Ця стаття із серії U-LEAD узагальнює основні короткострокові (до 2027 року) та середньострокові (до 2030 року) рекомендації щодо посилення політики регіонального розвитку України та підготовки до виконання вимог Розділу 22 і майбутнього впровадження політики згуртованості ЄС. Зокрема, у ній викладено рекомендації за шістьма ключовими напрямами: законодавча база, інституційна база, адміністративна спроможність, програмування, моніторинг та оцінювання, а також фінансове управління і контроль. У статті також підкреслюється, як Україна може використати взаємопов’язані процеси відбудови та вступу до ЄС для зміцнення багаторівневого врядування, територіального розвитку та інституційної спроможності, водночас поступово узгоджуючи свою систему регіонального розвитку з вимогами політики згуртованості ЄС.

 

Автори: Амбре Моко, Федеріко Барталуччі, Донат Мадьярі, Андрес Родрігес-Позе, Янез Шуштершич

Київ, 2026

 

 

ВИСНОВКИ

Україна переживає переломний етап, коли першочергові завдання післявоєнної відбудови та вступу до ЄС об’єднуються, що створює безпрецедентну нагоду для кардинальної реформи територіального управління. Це стратегічне дослідження, присвячене вивченню багатовимірної архітектури ефективної політики регіонального розвитку, довело, що успішна децентралізація виходить далеко за рамки адміністративної реорганізації та охоплює фундаментальні питання інституційної структури, фінансової системи, розвитку спроможності та демократичного врядування. Світовий досвід може бути дуже корисним, але унікальний український контекст – військовий конфлікт, що триває, масштабні потреби у відновленні, які за орієнтовними оцінками становлять понад 500 млрд євро, різний рівень спроможності територій та амбітні строки європейської інтеграції – вимагає продуманої адаптації, а не механічного відтворення моделей інших країн.

Головним аргументом є те, що політика регіонального розвитку виходить за межі суто технічних питань – це стратегічне завдання для довгострокової життєздатності, безпеки і європейської інтеграції України. Завдяки ефективній децентралізації можна розв’язувати проблеми окремих територій, які дестабілізують ситуацію, вибудовувати інституційну стійкість до зовнішніх загроз, зміцнювати демократичну легітимність через близькість та участь і створювати адаптивну управлінську спроможність, що дасть змогу орієнтуватися в умовах безпрецедентних змін. І навпаки, неналежним чином організована або впроваджена децентралізація несе ризики поглиблення регіональних диспропорцій, погіршення якості надання послуг, виникнення вакууму відповідальності та ослаблення української держави. Ставки високі, як ніколи: вектор відбудови України визначатиме її перспективи розвитку на десятиліття.

У концептуальних засадах докладно описано можливі підходи до комплексних завдань із побудови системи, яка забезпечить реформу децентралізації. П’ять ключових вимірів – чому, що, де, коли і як – показують, що ефективні системи вимагають узгодженості між кількома інституційними сферами. Чітке формулювання цілей дає змогу визначити пріоритети в умовах, коли потрібні компроміси. Функціональна визначеність у призначенні повноважень у поєднанні з фінансовими ресурсами дає змогу уникнути надання повноважень без фінансування та прогалин у розподілі відповідальності. Урахування територіальної різноманітності шляхом асиметричної децентралізації спирається на розуміння відмінностей у спроможності на всій величезній території України. Ретельне планування послідовності заходів залежно від темпів розвитку спроможності зменшує ризики для реалізації та сприяє адаптивному навчанню. Надійні механізми координації, підзвітності й моніторингу ефективності забезпечують практичне виконання зобов’язань щодо реформування.

Як важливі передумови програма визначає п’ять загальних факторів сприяння: узгоджені правові засади, передбачувані фінансові системи, адміністративна автономія, цифрова інфраструктура та незмінність політичного курсу. Україна досягла суттєвого прогресу за кількома факторами – зокрема щодо правових засад, що спираються на реформу 2014 року, і фінансових механізмів завдяки передаванню податку на доходи фізичних осіб, – але залишаються хронічні проблеми у сфері незалежних інституцій фінансового контролю, комплексного реформування державної служби на субнаціональних рівнях і системної цифрової інфраструктури для моніторингу ефективності. Розв’язання цих фундаментальних питань є першочерговим завданням для сталого розвитку децентралізації в Україні. 

Європейські інституційні підходи, представлені в розділі 3, показують, що для ефективного розширення можливостей регіонів потрібно цілеспрямовано вибудовувати надійну архітектуру управління. Правова визначеність щодо повноважень на прикладі закону про територіальний устрій Франції і статутів місцевого самоврядування Польщі усуває неоднозначність та конфлікти між органами влади різного рівня. Структуровані механізми координації – від секторальних конференцій в Іспанії до платформ контрактного планування у Франції – узгоджують стратегії на всіх рівнях управління, не порушуючи принцип автономії. Професійні установи з питань регіонального розвитку забезпечують технічний супровід та експертизу у сфері управління проєктами. Прозорі системи фінансового вирівнювання, як-от Länderfinanzausgleich у Німеччині, що щорічно перерозподіляє понад 50 млрд євро, забезпечують достатнє фінансування. Системне нарощування спроможності за допомогою спеціальних навчальних закладів створює умови для розвитку людського капіталу. 

Для України за світовими прикладами запропоновано конкретні інституційні інвестиції:

6. створення незалежної спільної фінансової комісії органів влади різного рівня для систематичного перегляду формул вирівнювання;
6. поновлення роботи Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку зі справжніми повноваженнями та встановленими графіками засідань;
6. зміцнення установ із питань регіонального розвитку обласного рівня шляхом посилення їх аналітичних можливостей та обміну досвідом у розробці проєктів;
6. розвиток управлінських структур великих міських агломерацій, що відповідають їхнім особливим потребам і забезпечують баланс інтеграцією та автономією;
6. розширення можливостей міжмуніципального співробітництва для спільних послуг, щоб досягти ефекту масштабу;
6. створення державних навчальних закладів для державних службовців субнаціонального рівня на зразок CNFPT у Франції та LOGODI в Південній Кореї.

Приклади застосування передових інструментів реалізації політики показують, що Україна може використати перевірені підходи, щоб забезпечити максимальну ефективність відбудови, водночас розвиваючи свої спроможності в довгостроковій перспективі. Інтегровані територіальні стратегії пропонують перехід від фрагментарних секторальних заходів до комплексного системного підходу, що дає змогу розв’язувати питання інфраструктури, економічного розвитку й соціальної інтеграції одночасно. Це може бути особливо важливим в умовах відбудови, коли можна докорінно модернізувати моделі територіального розвитку, а не просто відновити структури, що існували до війни.

Підходи до розвитку, орієнтовані на громади, природно узгоджуються із сильною громадянською спроможністю, продемонстрованою протягом війни, і успішною системою громад. Розумна спеціалізація створює міцний фундамент для економічної трансформації з подоланням сировинної залежності й можливості для кожної області визначати та розвивати певні конкурентні переваги завдяки організованим процесам пошуку підприємницьких ідей. Регіональні інноваційні та кластерні політики можуть сприяти використанню наявних кластерів спеціалізованих можливостей у сфері ІТ, сільськогосподарських інновацій і передового виробництва. Механізми грантів, що базуються на результатах діяльності, запроваджують підзвітність і стимули для підвищення ефективності зі збереженням регіональної автономії.

