Автори:
Яніна Казюк, доктор наук з державного управління, професор, експерт з публічних фінансів та місцевого самоврядування
Віктор Венцель, доктор наук з державного управління, директор Департаменту фінансів Житомирської обласної державної адміністрації

Дослідження підготовлено у співпраці та за підтримки Громадської організації ДЕСПРО

 

Моніторинг фінансово-економічного стану територіальних громад є ключовим інструментом управління місцевими фінансами. Він дає змогу своєчасно виявляти ризики, оцінювати фінансову активність громад і ухвалювати обґрунтовані управлінські рішення — як оперативні, так і стратегічні. Саме на основі такого аналізу органи місцевого самоврядування можуть забезпечувати фінансову стійкість і збалансований розвиток територій.

У продовження попередніх досліджень експерти провели порівняльний аналіз динаміки фінансової спроможності територіальних громад за 2021, 2023, 2024 та 2025 роки.

Розрахунки здійснено за авторською методикою, що базується на адаптованому 10-бальному тесті Кена Брауна. До аналізу не включено 107 територіальних громад з тимчасово окупованих територій, які відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2026 рік» виключені з розрахунку базової та реверсної дотацій.

 

Резюме

Аналіз динаміки фінансової спроможності територіальних громад у 2021–2025 роках свідчить про формування поляризованої моделі розвитку, зумовленої передусім безпековими та соціально-економічними чинниками.

Частка фінансово спроможних громад зросла до 34%, водночас сегмент проблемних залишається стабільно високим — близько 28%. На цьому тлі поступово скорочується «середній сегмент» громад, що вказує на посилення міжтериторіальної диференціації та нерівномірність розвитку.

Визначальним фактором цих змін стала війна. Прифронтові громади втратили частину економічного потенціалу, тоді як тилові отримали додаткові можливості для зростання за рахунок релокації бізнесу та населення.

У результаті сформувалася структура, для якої характерні:

• ядро фінансово стійких громад-лідерів;
• значний сегмент вразливих територій;
• група громад із потенціалом зростання.

У довгостроковій перспективі така модель має ознаки нестійкості та потребує диференційованої державної політики — із фокусом на підтримку громад із потенціалом розвитку та підвищення спроможності вразливих територій.

На основі аналізу даних за 2021, 2023, 2024 та 2025 роки, а також узагальнення попередніх досліджень, сформовано комплексне бачення ключових змін у структурі фінансової спроможності територіальних громад.

 

 

Загальна характеристика динаміки

У досліджуваний період система фінансової спроможності територіальних громад зазнала суттєвої трансформації, що має системний характер і обумовлена насамперед безпековими чинниками.

Основні характерні риси:

• перехід від відносно збалансованої структури (2021 рік) до більш поляризованої моделі (2023-2025 роки);
• зростання ролі зовнішніх (екзогенних) факторів, зокрема війни;
• формування нової територіальної конфігурації фінансової спроможності.

 

Узагальнені дані про оцінку рівня спроможності територіальних громад,
кількість

 

                                                        

 

Узагальнені дані про оцінку рівня спроможності громад
(у % від загальної кількості громад)

 

За результатами аналізу можна констатувати про звуження «середнього рівня спроможності» громад і зростання нерівномірності їхнього розвитку:

• частка громад із високим рівнем спроможності зросла з 31% (412 громад) у 2021 році до 34% (452 громади) у 2025 році;
• середній сегмент (оптимальний + задовільний) демонструє тенденцію до скорочення – з ~40% до ~38% (2021 – 538 громад; 2023 – 506; 2024 – 526; 2025 – 511);
• частка проблемних громад (низький + критичний рівень) залишається стабільно високою – близько 27-28% (2021 рік – 381 громада; 2023 – 330; 2024 – 349; 2025 – 368).

Під впливом соціально-економічних та воєнних чинників можна сформулювати припущення, що у 2021-2025 роках серед територіальних громад сформувалася поляризована модель фінансової спроможності, для якої характерні:

• концентрація суттєвої частки ресурсів у фінансово спроможних громадах;
• збереження значного сегмента громад із низьким рівнем спроможності;
• скорочення частки громад із помірною (середньою) спроможністю.

Тобто, прослідковується формування трендової моделі: «сильні громади зміцнюються, слабкі – не мають достатніх ресурсів для системного відновлення»

Безпекова ситуація стала одним із визначальних факторів такої трансформації.

