Перспектива розвитку метрополій, які у нас більш звично називати агломераціями, останнім часом привертає до себе все більше уваги в Україні. Це не випадково – адже вони повсюдно відіграють роль двигунів економічного розвитку, а, отже, від них значною мірою залежатиме також і успіх нашого повоєнного відновлення. Але ті моделі їх функціонування, які будуть затребувані в майбутньому, потрібно напрацьовувати уже сьогодні. І тут немає універсальних рецептів - досвід налагодження міжмуніципальної співпраці та розвитку метрополійного врядування різних країн відрізняється.

Певний досвід має сьогодні і Україна – вже створили місцеві асоціації ОМС Київська та Львівська агломерації, висловлюють зацікавленість рухатись в цьому напрямку потенційні Івано-Франківська, Криворізька, Одеська агломерації. Цей рух відбувається наразі в рамках існуючого законодавчого поля – закону України «Про асоціації ОМС», який дозволяє громадам створювати платформу для комунікації щодо спільних проблем, і закону України «Про співробітництво територіальних громад», який дозволяє їм реалізовувати спільні проєкти.

Подібна  до нашої практика агломераційного підходу працює і у Швеції, але коли ми робимо лише перші кроки, наші шведські муніципалітети мають уже більш ніж 30-тирічний досвід. Тому для представників Львівської агломерації, очільники громад якої відвідали Швецію 24 – 27 лютого цього року, знайомство з тим, як функціонує Метрополія Ґетеборгу (Gothenburg Region), було надзвичайно повчальним. Слід зазначити, що ці дві метрополії – українська та шведська – подібні одна до другої. Це дві нестоличні метрополії, які однак відіграють важливу роль в економіці своїх країн. Кожна з них на сьогодні об’єднує по 13 громад і нараховує біля мільйона мешканців. То ж знайомство, яке було започатковано на одній з міжнародних подій, швидко переросло в наміри налагодити стратегічне партнерство.

 

Малюнок. Метрополія Ґетеборгу[1]

 

Візит, про який йде мова, відбувся за ініціативи Метрополії Ґетеборгу та Львівської агломерації і за сприяння Центру експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи, а  також Шведської асоціації місцевих і регіональних влад SALAR. Його учасники мали змогу відвідати центральне місто метрополії Ґетеборг і ще два менші муніципалітети – Еккере (швед. Öckerö) Кунґельв (Kungälv), познайомитись з низкою спільних ініціатив і компаній в рамках шведської метрополії.

У чому ж полягають особливості функціонування місцевого самоврядування і зокрема метрополійного врядування в Швеції? Ця країна, населення якої більше 10 мільйонів, має досить велику територію – вона третя за площею в ЄС. Адміністративно Швеція поділена на 21 округ (лени – Län), включно зі столицею Стокгольмом, який теж має статус лену, і 290 муніципалітетів (комун – kommuner), які були утворені в результаті подібного до українського процесу їх об’єднання в 1950-1970-ті роки. Сьогодні вони нараховують в середньому біля 35 тисяч мешканців (в Україні – біля 25 тисяч).

Місцеве самоврядування у Швеції має сильні позиції і функціонує як на рівні муніципалітетів, так і на рівні округів. Його діяльність визначається Муніципальним законом (Kommunallag) 2017:725.  На рівні ленів діють ради, які мають назву Регіони (Region) і  які є обраними органами місцевого самоврядування (ОМС) регіонального рівня, на рівні муніципалітетів  - муніципальні ради (Kommunfullmäktige). Ради ленів і муніципалітетів обираються раз на 4 роки. Мерів у Швеції не обирають – ради відповідного рівня зі свого складу формують правління і обирають його очільника, а також формують тематичні комітети. Окрім того, ради призначають виконавчих директорів, які є службовцями місцевого самоврядування. Якщо спробувати  провести паралелі з українською системою ОМС, хоча вони й не будуть повними, то правління рад загалом відповідає нашим виконкомам, голови правлінь є співставними з головами громад, а виконавчі директори – з керуючими справами.