У сукупності ці інструменти зміцнюють позиції України в переговорах щодо вступу до ЄС і в питаннях фінансування до вступу. Європейська комісія зараз дедалі більше очікує від країн-кандидатів демонстрації здатності управляти ресурсами політики згуртованості з використанням стратегій розумної спеціалізації, принципів партнерства, багаторівневих структур управління та систем моніторингу, орієнтованого на результати. Випереджальний розвиток інституційної спроможності під час відбудови, замість реагування на вимоги з наближенням членства, полегшить перехід України до повноцінної участі в програмах регіональної політики ЄС. Крім того, це підвищить ефективність зусиль, спрямованих на внутрішній розвиток, у такий спосіб створюючи позитивні цикли розвитку, коли прогрес в одній сфері підкріплює просування в іншій.

Декілька наскрізних тем набувають особливої актуальності:

• По-перше, якість інституцій відіграє велику роль, і навіть більшу за обсяг залучених ресурсів. Міжнародні дані свідчать, що регіони з вищою якістю врядування досягають значно кращих результатів у розвитку за порівнянних обсягів інвестицій. Для України фінансування відбудови не може замінити необхідності фундаментального вдосконалення управління в питаннях боротьби з корупцією, адміністративної спроможності, прозорості та механізмів громадської участі.
• По-друге, розвиток спроможності вимагає сталих, систематичних інвестицій через постійну інституційну інфраструктуру, а не епізодичні навчальні проєкти.
• По-третє, необхідно розробити ефективні й надійні механізми фінансування для підтримки проєктів розвитку на регіональному й місцевому рівнях, початковими кроками можуть стати адаптація поточної системи УПІ й модернізація ДФРР. Модернізація має включати резервування коштів, що спрямовуються через ДФРР, перехід до регіональних/територіальних фінансових пакетів на підставі об’єктивних показників і поступовий перехід від фінансування окремих проєктів до фінансування регіональних і територіальних програм, що управляються органами влади субнаціонального рівня.
• По-четверте, територіальна різноманітність вимагає диференційованих підходів шляхом асиметричного передавання повноважень, у межах якого спроможні адміністративні одиниці нестимуть більшу відповідальність, а менш спроможні території отримають додаткову підтримку; створення управлінських структур для великих міських агломерацій, які задовольнятимуть їхні особливі потреби; умов для міжмуніципальної співпраці, яка дасть змогу меншим адміністративним одиницям досягати ефекту масштабу.
• По-п’яте, багаторівневі механізми координації довели свою значущість в узгодженні без відновлення централізації. Для їх функціонування необхідні постійні платформи спільного планування, важливих переговорів і врегулювання спорів.
• По-шосте, залучення громадськості й участь громадян у демократичних процесах є ключовими, а не другорядними допоміжними факторами, і виконують низку функцій, зокрема дають можливість використовувати розподілені місцеві знання, наділяють відповідальністю зацікавлені сторони, збільшують підзвітність і сприяють розвитку соціального капіталу.
• Зрештою, формування політики на підставі фактичних даних, яке підтримується надійними системами моніторингу та оцінювання, забезпечує адаптивне керування завдяки систематичному збиранню даних й аналізу показників продуктивності, регулярному оцінюванню ефективності заходів, громадському контролю на засадах прозорості та обміну досвідом між регіонами.

Подальший розвиток потребує балансу між амбіціями та прагматизмом, розуміння як можливостей трансформації, які виникають через нагальні потреби у відбудові й перспективи вступу до ЄС, так і обмежень практичного характеру, які накладаються через військовий конфлікт, що триває, обмежену адміністративну спроможність багатьох територій і фінансовий тиск. У середньостроковій перспективі постає низка особливо важливих завдань. Закріплення відповідних положень у законодавстві має захистити здобутки децентралізації в надійних системах від свавільної зміни курсу. Потрібно зберегти необхідну гнучкість для вдосконалення, зокрема уточнення меж компетенції в спільних сферах відповідальності, як-от освіта й охорона здоров’я, зміцнення фінансової автономії шляхом збільшення надходжень із власних джерел, створення незалежних наглядових інституцій і закріплення механізмів участі громадян.

Інвестиції в розвиток спроможності потрібно кардинальним чином масштабувати, зокрема шляхом створення державних закладів професійної підготовки державних службовців субнаціонального рівня, розширення програм технічної допомоги малим громадам і менш розвиненим та/або вразливішим областям. Такі заходи вимагатимуть створення міжрегіональних мереж навчання та двостороннього співробітництва, розвитку цифрової структури управління, яка підтримуватиме ухвалення рішень на підставі даних. Необхідно розробити платформи фінансування відбудови, що розвиватимуть інституційну спроможність, а не обходитимуть органи місцевого самоврядування, шляхом поетапного передавання повноважень управління відбудовою областям і громадам, коли вони продемонструють свою готовність, фінансування на основі результатів діяльності, яке заохочує прозорі закупівлі й вимірювані результати, і надання технічної допомоги разом із фінансовими ресурсами.

Розвиток управління міськими агломераціями для найбільших таких утворень України сприятиме підвищенню їхньої загальної конкурентоспроможності й покращенню координацію в питаннях транспорту, просторового планування та економічного розвитку між відокремленими адміністративними одиницями. Для кожної області слід розробити стратегії розумної спеціалізації, у яких буде визначено чіткі конкурентні переваги, з’ясовані шляхом пошуку підприємницьких ідей за участю уряду, бізнесу, науково-дослідних інститутів і громадянського суспільства. Підготовка до інтеграції з ЄС потребує свідомого узгодження з вимогами політики згуртованості задовго до набуття членства, що передбачає демонстраційні проєкти з перевірки механізмів інтегрованих територіальних інвестицій (ITI) та інструментів місцевого розвитку за провідної участі громад (CLLD).

Територіальні громади вже є ключовою рушійною силою у відбудові України. Щоб громади стали ефективними партнерам у майбутній системі політики згуртованості, їхні поточні ролі мають якісно модернізуватися шляхом цільового розвитку спроможності. Першочергова увага до стратегічної інтеграції, дієвої співпраці та здатності забезпечити відповідність вимогам, послідовна підтримка згідно зі шкалою готовності й використання територіальних партнерств за участю ЄС та України є запорукою того, що в процесі відбудови країна в довгостроковій перспективі буде готовою до політики згуртованості відповідно до результатів скринінгу за Розділом 22.

У період до вступу до ЄС основним завданням територіальних громад буде ефективна відбудова з поступовим запровадженням заходів регулювання, що відповідають європейським нормам: стабільний портфель проєктів, прозорі закупівлі, базовий внутрішній контроль і орієнтований на результати моніторинг. Ці функції можна інтегрувати за допомогою програм фінансування відбудови та національних систем (включно із цифровими інструментами забезпечення прозорості інвестицій), щоб процедури, прийняті в ЄС, стали стандартною практикою, до того як почнуть надходити повні обсяги коштів у межах політики згуртованості.