Прифронтові громади зазнали суттєвого скорочення доходів, втрату населення, руйнування економічної бази, що призвело до переходу значної частини громад у низькі та критичні категорії.

З іншого боку, тилові громади отримали відносний приріст населення, релокацію бізнесу, збільшення податкових надходжень і на цій основі частина громад підвищила свій рівень спроможності. При цьому слід зауважити, що у тилових регіонах (здебільшого на заході країни) розташовані громади, у яких існує відносно стабільна частка громад із низькою спроможністю незалежно від безпекових чинників. Серед проблем розвитку таких громад – низький економічний та податковий потенціал та низька економічна привабливість через відсутність достатньої робочої сили, логістичних можливостей, віддаленість від регіональних та національних центрів економічного розвитку тощо. 

Аналіз динаміки свідчить, що 390 територіальних громад зберігали незмінний рівень фінансової спроможності. При цьому переважна більшість із них (278 громад) стабільно належала до категорії з високим рівнем спроможності, тоді як у сегменті низького та критичного рівнів постійно перебували відповідно 35 та 27 громад.

Кількість територіальних громад із незмінним рівнем фінансової спроможності у період 2021-2025 років

 

Порівняльний аналіз за 2021-2025 роки засвідчує, що 91 територіальна громада знизила рівень фінансової спроможності, перейшовши з високого рівня до нижчих категорій (63 – до оптимального, 18 – до задовільного, 9 – до низького та 1 – до критичного). Водночас спостерігається і зворотна тенденція: позитивну динаміку продемонструвала більша кількість громад – 131, які підвищили свій рівень до високого. Зокрема, 101 громада піднялася з оптимального рівня, 28 – із задовільного та 2 – з низького рівня.

На основі наявної динаміки можна виділити 4 основні типи територіальних громад:

1. Стабільно високі територіальні громади: практично не змінюють категорію (наприклад, великі міські громади); мають диверсифіковану економіку і податкову базу; демонструють високу стійкість до шоків;
2. Зростаючі територіальні громади: переходять з «низького/задовільного» до «оптимального/високого» рівнів; більш характерні для тилових регіонів; мають зиск від економічної релокації;
3. Волатильні територіальні громади: мають нестабільну динаміку (часті переходи між категоріями); залежні від одного-двох джерел доходів; чутливі до зовнішніх факторів;
4. Вразливі територіальні громади: системне погіршення (особливо 2023-2025 рр.); концентруються у зонах ризику; характеризуються втратою фінансової самодостатності.

 

 

Як уже зазначалося, воєнний чинник справляє суттєвий вплив на функціонування та розвиток територіальних громад. Серед іншого, відбулася структурна деформація економічної бази та просторовий перерозподіл ресурсів – війна призвела до втрати або переміщення підприємств, що зменшило податкову спроможність громад; порушено традиційні економічні зв’язки та ланцюги доданої вартості; відбувається переміщення населення та бізнесу з прифронтових територій до тилових; формуються нові «центри економічного зростання» у відносно безпечних регіонах. Структура бюджетних видатків також зазнала переформатування – поряд із забезпеченням фінансовим ресурсом бюджетних галузей, виконання соціальних програм необхідним напрямком є фінансування видатків, пов’язаних із сектором безпеки та оборони, підтримки військових та ветеранів, забезпечення належних умов для проживання внутрішньо-переміщених осіб та інші видатки, зумовлені правовим режимом воєнного стану. Упродовж воєнного стану органи місцевого самоврядування змушені швидко адаптовувати управлінські підходи до постійних змін у соціальному та економічному середовищі, зростає значення гнучкості та антикризового управління. Фокус управління змістився від розвитку до забезпечення стійкості та базових функцій. Таким чином, безпековий чинник став основною причиною трансформації територіального розвитку, зумовивши одночасно поглиблення дисбалансів та формування нових точок зростання, що вимагає переосмислення державної політики у напрямку розвитку та підтримки громад.

 

 

У 2021-2025 роках фінансова спроможність територіальних громад України трансформувалася у напрямі посилення структурної поляризації, що проявляється одночасним зростанням частки фінансово сильних громад (до 34%) та збереженням значного сегмента проблемних (близько 28%), при поступовому скороченні середнього рівня спроможності. Така динаміка свідчить про формування асиметричної моделі розвитку, детермінованої насамперед безпековими чинниками. Припускаємо, що сформована структура є нестійкою в довгостроковій перспективі та потребує активної державної політики, у тому числі в частині вирівнювання і підтримки вразливих територій.