Відносини між Регіонами та муніципалітетами не будуються за ієрархічним принципом, у них різні повноваження.  Регіон відповідає передусім за систему охорони здоров’я і транспортне забезпечення, але також частково – за культуру, освіту, туризм. Муніципалітети відповідають за надання широкого спектру послуг місцевого значення, включаючи дошкільну, початкову та середню освіту, соціальні послуги, догляд за людьми похилого віку, охорону навколишнього середовища та здоров'я, місцеву інфраструктуру, включаючи вулиці та парки, зони відпочинку та культуру, планування землекористування та дозволи на будівництво. Вони також можуть бути залучені до питань дозвілля та культури, енергетичних послуг та послуг із працевлаштування, а також розвитку бізнесу.

Метрополії є формою добровільних міжмуніципальних об’єднань, функціонування яких визначено не окремим, а тим же муніципальним законом. Причому не усі такі муніципальні об’єднання є метрополіями – їх у Швеції понад 100 і лише два є фактично метрополіями -  Регіон Ґетеборгу і Великий Стокгольм - Сторстльм (Storsthlm).

На прикладі Регіону Ґетеборг учасники делегації мали можливість ознайомитись з системою  функціонування шведської метрополії:

• її діяльність регулюється статутом;
• органи врядування побудовані аналогічно тому, як побудовані ОМС на рівні муніципалітетів – є загальні збори представників муніципалітетів, правління, його голова і виконавча дирекція;
• правління складається з 27 членів, 13 з яких голови правлінь муніципалітетів-членів об’єднання, решта – члени місцевих рад, представники різних політичних сил залежно від їх результатів на виборах, але статутом визначено, що при цьому кількість представників Ґетеборгу не може перевищувати більше ніж на одного представника загальну кількість інших членів правління;
• рішення приймаються більшістю голосів, але загалом правління прагне до консенсусу, при цьому метрополія не може нав’язати те чи інше рішення конкретному муніципалітету, якщо його очільниками воно не підтримується;
• виконавчу дирекцію очолює директор, а загалом вона нараховує близько 200 працівників;
• основна функція дирекції – налагоджувати мережі взаємодії між представниками муніципалітетів як на рівні їх політичних лідерів, так і на рівні політиків і службовців, які відповідають за ті чи інші конкретні напрями;
• фінансування діяльності об’єднання здійснюється за рахунок внесків муніципалітетів-членів, розмір яких визначається спільним рішенням і розраховуються від чисельності мешканців муніципалітетів.

Така система доволі гнучка, але функціонує достатньо ефективно – перш за все завдяки постійній комунікації і прагненню учасників до знаходження порозуміння. Як зазначали представники метрополії, муніципалітети –  її члени –  можуть бути представлені політиками різних партій, але в метрополії політики немає: вони усі намагаються вирішувати проблеми, що відповідають спільним інтересам.

Слід зазначити, що міжмуніципальні об’єднання у Швеції все ж відрізняються від українських асоціацій ОМС – закон дозволяє муніципалітетам делегувати таким об’єднанням ті чи інші свої завдання. В результаті, Метрополія Ґетеборгу є засновником деяких компаній (зокрема, міжнародної школи для дітей від 5 до 16 років, яка орієнтована на навчання переважно дітей іноземців, які проживають в метрополії, і навчальний цикл в якій синхронізований з аналогічними школами в інших містах світу), а також має долю в деяких міжмуніципальних фондах.

Однак співпраця між муніципалітетами відбувається все ж в основному в формі спільних комунальних компаній (закон передбачає, що вони мають бути засновані як товариства з обмеженою відповідальністю), з прикладами яких шведські колеги познайомили представників Львівської агломерації.

