Про проєкти Закону України «Про професійну освіту».

14 березня 2025 року у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону України «Про професійну освіту» №13107, ініційований групою народних депутатів.

Вродовж наступних кількох днів до нього було подано дві альтернативи: 20 березня 2025 року інша група депутатів зареєструвала проєкт №13107-1, а вже 21 березня Кабінет Міністрів України схвалив урядовий варіант законопроєкту, який 24 березня був зареєстрований у парламенті під номером 13107-2.

Хоча це не перша і навіть не друга спроба дати українській професійній освіті оновлене правове регулювання, маємо стійке переконання, що цього разу буде інакше: прийняття Закону України «Про професійну освіту» є одним із ключових індикаторів виконання Ukraine Facility Plan у сфері розвитку людського капіталу (строк 2 квартал 2025 рік), тому на виконання європейських зобов’язань, нове правове регулювання профтеху точно буде ухвалене в цьому році. Лишається запитання: який із проєктів буде взято за основу.

Професійна (професійно-технічна) освіта має унікальне місце в системі освіти та економіки, адже вона готує спеціалістів безпосередньо для ринку праці. Це створює широку зацікавленість з боку різних широкого кола стейкхолдерів, зокрема роботодавців та бізнес-асоціацій, держави та органів місцевого самоврядування, здобувачів професійної освіти, представників громадського сектору та педагогічних працівників.

Видається, що через таку багатовекторність та потребу врахування інтересів усіх зацікавлених сторін і виникають складнощі у прийнятті спеціального закону.

Тож пропонуємо розглянути ТРИ проєкти Закону України «Про професійну освіту», що вже зареєстровані та проаналізувати їхні ключові положення, “сильні та слабкі” сторони кожного з них. А ще – спробувати оцінити потенційний вплив запропонованих змін на систему професійної освіти.

Першою спільною рисою всіх трьох законопроєктів є використання однакової назви — «Про професійну освіту». Це свідчить про відмову від терміну «професійно-технічна освіта», який досі використовується в статті 53 Конституції України. Незважаючи на це, автори всіх трьох ініціатив погоджуються з тим, що поняття «професійна освіта» краще відображає сучасну сутність системи. Саме тому в прикінцевих та перехідних положеннях кожного з проєктів передбачено норму, згідно з якою термін «професійна освіта», що вживається в законі, відповідає терміну «професійно-технічна освіта», зазначеному в Конституції.

Після окреслення загальних положень та контексту, перейдемо безпосередньо до аналізу змісту трьох законопроєктів, зосередившись на ключових аспектах, які визначають майбутню модель функціонування системи професійної освіти.

Отже, зміст професійної освіти. Проєкт №13107 передбачає, що основою для розроблення освітньої програми підготовки фахового спеціаліста за конкретною професійною кваліфікацією (професійними кваліфікаціями) є професійні стандарти, а у разі відсутності професійних стандартів – кваліфікаційні характеристики відповідних професій. Тобто проєкт акта пропонує відмовитись від стандарту освіти.

Чому це важливо? Закону України «Про освіту» визначає, що формальна освіта здобувається за освітніми програмами відповідно до визначених законодавством рівнів освіти, галузей знань, спеціальностей (професій) і передбачає досягнення здобувачами освіти визначених стандартами освіти результатів навчання відповідного рівня освіти та здобуття кваліфікацій, що визнаються державою. Натомість неформальна освіта не передбачає присудження визнаних державою освітніх кваліфікацій за рівнями освіти, але може завершуватися присвоєнням професійних та/або присудженням часткових освітніх кваліфікацій. Так само стаття 34 Закону України «Про освіту» передбачає, що освітня кваліфікація – це сукупність встановлених стандартом освіти та здобутих особою результатів навчання (компетентностей). Фактично відмова від стандарту освіти для освітнього рівня переводить професійну освіту в розряд неформальної. Професійні стандарти не можна ототожнювати з освітнім, оскільки вони мають різні цілі та функції та затверджуються різними державними органами.

Враховуючи вищенаведене, відсутність державного стандарту виступає доволі ризикованою новелою.

