5 листопада поточного року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності та прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування» (проєкт реєстр. № 14048). 10 листопада Закон був підписаний Президентом України.

Ухвалення цього Закону має свою законотворчу передісторію довжиною в 5 років. Ключовою метою роботи над ним було проведення реформи місцевих державних адміністрацій, яка полягає в їх переформатуванні з органів загальної компетенції в органи префектурного типу. Визначальною складовою префектурності місцевих державних адміністрацій має бути виконання ними повноважень забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування. Але не лише ці повноваження свідчать про перехід до префектурності на місцевому рівні. Планувалася ще низка ключових змін, які донині продовжують залишаються за межами законодавчого вирішення. Місцеві державні адміністрації мають виконувати також координаційні повноваження щодо територіальних органів центральних органів виконавчої влади, а на період до внесення змін у Конституцію України – окремі повноваження органів місцевого самоврядування. При цьому місцеві державні адміністрації мають бути позбавлені галузевих повноважень, якими вони наділені зараз. Їх голови та заступники голів мають бути державними службовцями, адже специфіка їх роботи свідчитиме про наявність у ній ознак державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу». Тобто, має змінитися призначення та функціонал місцевих державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади.

Такий підхід був закладений у законопроекті «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» (реєстр. № 4298 від 30.10.2020 р.). Він дозволив би без внесення змін до Конституції України переформатувати місцеві державні адміністрації в органи префектурного типу.

Його ухвалення планувалося у 1-му кварталі 2025 року. Але цього не сталося. Розгляд чергової редакції законопроекту у профільному комітеті парламенту не відбувся через відсутність рішень щодо низки важливих питань та критичні зауваження стейкголдерів.

Це був «унікальний» випадок, коли законопроект мав п’ять редакцій до другого читання. В усіх, окрім перших двох, до тексту додавали положення, які суперечили європейській практиці та не відповідали завданням реформування місцевих державних адміністрацій.

Далі законопроект отримав декілька невдалих «двійників» (законопроекти № 13124, № 13150, № 13150-1). Вартим підтримки, на нашу думку, був лише законопроект № 13150-2, який був розроблений на основі № 4298 та враховував його важливі концептуальні підходи. Однак, народні обранці вирішили підтримати не його, а законопроект № 13150 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» від 3 квітня 2025 року. 13 травня 2025 року Верховна Рада України прийняла цей законопроєкт за основу, а вже 4 вересня відхилила та зняла його з розгляду. Провал голосування став наслідком численних маніпуляцій навколо законодавчих ініціатив, спрямованих на реформування діяльності місцевих державних адміністрацій.

Законопроект № 13150 був намаганням пришвидшити виконання індикатору «Набрання чинності законодавством щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» реформи 1 «Просування реформи децентралізації» розділу «Децентралізація та регіональна політика» Плану для Ukraine Facility 2024 – 2027. Але він сприймався як спрощене, поверхове та не завжди правильне використання низки підходів законопроекту № 4298. Ключовий його недолік полягав у тому, що в ньому було закладене посилення впливу місцевих державних адміністрацій на органи місцевого самоврядування. Це в результаті призвело б до втрати органами місцевого самоврядування своєї суб’єктності.

11 вересня 2025 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект № 14029 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо деполітизації та професіоналізації керівного складу місцевих державних адміністрацій». У цьому законопроекті його автори намагаються втілити частину з масиву необхідних для процесу децентралізації змін: повернути статус державних службовців головам місцевих державних адміністрацій та їх заступникам. Наразі законопроект очікує на розгляд парламентом.

Законопроект № 14048 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності та прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування» був останнім у довгому переліку його попередників. Він був зареєстрований 18 вересня 2025 року. Він і став так званим «Законом про нагляд». Прийняття цього Закону мало на меті вирішити проблему відсутності в Україні законодавчого регулювання порядку здійснення державного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування. Крім норм щодо забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування, законопроект містить норми щодо забезпечення законності в діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Закон визначає державні органи, які здійснюватимуть нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування, їх повноваження, предмет, заходи та процедуру нагляду.