Ось деякі, найбільш цікаві з них:

• в метрополії діє агентство з питань економічного розвитку та сприяння інвестиціям Business Region Göteborg AB (BRG). Його засновником є муніципалітет Ґетеборгу, але на основі угоди про співпрацю з Метрополією Ґетеборгу  воно представляє інтереси усіх 13 муніципалітетів, її членів;
• в деяких сферах, наприклад у водопостачанні, компанії можуть належати одному муніципалітету або об’єднувати декілька сусідніх, але усі вони через Метрополію Ґетеборгу по’вязані єдиною політикою і двонаправленими мережами таким чином, щоб балансувати використання водних ресурсів (в основу забір йде з поверхневих джерел) як для більш посушливих періодів, так і періодів з надмірною кількістю опадів;
• в сфері поводження з ТПВ  діє компанія Renova, що належить десяти муніципалітетам і має потужності для обробки та сортування відходів і матеріалів, що підлягають вторинній переробці, має два полігони і сміттєспалювальний завод, а також парк власної техніки. Три муніципалітети метрополії, які не є її засновникам, переважно знаходяться далі від її центру, але частково теж користуються її послугами;
• щодо громадського транспорту, то Метрополія і муніципалітети не мають своїх транспортних компаній, оскільки ці повноваження віднесені до окружного рівня, але через транспортний комітет Метрополії вони формують «єдиний голос» (one-voice), яким вони впливають на планування мобільності в регіоні;
• ще один приклад, який дуже зацікавив представників українських громад, - компанія SOLTAK, про заснування якої початково домовлялось 7 муніципалітетів (Стенунгсунд, Оруст, Лілла-Едет, Тьорн, Але, Кунґельв та Екере), з перших літер назв яких і утворена її назва. В результаті засновниками стали чотири з них, які передали компанії функції у таких сферах, як фінанси, управління персоналом, нарахування заробітної плати, ІТ-система і безпека, підготовка та проведення тендерів тощо.  Практика передачі таких функцій зовнішній компанії (аутсорс)  поширена в бізнесі, однак для муніципалітетів це приклад унікальний. Вигода для муніципалітетів, про яку говорили представники муніципалітетів-засновників, вища професійна якість, економія на масштабі, більша надійність;
• Kungälv Energi – муніципальна компанія, цікава досвідом виробництва електроенергії без використання викопного палива, зокрема у вітрових турбінах та з теплоелектростанції, що працює на біопаливі. Серед напрямків її роботи – розвиток і підтримання електромереж та інтернет-мереж,  а також теплопостачання та виконання будівельних проєктів. Вона належить муніципалітету Кунґельв, але надає послуги як у Кунґельві, так і в сусідньому муніципалітеті Лілла-Едет. Щодо продажу власної електроенергії, то вона виходить на відкритий ринок, де конкурує з іншими, в тому числі приватними компаніями.

Можливість поспілкуватись з представниками таких компаній і муніципалітетів, їх засновників, дозволила учасникам візиту примірити їх досвід для його впровадження в українських реаліях. Саме в цьому полягає головний сенс такого партнерства – не лише в обміні ідеями, а у впровадженні практичних рішень, адаптованих до українських умов.

Проте представники українського місцевого самоврядування не тільки вивчали досвід шведських колег, але й ділились власним. Швеція – один з надійних партнерів України, який надає значну допомогу нам в час повномасштабного вторгнення. На кожній зустрічі наші друзі говорили про захоплення, яке у них викликає українська стійкість, що також спонукає їх до власних рішень щодо запобігання загрозам можливої агресії. Особливо змістовною з цієї точки зору була розмова з представниками місцевого бізнесу, на якій йшла мова про можливості поєднання українського досвіду і шведських технологій, а також про перспективу співпраці в майбутньому задля відновлення України.