Другий «депутатський» проєкт №13107-1 передбачає наявність стандартів професійної освіти (стаття 52), які затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки за погодженням зі Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні. І такі стандарти мають розроблятися на основі професійного стандарту. Разом з тим, в межах проєкту Закону залишаються нерозкритими такі питання: чи будуть стандарти освіти для кожної професії; що визначають такі стандарти освіти; як часто вони мають переглядатися.

З огляду на те, що йдеться про документ, який визначає вимоги до результатів навчання та компетентностей, необхідних для присудження особі освітньої та професійної кваліфікації, передбачене в проєкті закону регулювання структури та порядку його розроблення виключно на рівні методичних рекомендацій (частина третя статті 52) виглядає доволі ризиковано. Такий підхід доцільно переглянути, закріпивши основні положення на рівні закону, що забезпечить правову визначеність і стабільність застосування.

Урядовий проєкт Закону №13107-2 також пропонує наявність державного стандарту професійної освіти (стаття 7), який розробляється та переглядається не рідше одного разу на 5 років та визначає: вимоги до обов’язкових результатів навчання здобувача професійної освіти для присвоєння освітньої кваліфікації «фаховий спеціаліст»; обсяг кредитів ЄКТС, необхідний для здобуття освітньої кваліфікації «фаховий спеціаліст»; розподіл обсягу навчального навантаження здобувачів професійної освіти між обов’язковими та вибірковими освітніми компонентами.

Міністерство освіти і науки України представляє цю новелу як зменшення бюрократичного навантаження: замість низки стандартів освіти для кожної професії буде один загальний рамковий, який визначатиме найбільш важливі вимоги до обов’язкових компетентностей, результатів навчання та освітніх програм для здобуття освітнього рівня «фаховий спеціаліст».

Серед трьох запропонованих варіантів таке рішення виглядає найбільш поміркованим та практичним для реалізації.

Присудження та присвоєння кваліфікацій. Запропоновані проєкти пропонують різні алгоритми:

Проєкт №13107 (стаття 12) передбачає процедуру оцінювання, присвоєння або підтвердження професійної кваліфікації (професійних кваліфікацій) в акредитованому кваліфікаційному центрі. Логікою такої норми є забезпечення прозорості та об’єктивного оцінювання результатів навчання здобувачів професійної освіти. Вітаючи такі прагнення, не можна оминути увагою таке:

•  відсутність розгалуженої мережі таких центрів;
•  можливість оцінити результати за обмеженим колом професійних кваліфікацій;
•  високу вартість такого оцінювання.

Відповідно до прикінцевих та перехідних положень норма почне діяти з 1 вересня 2027 року, що в принципі дасть якийсь час на підготовку.

Основна проблема – це суттєве удорожчання такого оцінювання та демонстрація недовіри до системи навчання професійної освіти. За підрахунками ГО «Всеукраїнської асоціації працівників професійно-технічної освіти», наданих під час громадського обговорення у квітні 2024 року, близько 660 млн грн на рік обійдеться оцінювання результатів навчання у кваліфікаційному центрі.

На жаль, до проєкту Закону не надано фінансово-економічне обґрунтування, коротко вказавши у пояснювальні записці, що «Реалізація проекту Закону у разі його прийняття потребуватиме додаткових коштів з Державного бюджету України», тому точно оцінити фінансове навантаження на систему професійної освіти у разі прийняття цієї норми поки неможливо.

Так само, виглядає не зовсім допрацьованою ідея щодо видання диплому фахового спеціаліста, особам які успішно пройшли оцінювання результатів навчання в акредитованому кваліфікаційному центрі та отримали сертифікат про присвоєння/підтвердження професійної кваліфікації (частина перша статті 13). Таким чином, автори проєкту пропонують прирівняти професійну кваліфікацію до освітньої.

Проєкт №13107-1 також пропонує оцінювання результатів навчання у кваліфікаційному центрі, однак зі своїми особливостями – йдеться про новий документ – свідоцтво про присудження освітньої кваліфікації (стаття 18).