Після вступу до ЄС територіальні громади з виконавців у процесах відбудови перетворяться на офіційних партнерів із реалізації програм у рамках урядування згідно з політикою згуртованості. Вони матимуть діяти згідно з вимогами до партнерства й багаторівневого управління та братимуть участь у реалізації комплексних територіальних стратегій (як-от підходи на кшталт ITI) за відповідності мінімальним критеріям спроможності. Така послідовність дій запобігає руйнівним інституційним змінам: у процесі відбудови накопичується практичний досвід, після чого завдяки впровадженню політики згуртованості цей досвід масштабується згідно з правилами та очікуваннями відповідності ЄС.

Коротко кажучи, від поступу регіонального розвитку України значною мірою залежатимуть її перспективи щодо сталого процвітання, демократичної консолідації, територіальної згуртованості та успішної європейської інтеграції. Ці два важливих завдання післявоєнного відновлення та вступу до ЄС створюють вікно можливостей для побудови сучасних, ефективних і стійких систем територіального управління. Але ефективна трансформація відбудеться, лише якщо реформи впроваджуватимуться продумано й системно, на основі досвіду інших країн, та адаптуватимуться до українських реалій. Щоб досягти цього, Україні також потрібно приділити належну увагу інституційним засадам, забезпечити незмінність політичного курсу протягом багатьох виборчих циклів і втриматися від поспішного повернення до централізованої моделі або неналежної підтримки передавання повноважень.

Ефективна політика регіонального розвитку дасть змогу розв’язати найгостріші проблеми України: зменшити територіальні диспропорції, які загрожують національній єдності, сформувати інституційну стійкість до зовнішніх загроз, зміцнити демократичну легітимність через близькість та участь, створити умови для економічної трансформації з подоланням сировинної залежності, залучити інвестиції до всіх територій і продемонструвати адміністративну спроможність, необхідну для вступу до ЄС.

Фактично підготовка України до вступу до ЄС у частині Розділу 22 законодавства ЄС суттєво просунулася вперед від часу отримання статусу країни-кандидата у 2022 році. Щоб і надалі ефективно просуватися в нинішніх умовах, система політики регіонального розвитку України має поступово трансформуватися відповідно до ключових факторів успіху та уроків, викладених у цьому стратегічному дослідженні, тим самим відповідаючи на потреби та усуваючи недоліки, визначені в останньому Звіті щодо України.

 

ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

Основні короткострокові (до 2027 року) та середньострокові (до 2030 року) рекомендації охоплюють:

1. Законодавчу базу

Короткострокові рекомендації

• Усунути потенційну невизначеність щодо розмежування повноважень – зокрема у сферах освіти, охорони здоров’я та соціальних послуг, де дублювання повноважень між рівнями області, району та територіальної громади призводить до проблем з координацією та прогалин у підзвітності – шляхом оприлюднення чіткої матриці повноважень, узгодженої з принципом субсидіарності, викладеним у вимірі «що» Розділу 2: кожна функція має бути закріплена за найнижчим рівнем управління, спроможним ефективно її виконувати; повноваження без належного фінансового забезпечення мають бути прямо заборонені, а видаткові повноваження – забезпечені відповідними повноваженнями щодо формування доходів.
• Ухвалити законодавство, яке створить правову основу для пілотного впровадження інструментів ІТІ та CLLD на окремих територіях із вищим рівнем спроможності, передбачивши спільні структури управління, що діятимуть через адміністративні межі, об’єднання фінансування з кількох джерел, а також офіційно сформовані місцеві групи дій за участю представників публічного, приватного секторів і громадянського суспільства (спираючись на нормативну базу ЄС 2014–2020 років, яка дала змогу метрополійним територіям і функціональним регіонам об’єднувати ресурси з кількох пріоритетних напрямів у цілісні територіальні пакети, а також з урахуванням мінімальних умов життєздатності, визначених у Розділі 4: без чіткої правової основи, що дозволяє створення спільних органів ухвалення рішень, проведення спільних закупівель і програмування за участю кількох громад, ці інструменти не зможуть перейти від концепції до практичного пілотування незалежно від місцевої спроможності чи політичної волі).
• Внести зміни до підзаконних нормативно-правових актів для практичного застосування принципу субсидіарності при розмежуванні повноважень, чітко визначивши розподіл відповідальності між областями та громадами (за аналогією із законами Польщі про місцеве самоврядування, які встановили чіткий розподіл повноважень між воєводством – повітом – гміною та мали вирішальне значення для ефективного освоєння коштів ЄС після вступу).
• Переглянути та гармонізувати правову базу для угод про міжмуніципальне співробітництво, щоб сприяти їх ширшому використанню порівняно з нинішнім середнім показником – менше однієї угоди на громаду (спираючись на шотландську модель партнерств задля планування розвитку громад – Community Planning Partnerships, яка формалізувала міжсекторальну співпрацю через визначені законом структури та забезпечила більш комплексне реагування на виклики місцевого розвитку).
• Внести зміни до положень Бюджетного кодексу щодо ДФРР, щоб:
  • визначити гранти та позики від партнерів із розвитку як додаткове джерело фінансування ДФРР,
  • спрямовувати частину коштів на технічну підтримку територіальних громад,
  • прив’язати вимоги щодо співфінансування до фіскальної спроможності громад,
  • забезпечити можливість фінансування багаторічних проєктів,
  • дозволити використання програмних інструментів фінансування та індикативних фінансових пакетів для регіонів,
  • розширити фінансування неінвестиційних проєктів і програм, поступово відмовившись від інших програм субвенцій, та інтегрувати їх у ДФРР.

Середньострокові рекомендації

• Консолідувати фрагментоване законодавство України у сфері децентралізації в єдиний Кодекс децентралізації або Кодекс місцевого самоврядування – визначений у Розділі 2 як ключовий наскрізний правовий фактор сприяння, – забезпечивши нормативну визначеність і систему чітких бюджетних обмежень, необхідних областям та громадам для здійснення надійного багаторічного планування й інвестування. Такий Кодекс може слугувати підтвердженням сталої, конституційно закріпленої децентралізації для оцінювачів в межах переговорів за Розділом 22.
• Консолідувати повноваження субнаціонального рівня у сферах економічного розвитку, просторового планування, підтримки інновацій і професійної освіти та підготовки в комплексному Законі про територіальну організацію (за прикладом французького Закону Loi NOTRe 2015 року, який усунув неоднозначність у розподілі повноважень між трьома рівнями – регіонами, департаментами та муніципалітетами, посилив стратегічну роль регіонів і зменшив міжурядові конфлікти, що раніше перешкоджали ефективній діяльності).
• Ухвалити законодавство щодо асиметричної децентралізації на основі системи оцінювання зрілості спроможності, яка дозволятиме диференційовану автономію та функціональну відповідальність областей і громад залежно від продемонстрованої інституційної готовності. Як визначено у вимірі «де» Розділу 2, застосування однакових моделей до територій із суттєво різними характеристиками створює ризик надмірного навантаження на слабші територіальні одиниці або, навпаки, обмеження спроможніших. Система автономних спільнот Іспанії є корисним прикладом, однак її слід адаптувати до унітарного устрою України шляхом диференціації механізмів підтримки на рівні громад, а не через надання регіонам конституційно закріплених асиметричних повноважень.
• Закріпити в законодавстві принципи партнерства, механізми участі та вимоги щодо багаторівневого врядування, як обов’язкові процедурні вимоги до регіонального програмування – відповідно до принципів додатковості та партнерства, що лежать в основі політики згуртованості.