Цей візит – лише початок багатосторонньої співпраці між Львівською агломерацією і Метрополією Ґетеборгу. За його підсумками Володимир Ременяк, Городоцький міський голова і співголова асоціації «Львівська агломерація», та Аксель Йозефсон, голова правління Метрополії Ґетеборг, підписали меморандум щодо налагодження довгострокового партнерства, обміну досвідом та реалізації спільних ініціатив. Такий меморандум на рівні метрополій – наразі прецедент, але передбачається, що співпраця буде підкріплена горизонтальними зв’язками на рівні муніципалітетів і громад, їх членів.  І уже невдовзі колеги з Метрополії Ґетеборгу планують візит у відповідь, в ході якого планується обговорити можливості такої співпраці.

Як зазначив при підписанні меморандуму Аксель Йозефсон, «Ми дуже вдячні за співпрацю з нашими колегами у Львівській агломерації. Підтримка демократії в Європі має для нас велике значення, і ми твердо стоїмо разом з Україною перед обличчям незаконної війни Росії, що порушує міжнародне право. Можливість навчатися з вашого досвіду та посилювати нашу власну готовність також є надзвичайно цінною. Ми з нетерпінням очікуємо продовження нашої співпраці та подальшого обміну знаннями й експертизою».

Своєю чергою Володимир Ременяк наголосив: «Візит був дуже корисним. Друзі з Метрополії Ґетеборгу мають колосальний досвід у міжмуніципальній співпраці, напрацьовані хороші інструменти і механізми ефективної взаємодії. Сподіваюсь, що вони стануть нашими надійними партнерами і ми отримаємо орієнтири, до яких нам потрібно рухатись навіть в перспективі декількох десятків років. Ми також дякуємо уряду і народу Швеції, які підтримують нас у нашій боротьбі за незалежність і розуміють, що ми боремось за цілу Європу, за цивілізаційний вибір і допомагають конкретними речами».

Учасники візиту також мали можливість поспілкуватись щодо стандартів доброго врядування з пані Сесілією Далман Еек, першою віце-президенткою Конгресу місцевих і регіональних рад Ради Європи і президенткою палати регіонів Конгресу, яка має досвід роботи в муніципалітеті Ґетеборгу.  

Підсумовуючи візит, вона зазначила: «Метрополійні регіони будуть відігравати важливу роль у відновленні і відбудові України. Тому Центр експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи  готовий і надалі надавати необхідну підтримку розвитку асоціації «Львівська агломерація». Ми переконані, що ця ініціатива має потенціал послужити моделлю загалом для України. Я думаю, що найважливіше – готовність працювати разом і допомагати один одному. З часом демократичний шлях такої співпраці допомагає громадам стати сильнішими, в результаті суспільство стає кращим, а мешканці отримують більше переваг. І це шлях до кращого майбутнього».

Візит до Метрополії Ґетеборгу доводить, що ключовою передумовою успіху є не формальні інституційні механізми, а культура співпраці, прагнення до консенсусу та регулярна взаємодія політичних і адміністративних лідерів. Це важливий урок для українських агломерацій: інституційна модель працює лише за наявності політичної зрілості та довіри.

Для України метрополії можуть стати важливим механізмом післявоєнного відновлення та модернізації, якщо поєднають місцеву ініціативу, державну підтримку та міжнародну експертизу. Держава може створити стимули для такої співпраці: передбачити фінансові інструменти підтримки агломераційних проєктів, уточнити можливості делегування повноважень і закріпити роль метрополій у системі стратегічного планування країни. Міжнародні партнери можуть підтримати цей процес експертизою, навчанням та сприянням доступу до європейських стандартів врядування. Саме така модель співпраці здатна перетворити агломерації на потужні центри розвитку та інтеграції до європейського простору.

Центр експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи надав фінансову підтримку для організації цього візиту до Швеції. Із 2021 року він підтримує створення та розвиток метрополійного врядування в Львівському субрегіоні. Поточна підтримка надається в межах Плану дій Ради Європи для України «Стійкість, відновлення та відбудова» на 2023–2026 роки та проєкту «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України».

Мирослав Кошелюк,
консультант Ради Європи