані щодо економічного впливу такого кроку відсутні, за кордоном це вагомий аргумент, особливо у скрутні часи.

Так, боротьба з наслідками світової фінансової кризи була однією з причин територіальної реформи Калікратіса у Греції у 2010 році. Одночасно з укрупненням громад в країні було ліквідовано 51 самоврядну префектуру (райони) та запроваджено самоврядування на рівні п’яти регіонів. У тому ж році у Литві перестали існувати 10 округів, залишився тільки рівень муніципалітетів (хоча округи і до ліквідації не були самоврядними одиницями). Райони також були ліквідовані у 2007 році у Данії, де внаслідок об’єднання територіальних одиниць утворено 98 великих муніципалітетів (в середньому по 55 тис. жителів), а також 5 регіонів, основною функцією яких є охорона здоров’я. У 2014 році райони, хоч і дещо обмежені в самоврядуванні, ліквідовані в Ірландії, а в Італії обмежено повноваження провінцій (залишились просторове планування, поліція, пожежна охорона, транспорт і дороги) та змінено спосіб обрання депутатів (обираються мерами і депутатами муніципалітетів).

В післякризовий період схожі ініціативи були і в інших державах: Польщі, Румунії, Бельгії, Франції, однак згодом від них відмовились. Зокрема, у Франції пропонувалось об’єднати представництво в раді департаменту і регіону, проте в підсумку реформа навпаки дещо зменшила кількість регіонів (з 22 до 13).

Висновки. Проблема районного самоврядування лежить на поверхні і найгіршим сценарієм буде залишити усе як є. Укрупнення районів і переформатування державних адміністрацій може бути хорошою можливістю для її вирішення. Однак вибір між посиленням районних рад чи навпаки їх ліквідацією має бути виваженим і обґрунтованим. Попереду безпрецедентне змагання між цінностями, які можна порахувати - скороченням видатків чи швидкістю управлінських рішень – і благами нематеріальними, як от громадська участь, територіальна ідентичність чи формуванню місцевих лідерів. Вирішальне значення тут може мати досвід наших західних сусідів, де реформаторські погляди поки що програють, а бути першими завжди страшно.