А вже частина перша статті 19 вказує, що після завершення освітньої програми та успішного проходження вихідного оцінювання заклад професійної освіти видає здобувачеві освіти свідоцтво про присудження освітньої кваліфікації і ваучер на проходження процедури оцінювання результатів навчання у кваліфікаційному центрі. Особам, яким у кваліфікаційному центрі присвоєно повну професійну кваліфікацію та закладом професійної освіти присуджено освітню кваліфікацію спеціаліста, заклад професійної освіти видає диплом спеціаліста.

Тобто, особа отримує від закладу за одне навчання і свідоцтво і диплом. Видається, що цьому питанню слід приділити більше уваги при доопрацюванні.

Урядовий проєкт Закону не передбачає оцінювання результатів навчання у кваліфікаційному центрі, хоча така норма ще була під час громадського обговорення у квітні 2024 року. Однак після процедури погодження з центральними органами виконавчої влади та іншими зацікавленими сторонами, було вирішено дослухатися до позицій Міністерства юстиції України, Міністерства економіки України, представників профспілкових органів та громадськості та залишити державну кваліфікаційну атестацію, натомість зосередившись на вдосконаленні інструментів та процедури такого оцінювання (стаття 13).

Кожен із підходів до оцінювання здобувачів професійної освіти має свої переваги та обмеження. Водночас ключовим критерієм ефективності має залишатися не сама процедура, а її спроможність забезпечити достовірну та обʼєктивну оцінку рівня підготовки здобувача. Незалежно від моделі, оцінювання повинно бути прозорим, відкритим і таким, що однозначно визначає, наскільки здобувач відповідає очікуваним результатам навчання.

Педагогічні працівники. Педагогічні працівники є ключовою ланкою у формуванні якості професійної освіти, адже саме вони забезпечують живий зв’язок між змістом навчання та його практичним засвоєнням. Їхня професійна майстерність, мотивація та здатність адаптуватися до змін визначають успішність впровадження будь-яких реформ у системі освіти. Тому вкрай цікаво, що пропонують проєкти законів для цих учасників освітнього процесу.

Спільним для всіх трьох проєктів є встановлення скороченої тривалості робочого часу (36 годин на тиждень), але зі своїми особливостями для окремих категорій педагогічних працівників – до 40 годин на тиждень. Правовий статус також здебільшого представлений схожими нормами.

Відмінним є закріплення норм щодо оплати праці та трудових норм з педагогічними працівниками. Так, Проєкти Закону №13107 та №13107-1 передбачають позитивні зміни в оплаті праці (стаття 27 і стаття 30 відповідно), пропонується встановлення мінімального посадового окладу педагогічного працівника закладу професійної освіти в розмірі 3 мінімальних заробітних плат. 

Для визначення граничних розмірів посадових окладів педагогічних працівників закладів професійної освіти, застосовується додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів 1,5. Водночас, обидва проєкти пропонують, щоб педагогічні працівники приймалися на роботу на підставі строкових трудових договорів (контрактів), що укладаються строком від одного до п’яти років.

Зауважимо, що проєкт №13107-1 містить норму (підпункт 20 пункту три Розділу Х «Прикінцеві і перехідні положення») про те, що набрання чинності цим Законом є підставою для припинення безстрокових трудових договорів, укладених з педагогічними працівниками державних і комунальних закладів професійної освіти, яким виплачується пенсія за віком або які досягли 65-річного віку, згідно з пунктом 9 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України. Аналогічна норма у Законі України «Про повну загальну середню освіту» була визнана неконституційною у 2023 році, тому вже підлягає вилученню.

Урядовий проєкт обережніше формулює норми щодо оплати (стаття 26), вказуючи що, порядок оплати праці педагогічних працівників закладу професійної освіти, що функціонує як бюджетна установа, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Це пояснюється тим, що акцентною нормою у цьому проєкті є те, що заклади професійної освіти зможуть функціонувати як комунальні некомерційні товариства, що дозволить відійти від тарифних сіток і встановлювати розмір заробітної плати в договорі напряму з педагогічним працівником, враховуючи всі наявні державні гарантії при цьому.

Версія проєкту Закону №13107-2 не передбачає закріплення контрактів для педагогічних працівників, тільки для керівників закладів освіти.

