Автор: експерт-консультант проекту DESPRO з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад Олександр Врублевський

Основний Закон визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави, а також закріпляє припис, згідно із яким органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, межі якої встановлені Конституцією та законами України.

Органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі будівництва, житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Для реалізації цих повноважень ОМС мають право ухвалювати необхідні рішення. Оскільки рішення ОМС можуть порушувати права та законні інтереси як громадян, так і юридичних осіб (підприємств, установ і організацій), або ж з часом втрачати свою актуальність, то чинне законодавство й передбачає юридичні інструменти впливу на такі рішення шляхом їх зупинення, зміни та скасування.

Перш ніж розглянути кожен з таких інструментів більш детально, давайте спочатку з’ясуємо види актів, які можуть приймати ОМС.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - надалі Закон № 280/97-ВР). Усі акти, які рада має право приймати як ОМС, традиційно поділяються на два види:

• акти нормативно-правового характеру;
• ненормативні акти.

Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов’язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб’єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування. Такими актами є:

• статут територіальної громади села, селища (стаття 19);
• регламент сільської, селищної ради (пункт 1 частини 1 статті 26);
• Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади (пункт 49 частини 1 статті 26);
• Положення про помічника-консультанта депутата ради (пункт 53 частини 1 статті 26);
• розпорядження сільського, селищного голови (пункт 20 частини 4 статті 42);
• рішення ради (стаття 59);
• рішення виконавчого комітету сільської, селищної ради (стаття 59).

Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб’єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування. Прикладами ненормативних актів ОМС можуть бути:

• про затвердження проекту землеустрою щодо відведення громадянину … земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та передачу йому у власність відповідної земельної ділянки;
• про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі на місцевості приватному підприємству « … ».

Зупинення рішень ОМС

Зупинення рішень ОМС є наслідком правового реагування сільського, селищного голови на рішення, що були прийняті радою, її виконавчим комітетом. Таке право сільського, селищного голови передбачено відповідними нормами Закону № 280/97-ВР, а саме:

• рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина 4 статті 59);
• у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради (частина 7 статті 59).

Зупинення рішень ОМС є інструментом оперативного впливу сільського, селищного голови на рішення, які приймаються сільською, селищною радою та її виконавчим комітетом.

Зміна та скасування рішень ОМС

Зміна рішень ОМС передбачає внесення змін та/чи доповнень до раніше прийнятих актів органом, який їх раніше ухвалив. Для цього не приймається новий нормативний акт на заміну чинного, а також чинний акт не скасовується. Натомість ухвалюється рішення про внесення до нормативного акту необхідних змін та/чи доповнень. Іншими словами, якась частина нормативного акту редакційно змінюється, а окремі норми чи їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнюються новим текстом.

Що стосується скасування рішень ОМС, то його наслідком є припинення дії відповідних раніше прийнятих актів. В контексті наявного в ОМС повноваження здійснювати правотворчу діяльність постає цілком логічне запитання: які рішення орган місцевого самоврядування має право змінювати та скасовувати, а які ні?

Конституційний Суд України (дала – КСУ) у своєму Рішенні № 7-рп/2009 стосовно права ОМС скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни зробив висновок, що ОМС має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як видно із наведеного висновку, який має загальний характер, дати однозначні відповіді на поставлені вище запитання неможливо. Зважаючи на цю обставину, спробуємо відшукати відповіді на них в мотивувальній частині вказаного Рішення КСУ.

Результати проведеного аналізу дозволяють звернути увагу на деякі аргументи. Зокрема, КСУ вважає, що:

● за ОМС законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження ОМС самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов’язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб’єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією КСУ, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п’ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення);

● зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР вбачається, що рішення ОМС та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, це не позбавляє ОМС права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

● в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). ОМС є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, ОМС не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між ОМС і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп.

● ненормативні правові акти ОМС є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

P.S. Якщо після ознайомлення із цією публікацією виникли запитання чи якась теза, на Вашу думку, потребує уточнення, їх можна розмістити на Форумі старост http://forum.decentralization.ua/ та отримати від його модератора необхідні відповіді.