 

2. Інституційну базу

Короткострокові рекомендації

• Забезпечити практичне застосування принципу партнерства (стаття 8 Регламенту ЄС про спільні положення) у програмуванні відбудови шляхом укладення формалізованих партнерських угод, які системно залучатимуть регіональні та місцеві органи влади, економічних і соціальних партнерів, а також громадянське суспільство до повного циклу програмування. Як наголошується у вимірі «як» Розділу 2, сталого територіального розвитку неможливо досягти виключно централізованими директивами; він формується через процеси співпраці, що використовують знання та легітимність багатьох суб’єктів. Суспільна мобілізація в Україні в умовах війни створює саме той соціальний капітал, на основі якого слід розвивати такі механізми партнерства.
• Активізувати роботу Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку, забезпечивши її постійним секретаріатом, тематичними робочими групами та гарантованим правом голосу для асоціацій органів місцевого самоврядування та регіональних асоціацій, – усунувши «розрив між формальністю та реальним функціонуванням» і перетворивши її на постійний майданчик за зразком галузевих конференцій у європейських країнах, які щоквартально об’єднують представників національного та регіонального рівнів, відповідальних за розвиток, для координації реалізації політики згуртованості.
• Створити Регіональну платформу відбудови, інституціоналізувавши координацію донорів навколо єдиного портфеля проєктів, пріоритизованих на регіональному рівні, – спираючись на Платформу координації донорів, створену у 2023 році, та на модель французьких контрактів між державою та регіонами (CPER).
• Створити механізм підтримки міжмуніципального співробітництва в межах Мінрозвитку або через посилені агенції регіонального розвитку, який надаватиме типові правові документи, моделі спільного надання послуг, рамки для спільних закупівель і технічну допомогу громадам, які прагнуть об’єднувати окремі функції. Фінансові стимули – наприклад, пріоритетне оцінювання проєктів у межах ДФРР або нижчі пороги співфінансування – мають заохочувати формалізовані угоди про співробітництво. Як показано в Розділах 2 і 3, багато громад є недостатньо великими для самостійного управління складними завданнями розвитку, тоді як міжмуніципальне співробітництво, попри сприятливу правову базу, значною мірою залишається формальним.

Середньострокові рекомендації

• Інституціоналізувати міжпартійну політичну підтримку курсу на децентралізацію – п’ятий наскрізний фактор сприяння, визначений в Розділі 2, – через формальну багатопартійну угоду або конституційне положення, що захищатиме від рецентралізаційного тиску впродовж виборчих циклів. Для України, де регіональні диспропорції та історичні поділи створювали виклики для національної єдності, закріплення децентралізації як чіткої стратегії розбудови держави має посилювати зв’язок громадян із державою та формувати територіальну згуртованість, необхідну для довгострокової стійкості.
• Створити регіональні інноваційні ради в кожній області, об’єднавши університети, підприємства, бізнес-асоціації та регіональні органи влади для координації пріоритетів розумної спеціалізації, узгодження інвестицій у дослідження з потребами ринку праці та сприяння трансферу технологій. Як показано в Розділі 3 на прикладі шведської та фінської моделей, такі ради створюють необхідні стратегічні платформи для перетворення стратегій спеціалізації на конкретні результати, усуваючи розрив у впровадженні, за якого чинним українським стратегіям бракує як механізмів управління із залученням заінтересованих сторін, так і спеціалізованих інструментів для переходу від теорії до практики.
• Посилити агенції регіонального розвитку на рівні областей як регіональні офіси управління проєктами з розширеними аналітичними спроможностями, експертизою з розроблення проєктів і компетенціями щодо змішаного фінансування – спираючись на моделі ЄС, які компенсують обмежену спроможність регіонального самоврядування та сприяють ефективному освоєнню коштів структурних фондів, а також запровадивши програмні пакети фінансування («глобальні гранти»), якими б управляли агенції регіонального розвитку за погодженими результатами, а не через конкурси окремих проєктів.
• Розробити механізми метрополійного управління для найбільших міст України – Києва, Харкова, Одеси, Дніпра та Львова – із забезпеченням балансу між інтеграцією та місцевою автономією та включенням попередньої оцінки територіального впливу для великих інвестицій. Таке управління має спиратися на принципи, що застосовуються в державах-членах ЄС, зокрема на координаційні органи на рівні земель у Німеччині та регіональні партнерства з питань зростання у Швеції, для забезпечення узгодженого міського розвитку в умовах фрагментованих юрисдикцій.

 

3. Адміністративну спроможність

Короткострокові рекомендації

• Розробити стандартизовані набори інструментів для підготовки та управління проєктами для громад, включно з шаблонами техніко-економічних обґрунтувань, планів закупівель, аналізу витрат і вигід та рамок моніторингу, узгоджених як із вимогами системи управління публічними інвестиціями (УПІ), так і з очікуваннями політики згуртованості. Як зазначено в Розділі 5, дуже мало проєктів у єдиному інвестиційному портфелі було ініційовано на субнаціональному рівні, а територіальними громадами – жодного,  що свідчить про те, що стримувальним чинником участі субнаціонального рівня у державному інвестиційному програмуванні є радше процедурна складність і недостатня технічна підтримка, а не брак місцевої ініціативи.
• Диференціювати відповідальність за реалізацію та підтримку залежно від рівня спроможності громад, щоб забезпечити відповідність обсягу покладених на них завдань і заходів підтримки фактичній адміністративній та реалізаційній спроможності різних типів територіальних громад й уникнути як перевантаження слабших громад, так і недостатнього використання потенціалу спроможніших. Це можна забезпечити через застосування підходу, заснованого на рівні спроможності, до розподілу завдань із реалізації та заходів підтримки, використовуючи прозорі критерії, пов’язані з кадровим забезпеченням, спроможністю до підготовки проєктів, результатами у сфері закупівель та базовою надійністю звітності. Це також передбачає суворе дотримання принципу «спочатку спроможність» в процесі передавання нових повноважень з управління відбудовою областям і громадам. Як встановлює вимір «коли» у Розділі 2, передчасне передавання повноважень за недостатньо розвинених місцевих інституційних умов не долає, а посилює територіальні нерівності. Тому кожне нове повноваження має супроводжуватися навчальними програмами, цифровими інструментами та системами фінансового управління, необхідними для його належного виконання, а пілотні програми слід спочатку впроваджувати у регіонах із вищою спроможністю до масштабування на національному рівні, щоб забезпечити адаптацію на основі фактичних даних.
• Створити спільні механізми підтримки реалізації для слабших і постраждалих від війни громад, щоб громади з обмеженою кількістю персоналу або недостатньою спеціалізованою експертизою могли повноцінно брати участь у реалізації відбудови та територіального розвитку завдяки доступу до спільних функцій, таких як підготовка проєктів, підтримка закупівель, управління контрактами та звітність. Такі механізми можуть бути організовані через міжмуніципальне співробітництво, партнерства у межах функціональних територій або інші спільні структури підтримки залежно від територіальних умов та інституційної доцільності.
• Запровадити обов’язкову програму сертифікації державних службовців, залучених до європейської інтеграції та регіональної політики, забезпечивши базовий рівень технічної компетентності в усіх областях, – спираючись на систему державних іспитів Хорватії, визначену в Розділі 3 як безпосередньо релевантну для українського контексту, та доповнюючи її структурованими механізмами двосторонньої співпраці між громадами України та держав-членів ЄС. Стандартизувати основні функції з підготовки проєктів і управління проєктним портфелем на місцевому рівні, щоб покращити якість, порівнюваність і готовність місцевих інвестиційних пропозицій та зменшити фрагментацію між місцевими пріоритетами і національними/регіональними каналами фінансування. Це можна забезпечити шляхом запровадження стандартних паспортів проєктів, простих критеріїв готовності та пріоритизованих переліків проєктів як спільної мінімальної вимоги до відбору та послідовності реалізації місцевих проєктів.
• Запровадити структуроване наставництво та підтримку, орієнтовану на реалізацію, для пілотних територій з метою формування практичного досвіду впровадження, зокрема через пряму підтримку обраних муніципалітетів і територіальних партнерств, які готують та реалізують складніші інструменти. Це можна забезпечити шляхом пріоритизації підтримки, орієнтованої на конкретні завдання та пов’язаної з реальними функціями реалізації, включно з механізмами управління пілотами типу ІТІ/CLLD, консолідацією проєктного портфеля, процедурами моніторингу та підготовкою документації щодо дотримання вимог.
• Посилити спеціалізований підрозділ з управління ДФРР у складі Мінрозвитку, щоб він був спроможний управляти великими обсягами фінансування та кількістю проєктів, одночасно розвиваючи навички та практики, необхідні для виконання функцій керівного органу відповідно до правил політики згуртованості.

