Автори: Яніна Казюк, координатор з фінансової децентралізації та Світлана Демиденко, експерт Групи з фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Мінрегіоні (за підтримки Програми «U-LEAD з Європою»).

Відповідно до статті 103-⁶ Бюджетного кодексу України додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я (далі - додаткова дотація) спрямовується на:

1. видатки навчальних закладів, визначених у частині першій статті 103-² цього Кодексу (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників навчальних закладів, визначених пунктами 1-6 частини першої статті 103-² цього Кодексу, а також навчальних закладів, визначених пунктами 7 і 8 частини першої статті 103-² цього Кодексу, в частині здобуття повної загальної середньої освіти);

2. видатки закладів охорони здоров’я, визначених у пункті 3 частини першої статті 89 та у пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Тобто додаткова дотація направляється на ті видатки середньої освіти і охорони здоров’я, які не фінансуються за рахунок освітньої та медичної субвенцій, а саме: поточні видатки середньої освіти, включаючи заробітну плату непедагогічного персоналу, та оплата енергоносіїв в охороні здоров’я.

Варто зауважити, що такі видаткові повноваження згідно із статтями 89, 90 Бюджетного кодексу України покладені на обласні, районні бюджети, бюджети міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад.

У законі про Державний бюджет України на 2018 рік загальний обсяг додаткової дотації в сумі 16,5 млрд грн розподілений між обласними бюджетами з урахуванням таких параметрів:

1. кількість населення;
2.  надходження доходів місцевих бюджетів області, визначених пунктом 1 частини першої статей 64 і 66 цього Кодексу, за відповідний звітний період року, що передує плановому;
3.  приведений індекс відносної податкоспроможності зведеного бюджету області;

та здійснений в таких пропорціях:

• 50% обсягу - пропорційно до питомої ваги кількості наявного населення області станом на 1 січня року, що передує плановому;
• 50% обсягу - пропорційно до питомої ваги приведеного індексу відносної податкоспроможності зведеного бюджету області.

Розподіл додаткової дотації між відповідними місцевими бюджетами в областях має здійснюватися у порядку, визначеному обласними державними адміністраціями, та затверджується рішенням про обласний бюджет (частина 5 статті 103-⁶ Бюджетного кодексу України).

В 2017 році існував єдиний підхід до розподілу додаткової дотації між усіма місцевими бюджетами, що перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом та мали відповідні видаткові повноваження (крім міст обласного значення). Такий механізм поставив більшість бюджетів в рівні умови та  гарантував спрямування міжбюджетного трансферту до органів місцевого самоврядування.

Практика розподілу її обласними державними адміністраціями в 2018 році показала певні ризики та певну упередженість. Зокрема, протягом січня-березня об’єднані територіальні громади окремих областей з метою недопущення заборгованості із заробітної плати та енергоносіїв закладів середньої освіти та охорони здоров’я і уникнення соціальної напруги у бюджетній сфері змушені були спрямовувати на ці цілі лише власні ресурси, оскільки їм не була розподілена додаткова дотація. Це обумовило напруженість бюджетів та значно послабило їх фінансову спроможність.

Крім того, така ситуація обумовлює зростання рівня політичної упередженості.

З однієї сторони надання права розподілу додаткової дотації на рівні областей має переваги в частині того, що на місцях краще видно окремі «провали» в бюджетах і є можливість вирівняти їх у частині вказаних видатків. Проте це не означає, що вся додаткова дотація має спрямуватися лише в окремі місцеві бюджети, а інші – не отримують нічого.

Аналіз показав, що в січні-березні 42% додаткової дотації розподілено на обласні бюджети. Водночас середньоукраїнський показник питомої ваги видатків на освіту та охорону здоров’я загального фонду обласних бюджетів в структурі загального обсягу асигнувань всіх місцевих бюджетів за відповідними галузями (без м. Києва) складає лише 11%.

Відповідно до статті 7 Бюджетного кодексу України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (принцип справедливості і неупередженості).

Враховуючи принцип справедливості і неупередженості бюджетної системи України та необхідність реалізувати вищезазначені видаткові повноваження, всі обласні, районні бюджети, бюджети міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад мають право на отримання частини додаткової дотації.

Ігнорування норми Бюджетного кодексу України породжує проблеми щодо повноти та якості фінансового забезпечення делегованих повноважень та нівелює прагнення держави створити умови для поліпшення добробуту населення.

Логічно при наявності проблемних бюджетів на рівні області залишити резерв (наприклад – не більше 15% загального обсягу додаткової дотації, що передбачена для області), а все інше розподілити між всіма відповідними бюджетами за чіткою формулою.

В рамках впровадження середньострокового планування та з метою надання органам місцевого самоврядування можливості прогнозувати соціально-економічний розвиток території та відповідну потребу у фінансовому ресурсі необхідно:

• або повернутися до розподілу додаткової дотації всім бюджетам на центральному рівні з врахуванням резерву для обласних бюджетів;
• або унормувати механізм розподілу обласними державними адміністраціями всім відповідним бюджетам області не менше 85% загального обсягу додаткової дотації, що передбачена на регіон, під час формування обласного бюджету на плановий період.

З метою вирішення проблеми щодо відсутності єдиного чіткого механізму розподілу додаткової дотації між всіма рівнями місцевих бюджетів експерти здійснили її розподіл за аналогічним механізмом, визначеним в статті 103-⁶  Бюджетного кодексу України, з врахуванням:

• кількості населення;  
• фактичного ПДФО за 2016 рік скоригованого відповідно до статті 100 Бюджетного кодексу України;
• приведеного індексу відносної податкоспроможності  місцевих бюджетів кожної області (обласний і районні бюджети, бюджети міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад);
• передбачення коштів для резерву у розмірі 15% від суми додаткової дотації, яка передбачена для області.

Результати розрахунку можна побачити ТУТ.

На наш погляд, аналогічний алгоритм можна застосовувати при подальшому розподілі додаткової дотації в 2018 році та при її формуванні в наступних роках. Це дозволить обласним державним адміністраціям мати як резерв для вирівнювання, так і прозорий, справедливий механізм розподілу трансферту між місцевими бюджетами для реалізації делегованих цільових видаткових повноважень.