Організаційно-правовий статус закладу професійної освіти. Усі три зареєстровані законопроєкти пропонують суттєве скорочення типів закладів професійної освіти, що є спробою уніфікувати мережу та забезпечити єдині стандарти.

Зокрема, проєкти №13107 та №13107-1 визначають професійний коледж як базовий тип закладу. Водночас проєкт №13107-2 пропонує розширити типологію, додавши ще одну категорію — навчальний центр, що може сигналізувати про більшу гнучкість у підходах до організації здобуття освіти дорослих.

У надії обійти обмеження, передбачені для бюджетних установ, проєкти №13107 та №13107-2 пропонують можливість функціонувати закладу освіти як некомерційне товариство. Основною відмінністю між вдома проєктами є те, що проєкт №13107 передбачає також можливість реорганізації у державні некомерційні товариства, коли «урядовий» проєкт цієї опції не пропонує з огляду на продовження процедури переходу закладів освіти з державної у комунальну власність. Також останній більше уваги приділяє такій реорганізації у підпункті 18 пункту 3 та пункті 4 Розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення», фактично зобов’язуючи з 1 вересня 2027 року усі комунальні заклади професійної освіти – бюджетні установи, в яких кількість здобувачів освіти понад 400 осіб, реорганізуватися у комунальні некомерційні товариства (КНТ).

Перехід закладу професійної освіти до форми КНТ передбачає зміну підходів до фінансування. У такій моделі кошти не просто розподіляються через бюджетні програми, а фактично закуповуються освітні послуги, що надає заклад. Це може посилити гнучкість і конкурентність, але водночас потребує чітких механізмів замовлення, тарифікації й моніторингу якості наданих послуг.

Наразі відомо що Міністерство освіти та науки України готує до реалізації експериментальний проєкт, в межах якого буде пілотуватися цей механізм закупівлі.

Фінансування системи професійної освіти. Обидва проєкти закону, ініційовані депутатськими групами, є доволі оптимістичним та обнадійливим з точки зору збільшення обсягу видатків на професійну освіту та розширення фінансової автономії закладу. Що вони передбачають:

• Поява нових субвенцій, зокрема субвенція з державного бюджету на розвиток системи професійної освіти та інші;
• Збільшення оплати праці керівникам та педагогічним працівникам;
• Можливість закладу освіти вільно розпоряджатися власними надходженнями;
• Власні надходження державних і комунальних закладів професійної освіти, розміщуються на поточних та/або депозитних рахунках державних банків. Кошти, отримані державними і комунальними закладами професійної освіти в рамках державно-приватного партнерства, розміщуються в банках державного сектору та використовується на цілі та в порядку, визначені відповідним договором про державно-приватне партнерство, з метою здійснення та фінансування виключно своєї статутної діяльності (в тому числі оновлення матеріально-технічної бази, реалізації додаткових стипендіальних програм та підвищення заробітної плати педагогічним працівникам) тощо;
• Відміна перерахування 50 відсотків винагороди за проходження практичної підготовки здобувачів на рахунок закладу професійної освіти.

Урядовий проєкт закону з цієї точки зору не вносить нових субвенцій, залишає можливість до 50 відсотків винагороди за проходження практичної підготовки здобувачів професійної освіти направлятися на рахунок закладу професійної освіти для здійснення його статутної діяльності (що наразі є пережитком минулого). Тому звісно, більш фінансово сприятливими проєктами є ті, які були зареєстровані народними депутатами. Однак фінансова автономія закладів передбачається Бюджетним кодексом України, тому всі положення щодо можливості вільного розпорядження власними надходженнями мають бути узгоджені з бюджетним законодавством. І лише урядовий законопроєкт наразі містить фінансово-економічне обґрунтування, що не дозволяє об’єктивно оцінити реалістичність впровадження норм, запропонованих в інших проєктах Закону.