Середньострокові рекомендації

• Надати пріоритет реформі державної служби на субнаціональному рівні на основі заслуг і конкурентоспроможних умов оплати праці, усуваючи проблему адміністративного наскрізного фактора сприяння, визначеного в Розділі 2 як критично важливого для залучення та утримання кваліфікованого персоналу. Як показано в цьому розділі, саме якість інституцій, а не рівень фінансування, є головним механізмом, що визначає успіх або невдачу політики регіонального розвитку, а досвід України 2014–2020 років продемонстрував нерівномірність результатів між областями саме через відмінності в адміністративній спроможності.
• Створити національну установу з професійної підготовки державних службовців субнаціонального рівня з навчальними програмами, узгодженими з етапами кар’єрного розвитку, обов’язковими вимогами щодо участі та регулярно оновлюваним змістом відповідно до зобов’язань у межах Розділу 22 – за аналогією з моделями французького CNFPT (який забезпечує підготовку 1,9 млн територіальних державних службовців у 34 000 органах влади з річним бюджетом 1 млрд євро) та південнокорейського LOGODI (який координує навчання для всіх 243 органів місцевого самоврядування).
• Створити спеціалізовані підрозділи з розвитку спроможності у складі посилених агенцій регіонального розвитку для надання безперервної технічної допомоги громадам на запит упродовж усього проєктного циклу – від стратегічного планування та формування портфеля проєктів до закупівель, реалізації та звітування про результати. Ці підрозділи мають працювати за диференційованою моделлю підтримки, концентруючи ресурси на менших, сільських і постраждалих від війни громадах із найслабшою адміністративною базою. Як підкреслює вимір «коли» в Розділі 2, цільовий розвиток спроможності у поєднанні з механізмами взаємного навчання є необхідним для недопущення формування «двошвидкісної» системи післявоєнної відбудови, а шкала зрілості з Розділу 4 пропонує практичну основу для калібрування інтенсивності підтримки відповідно до продемонстрованого рівня готовності кожної громади.
• Створити сталі механізми підтримки слабших і постраждалих від війни територій для зменшення структурних диспропорцій у доступі до підготовки проєктів, закупівель, управління контрактами та звітності, щоб слабші громади не виключалися з інструментів територіального розвитку та відбудови через обмежену адміністративну спроможність. Це можна забезпечити шляхом поступової заміни ситуативної, проєктної або донорозалежної допомоги більш стабільними механізмами підтримки, інтегрованими в систему територіального розвитку, включно зі спільними послугами, механізмами міжмуніципальної підтримки та іншими постійними функціями підтримки реалізації.

• Створити міжрегіональні мережі з обміну знаннями та механізми двосторонньої співпраці, які забезпечуватимуть передачу знань від сильніших до слабших громад, інституціоналізуючи уроки Тростянця та Мени, де територіально орієнтоване лідерство та структурований громадський діалог перетворили периферійні громади на локальні приклади успіху, і масштабуючи цей досвід через національну інфраструктуру взаємного навчання.
• Розширити функції з реалізації програм на субнаціональному рівні там, де продемонстровано належну готовність, щоб поступово розширювати роль спроможних субнаціональних суб’єктів в управлінні інтегрованими територіальними заходами та більш структурованими програмами розвитку. Розширення має залежати від підтверджених результатів у підготовці проєктів, реалізації, моніторингу та дотриманні вимог, а не лише від формального статусу.
• Розширити коло територій, спроможних використовувати інтегровані територіальні інструменти, щоб вийти за межі невеликої кількості пілотів і підготувати ширше коло громад та функціональних територій до повноцінної участі в підходах на основі ІТІ/CLLD та інших інтегрованих територіальних заходах. Розширення має ґрунтуватися на підтвердженій готовності, зокрема на наявності дієвих механізмів управління, визначеного та узгодженого портфеля пріоритетних проєктів, а також базових систем моніторингу, звітування та підзвітності.
• Тісніше узгодити місцеві механізми реалізації з вимогами програмного управління, щоб підготувати місцеві та територіальні системи реалізації до переходу від проєктно-орієнтованої відбудови до більш структурованого програмного впровадження згідно з регіональною політикою ЄС. Місцеві механізми мають поступово включати багаторічні пріоритети, чіткішу логіку втручання, сильнішу орієнтацію на результати та більш структуровані зв’язки між місцевими стратегіями й інструментами фінансування.