Зокрема, Закон визначив два шляхи для забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування. Перший – запобігання порушенню законності в таких актах. Для цього відповідні субʼєкти (місцеві державні адміністрації, якщо йдеться про акти районних рад; сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів) не менше одного разу на квартал повинні письмово надавати органам місцевого самоврядування інформацію про зміни в законодавстві, що стосуються місцевого самоврядування, а також практику забезпечення законності відповідних актів. Крім того, за зверненням відповідної місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (та деяких інших субʼєктів), місцеві державні адміністрації повинні надавати консультації щодо застосування законодавства відповідними органами місцевого самоврядування. Такий спосіб запобігання порушенню законності в актах органів місцевого самоврядування можна вважати позитивом згаданого Закону, хоча можна було б і відмовитися від надання органам місцевого самоврядування інформації про зміни в законодавстві, щоб не ставити під сумнів професійну здатність кадрового складу цих органів самостійно відслідковувати такі зміни.

Другим шляхом забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування Закон визначив державний нагляд за актами органів місцевого самоврядування. Заходами із його здійснення стали: вимога про усунення порушення закону, а також звернення до суду з позовом про визнання акта (окремих його положень) незаконним (протиправним) та його скасування (визнання нечинним). Відповідні заходи могли б бути достатніми та домірними для забезпечення державного нагляду за актами органів місцевого самоврядування.

Однак, у процесі підготовки законопроєкту № 14048 до другого читання було звужено сам предмет державного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування.

Планувалося, що державний нагляд буде здійснюватися за нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування, а також за індивідуальними актами, що приймаються/видаються з порушенням закону, перевищенням повноважень або з порушенням процедури їх прийняття/видання, оскільки основне завдання державного нагляду за законністю – не допустити порушення прав людини в діяльності органів місцевого самоврядування. Але, відповідно до прийнятого Закону, державний нагляд здійснюватиметься за актами органів місцевого самоврядування, що видаються ними на виконання делегованих державою повноважень, щодо відповідності таких актів законам.

Природа делегованих повноважень означає, що вони залишаються в сфері відання того органу державної влади, який їх делегує. За реалізацією таких повноважень органами місцевого самоврядування згідно ч. 4 ст. 143 Конституції України має здійснюватися державний контроль, а не державний нагляд.

До того ж, протягом всього періоду функціонування місцевого самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування були наділені законом делегованими повноваженнями. Державний контроль за їх реалізацією також здійснювався відповідними державними органами.

Ще одним мінусом було те, що при підготовці законопроекту до другого читання відмовилися від норм про запровадження кадрового резерву на посади голів районних державних адміністрацій. На жаль, це свідчить про відсутність намірів повернути статус державних службовців головам місцевих державних адміністрацій та їх заступникам навіть у майбутньому.

Більшість змін, які внесені прийнятим Законом до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не є предметом регулювання Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тому мали б бути вилучені та перенесені до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Але у Законі відсутні необхідні пропозиції змін до законів України «Про центральні органи виконавчої влади» (у частині повноважень міністерства, що визначене Кабінетом Міністрів України органом із забезпечення законності в діяльності обласних рад, а також координації діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади місцевими державними адміністраціями), «Про Кабінет Міністрів України» (у частині визначення Кабінетом Міністрів України центрального органу виконавчої влади, що забезпечує законність актів обласних рад), «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» (у частині визначення органу виконавчої влади, що забезпечує законність актів районних рад на території Автономної Республіки Крим).

Є загрозливою норма п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» прийнятого Закону про те, що повноваження із забезпечення законності актів сільських, селищних, міських, районних у місті (у разі їх створення) рад, їхніх виконавчих органів здійснюватимуть обласні державні адміністрації протягом одного року з дня введення в дію Закону. Районні державні адміністрації зможуть вносити до обласних державних адміністрацій пропозиції щодо застосування заходів, передбачених Законом, стосовно зазначених актів.

На нашу думку, в цьому перехідному положенні немає сенсу. Закон буде введений у дію після завершення воєнного стану. До того часу можна підготувати районні державні адміністрації до виконання передбачених у ньому змін, а не призначати на посади в обласні державні адміністрації нових співробітників або навчати вже працюючих для виконання тимчасових повноважень.

Таким чином, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності та прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування» від 5 листопада 2025 року № 4677-ІХ не виконає повною мірою навіть одного завдання реформи місцевих державних адміністрацій, яка планувалася законопроєктом № 4298 в його кращих початкових варіантах: не врегулює механізм державного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування, які ухвалюються на виконання їх власних повноважень. Інші завдання реформи місцевих державних адміністрацій також продовжують залишатися невиконаними.