Професійна освіта та місцеве самоврядування. Передбачені в проєктах Закону «Про професійну освіту» зміни істотно впливають на роль і повноваження органів місцевого самоврядування у сфері управління закладами професійної освіти. Функціонування комунальних закладів освіти як КНТ зумовить перехід на замовлення освітніх послуг, при тому проєкт Закону №13107 відмовляється від поняття «регіональне замовлення». Натомість – освітні послуги за кошти місцевого бюджету на основі формули фінансування закладів професійної освіти. Стаття 56 передбачає серед повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Київської, Севастопольської міських рад, місцевих державних адміністрацій, міських рад територіальних громад з адміністративним центром у містах обласного значення – обласних центрах формування і розміщення замовлення освітніх послуг з підготовки здобувачів професійної освіти, перепідготовки та підвищення професійної кваліфікації на підставі економічних потреб та потреб ринку праці. Таке формулювання потребуватиме як мінімум оцінювати та визначати такі економічні потреби та ринок праці.

У проєкті Закону №13107-2 зберігається термін «регіональне замовлення», однак водночас використовується нове поняття — «освітні послуги». Відповідно до статті 58 цього проєкту, уповноважені органи мають формувати й розміщувати регіональні замовлення на освітні послуги з підготовки фахових спеціалістів. Обсяг такого замовлення має становити щонайменше 20% від загальної кількості випускників базової та повної загальної середньої освіти поточного навчального року. Важливо, що проєктом запропоновано здійснювати розміщення замовлення пропорційно в кожному районі області, з урахуванням, зокрема, грантів на навчання за дуальною формою. Таким чином, вперше чітко визначено рівень, на якому має реалізовуватись регіональне замовлення – рівень району, що матиме важливі управлінські та бюджетні наслідки для місцевої влади.

Серед державних гарантій для здобувачів професійної освіти всі законопроєкти передбачають право на пільговий проїзд до місця навчання та у зворотному напрямку. Зазначена пільга має надаватися у визначених порядку та розмірах за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів.

Усі три законопроєкти більше не передбачають існування регіональних рад професійної (професійно-технічної) освіти. Замість цього передбачається, що функції таких рад можуть бути частково делеговані новому органу – наглядовим радам при закладах освіти. Такий підхід демонструє прагнення до спрощення моделі управління, але водночас потребуватиме перегляду механізмів координації освітньої політики на регіональному рівні та забезпечення участі стейкґолдерів у формуванні регіонального замовлення та розвитку мережі.

У контексті забезпечення рівного доступу до професійної освіти проєкти закону передбачають норму, згідно з якою зарахування до закладів професійної освіти здійснюватиметься незалежно від задекларованого або зареєстрованого місця проживання здобувача. Це положення має на меті усунути територіальні обмеження та створити умови для вільного вибору закладу освіти, що є особливо актуальним для внутрішньо переміщених осіб та мешканців громад із недостатньою освітньою інфраструктурою.

Що спільного у трьох проєктах Закону «Про професійну освіту»?

Попри відмінності в підходах, усі три законопроєкти демонструють спільне бачення ключових напрямів трансформації системи професійної освіти:

• Введення нової ролі – асистента здобувача освіти, який не належить до категорії педагогічних працівників, але є учасником освітнього процесу.
• Запровадження наглядової ради як ще одного органу управління у закладі освіти.
• Скасування процедури атестації закладів, натомість залишення лише ліцензування.
• Розширення можливостей студентського самоврядування.
• Можливість оренди закладів освіти та передачі закладів у різні форми управління.
• Окреслення рамок для міжнародного співробітництва у сфері професійної освіти.

Отже, який маємо сформулювати висновок?

Вище ми спробували висвітлити лише ключові зміни, запропоновані в законопроєктах. Насправді перелік трансформацій значно ширший – зокрема, йдеться про оновлення бренду професійної освіти через нову термінологію, а також про уточнення правового статусу учасників освітнього процесу тощо.

Загалом аналіз трьох законопроєктів засвідчує спільне прагнення до модернізації системи професійної освіти, однак деталізація норм, рівень їх реалістичності та управлінські акценти відрізняються, що потребує зваженого підходу до ухвалення остаточного рішення.

Наразі складно спрогнозувати, який саме законопроєкт буде ухвалено за основу, або чи буде створено об’єднаний документ на базі кількох альтернатив. Відомо одне: система професійної освіти перебуває на порозі масштабних змін, і цей процес тільки почався.