 

4. Програмування

Короткострокові рекомендації

• Інтегрувати поліцентричну, територіально орієнтовану логіку в рамки програмування відбудови, рішуче відходячи від просторово нейтральних, уніфікованих галузевих шаблонів, які, як зазначено в Розділі 2, призводять до гірших результатів розвитку. Це означає зіставлення інвестицій із унікальними ресурсами та рівнем спроможності кожної території, відповідну диференціацію інтенсивності підтримки та активне сприяння функціональним зв’язкам між Києвом і регіональними полюсами зростання – Львовом, Харковом, Одесою та Дніпром – щоб запобігти надмірній концентрації переваг відбудови в одному метрополійному центрі.
• Запровадити «контроль стратегічного планування», що включатиме перевірку територіального впливу всіх основних стратегічних та інвестиційних рішень, зокрема великих інвестицій у відбудову понад визначений поріг. Ініціатори таких рішень мають демонструвати їх відповідність пріоритетам ДСРР, оцінювати розподільчі ефекти та визначати синергії з іншими заходами в межах тієї самої функціональної території. Такий механізм також має забезпечувати оцінювання ключових пропозицій до їх затвердження з погляду територіальної узгодженості, бюджетної реалістичності, готовності до реалізації та відповідності ширшій системі регіонального розвитку. Це дасть змогу запобігати накопиченню просторових дисбалансів, які виникають, коли проєкти оцінюються виключно за галузевими критеріями. На практиці такий контроль слід насамперед застосовувати до документів, пов’язаних із ДСРР, великих інвестиційних пропозицій та окремих ініціатив із відбудови, що мають значний територіальний вплив.
• Пілотувати ІТІ лише там, де виконано мінімальні умови життєздатності, щоб пілотні території могли набути практичного досвіду застосування підходів типу ІТІ/CLLD без надмірного навантаження на адміністративні системи та без створення формальних інструментів, позбавлених операційної основи. Такі пілотні території слід відбирати на основі готовності механізмів управління, дисципліни формування проєктного портфеля, територіальної узгодженості та наявності базових механізмів моніторингу і звітності. Наприклад, інтегровані територіальні підходи типу ІТІ можна було б пілотувати щонайменше у двох областях, об’єднавши фінансування відбудови, інфраструктури та економічного розвитку в межах цілісних територіальних рамок – спираючись на досвід ЄС 2014–2020 років, коли такі метрополійні території, як Варшава і Барселона, використовували ІТІ для координації міського відновлення зі сталою мобільністю та цифровими інвестиціями, виходячи за межі фрагментованих галузевих підходів, які нині обмежують синергії та мультиплікативний ефект відбудови в Україні.
• Масштабувати CLLD через місцеві групи дій на рівні громад, що об’єднують представників публічного, приватного секторів і громадянського суспільства, – спираючись на наведені в Розділі 3 дані щодо LEADER/CLLD, які свідчать, що підходи, орієнтовані на громади, забезпечують вищий рівень залученості громадян і сталість проєктів порівняно з традиційними грантовими програмами.
• Встановити обмежений набір спільних точок ухвалення рішень для стратегічної пріоритизації, перевірки узгодженості, узгодження з бюджетом та щорічного перегляду, щоб зменшити фрагментацію між плануванням відбудови, галузевими заходами, пріоритетами регіонального розвитку та територіальними інвестиційними рішеннями. Це можна забезпечити шляхом застосування таких спільних точок ухвалення рішень на етапах оновлення стратегій, підготовки програм, узгодження з бюджетом та перегляду результативності, дозволяючи при цьому галузям і територіальним рівням зберігати диференційовані горизонти реалізації.
• Закріпити механізм поступового схвалення проєктів у межах узгодженої середньострокової логіки програмування, щоб зберегти гнучкість у відборі проєктів, водночас запобігаючи розрізненій ситуативній практиці їх затвердження та покращуючи зв’язок між проєктними портфелями і стратегічними пріоритетами. Поступове схвалення може й надалі застосовуватися, зокрема в межах ДФРР, за умови, що воно здійснюється в межах попередньо погоджених пріоритетів, індикативних фінансових пакетів і програмної логіки.
• Посилити територіальну логіку галузевого програмування та програмування відбудови, щоб великомасштабні інвестиції та галузеві програми більш чітко сприяли досягненню цілей територіальної згуртованості та не обходили пріоритети регіонального й місцевого розвитку. Це можна забезпечити через вимогу обґрунтування територіального впливу та, за потреби, регіонального розподілу очікуваних результатів для окремих секторів із високим впливом та великих інвестиційних пакетів.
• Спростити систему управління публічними інвестиціями (УПІ) для субнаціонального рівня шляхом скасування вимоги щодо галузевого оцінювання на державному рівні для регіональних і місцевих інвестиційних проєктів та програм, які не потребують фінансування або підтримки з державного бюджету, а також надати територіальним громадам можливість формувати місцевий єдиний проєктний портфель без попереднього створення місцевих галузевих проєктних портфелів.
• Поступово збільшити бюджетне фінансування ДФРР до цільового рівня 1,5% загального фонду державного бюджету. Після забезпечення стабільності фінансування замінити чинний підхід із щорічним переліком проєктів на поступове схвалення проєктів.

Середньострокові рекомендації

• Розробити формалізовану рамку асиметричної передачі повноважень у сфері розроблення та управління програмами відбудови, яка надаватиме більші повноваження з програмування тим областям, що демонструють достатній рівень інституційної зрілості. Це має ґрунтуватися на вимірі «де» Розділу 2, який виходить із того, що однакові адміністративні структури, нав’язані суттєво різним територіям, перевантажують слабші юрисдикції або обмежують спроможніші. Водночас для постраждалих від конфлікту та менш розвинених територій слід забезпечити посилену деконцентровану підтримку та знижені вимоги щодо співфінансування. На практиці це можна реалізувати через ширше використання індикативних територіальних фінансових пакетів і більш диференційованих підходів до програмування там, де дані, інституційна спроможність і механізми моніторингу є достатньо зрілими.
• Розробити на рівні областей Стратегії розумної спеціалізації через справжні процеси підприємницького пошуку за участю органів влади, бізнесу, наукових установ і громадянського суспільства, усунувши виявлений розрив у впровадженні, за якого чинні стратегії відтворюють поточний економічний профіль, але не визначають трансформаційних траєкторій розвитку. Як орієнтири можна використати Країну Басків (передове виробництво, енергетика, біонауки) та Словенію (розумні фабрики, стала мобільність) для формування конкурентних переваг на основі характерних спроможностей України, зокрема ІТ-послуг у Харкові та Львові, військових технологій і логістики на заході України.
• Розширювати інтегровані територіальні підходи на основі перевірених пілотів, формуючи ширшу основу для територіально орієнтованих, багатосекторальних втручань, узгоджених із майбутньою практикою політики згуртованості. Це можна забезпечити шляхом поступового масштабування інтегрованих підходів і використання досвіду пілотів для визначення типових моделей управління, стандартів розроблення програм та умов прийнятності для ширшого застосування.
• Перевести ДФРР від щорічних конкурсів окремих проєктів до програмних територіальних фінансових пакетів, делегувавши відбір окремих проєктів компетентному органу субнаціонального рівня. Такий підхід формує місцеву відповідальність, дає змогу включати неінвестиційні заходи, зокрема підтримку бізнесу або розвиток навичок, а також – через формулу, обернено пропорційну регіональному ВВП і прямо пропорційну чисельності населення – концентрує підтримку на територіях із найбільшими розривами в розвитку, водночас зменшуючи ризик витіснення слабших громад більш конкурентоспроможними пропозиціями сильніших регіонів. Перехід від фрагментованої підтримки окремих проєктів до програмно орієнтованих територіальних заходів має, своєю чергою, підвищити стратегічну узгодженість, передбачуваність і орієнтацію на результати. На практиці це можна забезпечити шляхом ширшого застосування багаторічних пріоритетів, чіткішої логіки втручання та механізмів реалізації програмного типу там, де продемонстровано належні адміністративні та моніторингові умови.
• Посилити узгодження між національними, регіональними та місцевими стратегіями і каналами фінансування, щоб перетворити стратегічне планування на справжню функцію програмування, яка спрямовує розроблення інструментів, територіальне таргетування та інвестиційні рішення на різних рівнях влади. Це можна забезпечити шляхом посилення регулярної взаємозв’язку між переглядом стратегій, підготовкою програм і розподілом ресурсів, щоб стратегічні пріоритети дедалі більше визначали фактичні рішення щодо фінансування.
• Розробити більш узгоджену архітектуру програмування відбудови, регіонального розвитку та галузевої політики, щоб зменшити дублювання між інструментами та підвищити спроможність системи управляти територіальним розвитком через численні канали фінансування і сфери політики. Це можна забезпечити шляхом чіткого визначення відповідних ролей і точок взаємодії між ДФРР, галузевими інвестиційними портфелями, програмами профільних міністерств і територіально орієнтованими інструментами в межах більш послідовної стратегічної та програмної рамки.
• Розробити методологію оцінювання географічного розподілу проєктів і програм, що фінансуються з державного бюджету, та вжити заходів для забезпечення належного включення потенційно недостатньо представлених і найменш розвинених територій та регіонів.