Загалом, структура громад свідчить про наявність ядра фінансово спроможних територій (близько 30-35%), які забезпечують стійкість бюджетної системи та виступають центрами економічної активності.

Водночас значна частка громад (понад 50% у сукупності) характеризується нестабільною або недостатньою фінансовою спроможністю, що формує потенційні ризики для збалансованого розвитку.

Окрему увагу привертає група громад з потенціалом зростання (15-20%), яка повинна розглядатися як стратегічний резерв для розширення бази фінансово спроможних територій. Системна підтримка зазначених громад у поєднанні з непрямими механізмами економічного та інституційного впливу здатна забезпечити розширення середнього сегмента фінансово спроможних громад і виступити інструментом зниження рівня міжтериторіальної диференціації.

Наявність значного сегмента вразливих громад (25-30%) свідчить про збереження системних фінансово-економічних диспропорцій та потребу у цільових механізмах державної підтримки.

Запропонована типологія відображає тенденцію до посилення диференціації громад за рівнем спроможності та підтверджує формування поляризованої моделі розвитку. Визначені напрями розвитку для кожної групи громад мають бути покладені в основу формування диференційованої державної політики у сфері місцевих фінансів. Забезпечення збалансованого розвитку потребує системних заходів, спрямованих на підтримку громад з потенціалом зростання та підвищення фінансової спроможності вразливих територій.

 

 

ЕКСПЕРТНІ ВИСНОВКИ

• У 2021-2025 роках відбулася глибинна трансформація системи фінансової спроможності територіальних громад, яка проявляється у переході від відносно збалансованої структури до поляризованої моделі розвитку.
• За результатами аналізу встановлено зростання частки фінансово спроможних громад (до близько 34%) при одночасному збереженні значного сегмента проблемних громад (приблизно 27-28%) та скороченні середнього сегмента. Це може свідчити про формування асиметричної моделі розвитку, в якій сильні громади посилюють свої позиції, тоді як слабкі залишаються вразливими.
• Внаслідок воєнного впливу відбувся суттєвий просторовий перерозподіл фінансової спроможності, що супроводжується формуванням нових центрів економічного зростання у відносно безпечних регіонах та погіршенням фінансового стану громад у зонах бойових дій та на прифронтових територіях.
• Воєнний чинник став ключовим драйвером змін, зумовивши втрату економічної бази окремих громад, релокацію бізнесу і населення, трансформацію структури доходів і видатків місцевих бюджетів, а також зміщення управлінських пріоритетів від розвитку до забезпечення стійкості та безпеки.
• Сформувалося стійке ядро фінансово спроможних громад (30-35%), які забезпечують системну стабільність бюджетної системи та виступають центрами економічної активності.
• Громади з потенціалом зростання (15-20%) визначаються як стратегічний резерв розвитку, підтримка яких може забезпечити розширення середнього сегмента фінансово спроможних територій.
• Водночас значна частка вразливих громад (25-30%) свідчить про збереження системних диспропорцій та потребу у цільових механізмах державної підтримки.
• Сформована модель розвитку характеризується ознаками довгострокової нестійкості, зокрема через тенденцію до зростання міжтериторіальної диференціації.

У зв’язку з цим подальша державна політика має бути спрямована на впровадження диференційованих інструментів підтримки громад, стимулювання розвитку територій з потенціалом зростання, посилення фінансової спроможності вразливих громад та удосконалення механізмів горизонтального вирівнювання.

Реалізація зазначених підходів сприятиме забезпеченню збалансованого, стійкого та інклюзивного розвитку територій України.

 

Порівняльні дані щодо розподілу територіальних громад за рівнями фінансової спроможності за 2021- 2025 роки наведено у додатках з групуванням у розрізі областей.

 

Вінницька

Волинська

Дніпропетровська

Донецька

Житомирська

Закарпатська

Запорізька

Івано-Франківська

Київська

Кіровоградська

Луганська

Львівська

Миколаївська

Одеська

Полтавська

Рівненська

Сумська

Тернопільська

Харківська

Херсонська

Хмельницька

Черкаська

Чернівецька

Чернігівська

 

Експерти продовжують працювати над вдосконаленням методології розрахунку з урахуванням впливу безпекових та інших об’єктивних чинників на територіальні громади.

 

При використанні матеріалів даної публікації обов’язковим є посилання на джерело та авторів статті.