 

5. Моніторинг та оцінювання

Короткострокові рекомендації

• Чітко розмежувати на інституційному рівні функції реалізації та моніторингу в межах пілотних інструментів, щоб зменшити ризик упередженості самозвітування та підвищити достовірність результатів моніторингу на пілотному етапі програмних інструментів. У короткостроковій перспективі цей принцип слід насамперед застосувати до окремих пілотів та нової програмної логіки таких інструментів, як ДФРР, не очікуючи повного перепроєктування всієї системи.
• Спиратися на наявну в Україні інфраструктуру прозорості (ProZorro, обов’язкове онлайн-оприлюднення бюджетної інформації), щоб забезпечити практичне застосування багатовекторної моделі підзвітності, викладеної у вимірі «як» Розділу 2: вертикальної підзвітності через систему моніторингу результативності; підзвітності перед громадянами через обов’язкове публічне розкриття інформації про видатки на відбудову та партисипативне бюджетування; а також горизонтальної підзвітності через незалежний аудит і антикорупційний нагляд. Ці три напрями слід розглядати як інтегровану систему, а не як окремі вправи з дотримання вимог.
• Визначити мінімальний набір даних для моніторингу та стратегічного управління і інтегрувати нові цифрові системи прозорості інвестицій у регулярні стратегічні перегляди, надаючи пріоритет показникам територіального впливу поряд із показниками результатів програм, – щоб подолати орієнтовану переважно на формальне дотримання вимог культуру моніторингу, визначену в Розділі 3. Це має забезпечити особам, які ухвалюють рішення, керовану й надійну доказову базу для визначення пріоритетів, перевірки узгодженості та щорічного перегляду навіть в умовах воєнних обмежень щодо даних. На практиці слід почати з обмеженого набору спільних показників і полів даних, пов’язаних із проєктними портфелями, територіальними пріоритетами, прогресом реалізації та базовою фінансовою простежуваністю, а не намагатися відразу сформулювати всі показники. Слід також використовувати наявні системи, зокрема DREAM, ProZorro та відповідні інструменти на основі ГІС, для формування регулярної доказової бази для координаційних переглядів, перевірки готовності проєктів та обговорення результативності.
• Запровадити щорічне оцінювання результативності, пов’язане з бюджетними та координаційними рішеннями, щоб створити практичний механізм коригування пріоритетів, проєктних портфелів та інструментів на основі даних про реалізацію, а не покладатися лише на звітування за результатами реалізації. Щорічне оцінювання має зосереджуватися на обмеженому наборі питань: прогресі реалізації, територіальному розподілі інвестицій, вузьких місцях у впровадженні та необхідності коригувальних дій у наступному циклі програмування і бюджетування.
• Інтегрувати до інформаційних панелей DREAM і GIS-RD «червоні прапорці» доброчесності – такі як закупівлі без проведення конкурсу, неодноразові зміни до контрактів, перевищення вартості та затримки у звітуванні, – пов’язавши їх із тригерами перевірки на основі ризиків. Як зазначено в Розділі 5, ризики доброчесності контролюються через дизайн системи, а не через загальні антикорупційні декларації. Автоматизоване раннє виявлення ризиків через уже наявні цифрові платформи посилює превентивний контроль, зменшує навантаження на контроль ex post і формує аудиторський слід, наявність якого вимагається Розділом 22.
• Запровадити спрощені варіанти витрат і показники моніторингу, орієнтовані на результати, узгоджені з вимогами політики згуртованості (безпосередньо спираючись на реформи Литви після 2021 року, в межах яких сім проміжних органів було консолідовано до двох, запроваджено моніторинг, орієнтований на результати, та широко впроваджено спрощені варіанти витрат, що прискорило освоєння коштів і забезпечило чіткіші лінії підзвітності; у Розділі 3 ця модель визначена як корисний орієнтир для майбутнього дизайну системи управління та контролю в Україні).
• З огляду на те, що ДФРР розглядається як програма публічних інвестицій у межах єдиного проєктного портфеля держави, обмежити повноваження Кабінету Міністрів України затвердженням загального обсягу фінансування ДФРР у складі такого портфеля. Моніторинг на рівні Уряду має бути обмежений показниками та звітами щодо ДФРР як програми, тоді як моніторинг окремих проєктів має бути відповідальністю Мінрозвитку.
• Паралельно зі збільшенням фінансування ДФРР розробити рамку результативності для ДФРР і створити моніторинговий комітет ДФРР на основі принципу партнерства. Моніторинговий комітет має затверджувати цілі та пріоритети ДФРР, затверджувати критерії відбору проєктів, розглядати результати діяльності та замовляти періодичні оцінювання для моніторингу результатів і впливу ДФРР.

Середньострокові рекомендації

• Інституціоналізувати регулярні огляди територіальної результативності для програмних інструментів та пілотних проєктів інтегрованого територіального розвитку, а також консолідувати системи територіального моніторингу, орієнтовані на результати, які узагальнюють дані моніторингу, оцінюють стратегічні пріоритети, прогрес у досягненні цілей територіального розвитку та сукупний вплив різних заходів на території, а також слугують підставою для коригування інвестиційних портфелів. Необхідно закріпити цикл перегляду, орієнтований на навчання, який є характерною рисою ефективного управління політикою згуртованості, передбачивши чіткі процедурні наслідки у разі тривалої низької територіальної результативності та зв’язок із рішеннями Міжвідомчої координаційної комісії і щорічною підготовкою бюджету. Іншими словами, моніторинг має вийти за межі відстеження проєктного портфеля та дотримання вимог і перейти до більш сталої системи, що пов’язує стратегії, програми, територіальні показники та результати.
• Створити підрозділи з оцінювання в агенціях регіонального розвитку та обласних адміністраціях, формуючи регіональну культуру оцінювання зі спроможністю до оцінки впливу та горизонтального навчання між регіонами (спираючись на досвід регіональних операційних програм Польщі, де розвиток регіональної культури оцінювання було визначено в Розділі 3 як один із ключових факторів успішного управління коштами ЄС, а також сприяючи формуванню доказової бази для діалогу щодо вступу до ЄС у межах Розділу 22).
• Загалом розвивати більш зрілий аналіз територіальної результативності за різними каналами фінансування, щоб посилити спроможність системи розуміти, як різні інструменти та галузеві інвестиції взаємодіють на територіальному рівні та чи сприяють вони досягненню цілей згуртованості або, навпаки, послаблюють їх. Він має передбачати активніше аналітичне використання порівнюваних територіальних даних щодо відбудови, регіонального розвитку та галузевих заходів з метою підтримки більш узгодженого майбутнього програмування.

 

6. Фінансове управління та контроль

Короткострокові рекомендації

• Переглянути формулу розподілу коштів ДФРР, пов’язавши трансферти як із фіскальною спроможністю, так і з потребами відбудови, із зниженими або скасованими вимогами щодо співфінансування для постраждалих від війни та фіскально слабких громад, а також передбачивши окремий напрям технічної допомоги для підготовки проєктів (застосовуючи принцип німецької системи Länderfinanzausgleich, за яким прозоре вирівнювання на основі формули забезпечує достатні ресурси, водночас зберігаючи стимули до мобілізації власних надходжень, і усуваючи виявлений ризик того, що чинний 10-відсотковий поріг співфінансування структурно зміщує розподіл коштів ДФРР на користь сильніших громад).
• Чітко розмежувати ДФРР і галузеві проєктні портфелі державного рівня, встановивши однозначні правила прийнятності, які запобігатимуть дублюванню та усунуть необхідність для органів місцевого самоврядування одночасно просувати той самий проєкт через обидва канали фінансування. Відсутність чітких меж між цими двома механізмами створює плутанину, подвоює адміністративне навантаження та породжує ризик ненавмисно викривленого територіального розподілу підтримки з державного бюджету, який наразі не відстежує і не картографує жодна окрема інституція.

Середньострокові рекомендації

• Розширити ДФРР за рахунок елементів фінансування, заснованих на результативності, пов’язавши розподіл коштів із вимірюваними результатами, прозорістю закупівель і якістю управління (спираючись на визначену в Розділі 3 польську систему грантів за результативністю) з метою перетворення грантових програм із пасивних механізмів фінансування на активні інструменти інституційного вдосконалення, а також запровадити регіональні фінансові пакети на основі об’єктивних показників для концентрації підтримки на територіях із найбільшими розривами в розвитку.
• Створити незалежну міжурядову фіскальну комісію, уповноважену періодично переглядати формули вирівнювання, здійснювати моніторинг достатності та передбачуваності доходів субнаціонального рівня та надавати рекомендації щодо виважених рамок запозичень для органів місцевого самоврядування. У Розділі 2 передбачувана, заснована на правилах система міжбюджетних відносин визначена як критично важливий наскрізний фактор сприяння, а конституційно закріплена система фіскального вирівнювання Німеччини демонструє, що незалежний нагляд підвищує довіру до системи та зменшує можливості політичного маніпулювання ситуативними трансфертами. Для України така комісія також створила б необхідну інституційну основу для переходу від воєнної фіскальної централізації до стабільної та прозорої системи фінансування субнаціонального рівня, якої потребуватиме впровадження політики згуртованості.
• Паралельно зі збільшенням фінансування ДФРР розробити систему фінансового контролю, включно з перевіркою видатків і перевірками на місцях, а також вимогами до аудиту, зокрема аудиту результативності, відповідно до вимог політики згуртованості.

Період, у якому процес вступу до ЄС накладається на відбудову, має закласти основу для майбутніх трансформаційних змін. Дотримуючись цих рекомендацій, Україна зможе впевнено просуватися до децентралізованої, прозорої, партисипативної та ефективної системи врядування, необхідної для забезпечення інклюзивного, сталого й територіально згуртованого розвитку всіх регіонів України на покоління вперед.

 

---

Цю статтю підготували Амбре Моко, Федеріко Барталуччі, Донат Мадьярі, Андрес Родрігес-Позе та Янез Шуштершич для Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (wiiw) у межах проєкту «Підтримка реформи децентралізації в Україні», що реалізується за підтримки «U-LEAD з Європою». Статтю підготовлено на основі стратегічного документа «Стратегічне бачення політики регіонального розвитку: короткострокові та середньострокові рекомендації щодо наближення України до acquis ЄС у межах Розділу 22», метою якого є підтримка українських політиків і фахівців у розробленні та реалізації дієвої політики регіонального розвитку відповідно до правил і практик ЄС. Стаття сприяє досягненню цієї мети, окреслюючи стратегічне бачення політики регіонального розвитку України, з особливим акцентом на Розділі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» і підготовці до майбутньої реалізації політики згуртованості ЄС.

Погляди, висловлені в цій статті, належать виключно авторам і не обов’язково відображають позицію wiiw, «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу або його держав-членів – Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

---

Амбре Моко – економістка Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (wiiw), яка спеціалізується на регіональній політиці ЄС та впливі фінансування ЄС на регіональний економічний розвиток.

Федеріко Барталуччі – економіст, випускник Університету Ексетера, який також здобув ступінь магістра наук з місцевого економічного розвитку в Лондонській школі економіки та політичних наук.

Донат Мадьярі – незалежний економіст з питань розвитку та експерт U-LEAD із 30-річним професійним досвідом, який спеціалізується на цифровізації, проривних та орієнтованих на користувача інноваціях у сфері ІКТ, а також розвитку, що забезпечується технологіями.

Андрес Родрігес-Позе – лауреат Премії принцеси Астурійської і професор економічної географії Лондонської школи економіки та політичних наук (LSE), де також очолює Центр «Каньяда Бланш». Професор Родрігес-Поpе очолював Групу високого рівня Європейської комісії з питань майбутнього політики згуртованості, яка надала стратегічні рекомендації щодо майбутніх напрямів розвитку політики згуртованості ЄС.

Янез Шуштершич – колишній міністр фінансів Словенії та міжнародний експерт «U-LEAD з Європою».  

---

Наступною – і завершальною – публікацією серії U-LEAD стане повний текст стратегічного дослідження: «Використання процесів відбудови та підготовки до вступу в ЄС для регіонального розвитку: стратегічне бачення політики регіонального розвитку – короткострокові та середньострокові рекомендації щодо наближення України до acquis ЄС у межах Розділу 22» авторства Амбре Моко, Федеріко Барталуччі, Доната Мадьярі, Андреса Родрігеса-Позе та Янеза Шуштершича.

Це стратегічне дослідження стане збіркою статей, опублікованих в межах серії публікацій U-LEAD протягом останніх кількох тижнів. В одному документі буде представлено підходи до децентралізованої та поліцентричної моделі регіонального розвитку, сучасні інструменти регіональної політики, розвиток спроможності територіальних громад, механізми координації та фінансування, а завершуватиметься він короткостроковими та середньостроковими рекомендаціями щодо підготовки України до Розділу 22 та майбутнього впровадження політики згуртованості ЄС.